淺析城鄉低效建設用地再開發工作相關問題及對策

唐海磊

南京眾誠規劃設計咨詢有限公司 江蘇 南京 210004

隨著我國城鎮化建設突飛猛進的發展，城鎮化外延式擴展與存量土地低效利用狀況普遍存在，造成土地資源的供需失衡，制約了土地利用方式和經濟發展方式的轉變。推進城鄉低效建設用地再開發是落實資源高效利用制度的重要舉措，更是推進城市更新和美麗宜居城鄉建設、促進城鄉融合發展有效途徑。本論文將從政策、技術和管理等方面探討促進城鄉低效建設用地再開發的對策和措施，以期為未來的城鄉低效建設用地再開發提供有效的借鑒和指導。

1 城鄉低效建設用地的特點與挑戰

1.1 城鄉低效建設用地的概念

城鄉低效建設用地是指在市、縣（市、區）全域范圍內，經第三次國土調查已確定為建設用地的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的權屬清晰、不存在爭議的城鄉存量建設用地。主要包括舊居住、舊廠礦、舊商服和其他低效用地4類。

1.2 城鄉低效建設用地的特點

不符合節約集約用地要求：城鄉低效建設用地占據了大量的土地資源，但利用效率低下。這些低效利用、閑置或廢棄的建設用地未能發揮其應有的經濟和社會價值，導致土地資源的浪費，不符合節約集約可持續發展的要求。

城鄉差異：城鄉低效建設用地在城市和農村地區表現出不同的形成原因和特點。在城市地區，主要為因城市更新改造、產業轉型升級以用地效益提升等需求出發認定的城市空間內的不符合未來發展導向的存量建設用地，當前主要以低效產業用地、需要更新改造的舊城區為主。而在農村地區，則主要是受長期城鄉二元結構影響，用地價值和配置效率難以保證和持續所造成的布局散亂、產能落后、低效空置的各類集體建設用地，當前主要以空置農村宅基地為主。

生態影響：城鄉低效建設用地給生態環境造成一定的破壞，例如禁止類、淘汰類、不符合環保要求的產業用地勢必會不利于生態環境的保護，因此從高質量發展要求看應從土地使用的社會價值、經濟效益和生態效益全方面綜合考慮低效用地的認定標準，并更加注重生態效益的保護。

1.3 城鄉低效建設用地再開發面臨的挑戰

首先，當前建設用地供需矛盾嚴重，隨著新一輪國土空間規劃陸續編制完成，新增建設用地空間十分有限。嚴控新增城鎮建設用地，加大存量建設用地盤活處置力度，以“存量”換“增量”，將是未來建設用地的主要政策保障方式；其次，低效用地中歷史遺留問題多，再開發難度大。不同時期的《土地管理法》對違法用地的處理都有嚴格規定，但在實際操作中，由于拆除或沒收涉及的利益關系十分復雜，歷史久遠，再開發主體對各地再開發政策和激勵措施不夠了解，現實中實際操作技術難度大；同時，當前低效用地再開發工作也面臨了新的發展形勢，從國際看世界正在經歷百年未有之大變局，國際環境日趨復雜，不確定性增加。從國內看“十四五”時期我國正轉向高質量發展階段，處在轉變發展方式，優化經濟結構，轉換增長動力的攻關期，同時經濟下行壓力加大，各行各業投資預期欠佳。新的環境和形勢給該項工作都帶來了更高的壓力和挑戰[1]。綜上，當前城鄉低效建設用地的再開發和改造面臨著政策引導、技術轉換和資金投入等多方面的挑戰，有必要進行深入分析和研究。

2 促進城鄉低效建設用地再開發工作的政策對策

2.1 國家政策導向和支持

國家政策導向和支持在推動城鄉低效建設用地再開發方面起著至關重要的作用。雖然為推進相關工作開展，國務院和自然資源部先后出臺了多個政策文件，但是相關的激勵支撐措施和政策還不夠多，建議進一步完善相關保障政策像經濟激勵措施，如制定合理的再開發稅費政策，給予稅收優惠等，以鼓勵更多的市場主體參與再開發項目。此外，可以組織成立專門的機構或部門，負責指導再開發工作，提供技術、經驗和資源支持。定期組織培訓和交流報道，提升市場主體和政府工作人員的再開發意識和能力。同時，還應加大對再開發新技術和創新點的研究和推廣力度，推動再開發工程的科技進步和技術創新。最后，還應加強監督和評估。通過建立健全的監督管理機制，加強對再開發項目的審查和監管，確保項目符合相關法規和標準，保護環境和公共利益。定期對再開發項目進行經濟效益、社會效益和生態效益評估，為政策制定及調整提供參考，推動再開發工作持續向好。

2.2 地方政府政策引導和扶持

地方政府在城鄉低效建設用地再開發中發揮著重要的作用，可以根據本地區的實際情況制定相應的政策引導和扶持措施，以促進再開發工作的順利進行。首先，地方政府可以通過制定土地、稅務、財政等激勵政策來引導市場主體參與再開發項目。例如，可以給予土地使用權期限延長、土地價格優惠、稅收減免或補貼、貸款扶持等優惠政策。降低市場主體的經營成本，提高再開發項目的投資回報率，增加其積極性和參與度。其次，地方政府可以加大對再開發項目的資金支持力度，可以設立專項資金，降低融資難題。另外，地方政府應加強對再開發項目的定期宣傳和推廣工作，向市場主體介紹再開發政策和支持措施，提供項目信息和資源，引導市場主體積極參與。同時，地方政府還可以加強與媒體、社會組織等的合作，通過宣傳報道、案例分享等形式，擴大再開發項目的影響力和知名度。最后，從地方層面加強對再開發項目的監督和管理，建立完善的監督機制，加強對再開發項目的規劃審批、土地供應、施工管理、環境保護等方面的監管，確保再開發項目的質量和效益，維護公共利益和社會穩定。

2.3 完善法規體系和市場機制

在推進城鄉低效建設用地再開發與改造的過程中，完善法規體系和市場機制是至關重要的。首先，完善法規體系能夠為再開發與改造提供明確的法律依據和操作指南，明確再開發的程序、責任主體、產權保護等規定。同時，建立健全土地利用和管理的制度體系，加強土地審批、登記、流轉等環節的監管，以確保再開發與改造工作的合法性和規范性。此外，還可以建立相應的市場監管體系[2]，加強對土地流轉交易的監管和管理，通過實施流轉、收購儲備等方式，使得低效建設用地得到合理的流轉和再利用。另外，還要能夠提升公眾的參與度和監督力度，通過建立公眾參與機制，廣泛聽取公眾的意見和建議。相關政府部門加強對再開發與改造項目的監督和評估，確保項目的合規性和效益性。

3 促進城鄉低效建設用地再開發的技術措施

3.1 再開發項目設計和規劃

再開發項目設計和規劃是促進城鄉低效建設用地再開發的關鍵技術措施。通過定期調查和更新轄區范圍內低效建設用地，建立低效建設用地數據庫，科學合理編制低效用地再開發規劃、年度計劃和地塊實施方案，充分考慮土地的區位特點和再開發潛力，結合市場需求和可持續發展的原則，制定合理的再開發方案。特別是編制地塊的實施方案編制時應根據土地的規劃條件、發展導向、生態影響、交通區位條件等因素，確定合適的開發方向、建筑布局、道路網絡、綠化景觀等要素，以實現空間的最優組織和功能的最大化利用。此外，還應注重節能減排和資源的循環利用，采用環保建材和節能技術，提高建筑物的能源利用效率，減少對環境的影響。方案還應通過統籌協調各項工作，包括項目再開發的時間統籌、經濟投入、人員配置等方面的內容[3]。同時，還要考慮土地產權問題和稅收政策等方面的影響因素，為再開發項目的推進提供政策支持和法律保障。再開發項目設計和規劃的核心目標是實現城鄉低效建設用地的再利用和價值提升，通過充分挖掘土地的潛力，合理規劃和設計，改善城市土地利用結構，提高土地利用效率，優化城市空間布局，提升城市形象和品質，增加居民的生活品質和幸福感，促進鄉村振興和城鄉融合發展。

3.2 地質勘測和環境影響評估

地質勘測和環境影響評估是促進城鄉低效建設用地再開發的重要技術措施之一。首先，對再開發用地區域的地質情況進行詳細調查和分析。通過對土地基礎情況、地下水資源、地形地貌等進行綜合評估，規劃合理的工程設計。此外，地質勘測還能夠尋找潛在的地質災害隱患，如地面沉降、滑坡等，確保再開發過程的安全性和穩定性。其次，環境影響評估能夠對再開發用地區域的環境狀況進行全面評估和監測。通過對土壤、水質、大氣等環境要素進行采樣和分析，了解土地污染程度、生態系統健康狀況等情況。在進行再開發規劃和設計時，可以根據評估結果制定環境保護措施和修復方案，減少環境危害風險并提高土地的可持續利用性。此外，評估結果還可以為再開發項目的融資和審批提供依據。

3.3 工程施工和技術應用

工程施工和技術應用是促進城鄉低效建設用地再開發的重要環節。在再開發過程中，工程施工和技術應用需要充分考慮土地的特點和再開發設計的要求，以確保再開發項目的質量和效益。首先，在工程施工方面，需要采用合適的施工方法和技術，確保再開發項目的順利進行。例如，對于老舊建筑物的拆除，需要選擇合適的拆除方式，減少對周邊環境和土地資源的影響。其次，在技術應用方面，可以利用信息技術和智能化技術來提高再開發工作的效率和精度。如通過地理信息系統（GIS）和遙感技術，可以對土地的空間分布和利用狀況進行準確的測量和分析，為再開發設計和規劃提供科學依據。另外，還可以利用建筑信息模型（BIM）技術，對建筑物進行全生命周期管理，實現資源的有效利用和能源的節約。此外，還應注重工程施工和技術應用的可持續性和環保性。在施工過程中，應采取環保措施，減少對土地和環境的污染。同時，應注重資源的循環利用，采用可再生材料和節能設備，減少資源的消耗和浪費。

4 促進城鄉低效建設用地再開發工作的管理機制

4.1 管理體制和組織機構

要促進城鄉低效建設用地的再開發，需要建立完善的管理體制和組織機構。首先，需要明確責任主體和權責分工。各級政府部門應當承擔起主導作用，制定相關政策和辦法，統籌協調各方面資源，推動再開發工作的順利進行。同時，還需要建立跨部門、跨領域的聯合工作機制，加強部門間的溝通和協作，形成合力。

其次，需要建立健全的法律法規和政策體系，加強對再開發工作的監管和指導。明確再開發的程序和要求，規范市場行為，防止不當行為和違法違規現象的發生。此外，還可以通過稅收政策、金融支持等手段，鼓勵和引導社會資本參與再開發項目，提高再開發的經濟可行性和投資回報率。在組織機構方面，可以設立負責城鄉低效建設用地再開發工作的專門機構或專項工作組，負責統籌協調整個再開發過程的各項工作。該機構或工作組應包括相關部門和專業人員，具備專業知識和經驗，能夠提供科學的技術指導和決策支持。同時，還可以建立專門的咨詢機構或顧問團隊，為再開發項目提供專業的咨詢和服務。最后還需要注重公眾參與和社會監督。政府部門可以通過公開透明的信息發布和聽證程序，征求公眾對再開發項目的意見和建議，增加公眾的知情權和參與度。同時，還可以引入第三方評估機構或社會組織，對再開發工作進行監督和評估，確保再開發項目的合法性、規范性和公正性[4]。

4.2 數據共享和信息化建設

首先，通過數據共享整合相關部門和單位的數據資源，實現信息的互通共享，提高工作效率和協同能力。各部門可以將所掌握的城鄉低效建設用地的基礎數據、規劃數據、環境數據等進行集成，形成全面、準確的數據資源庫，為再開發決策提供科學依據。其次，信息化建設可以大大提高再開發工作的智能化和精細化水平。通過建立信息化平臺，實現對再開發工作的全程跟蹤和監管，確保項目進度和質量。例如，采用地理信息系統（GIS）技術對城鄉低效建設用地進行空間分析和評估，為再開發項目選址和規劃提供支持；利用物聯網技術，對再開發項目進行實時監測和管理，提高資源利用效率和環境保護水平。此外，數據共享和信息化建設還可以促進政府與企業、專業機構之間的合作和協同。政府可以與企業、專業機構建立數據共享和信息交流的機制，共同參與再開發項目的規劃和實施；企業可以利用政府提供的數據資源和信息平臺，進行市場調研和投資決策；專業機構可以借助政府的數據支持和信息化系統，為再開發項目提供專業的技術支持和服務。

4.3 市場監管和社會參與

市場監管和社會參與是推動城鄉低效建設用地再開發的重要因素。首先，通過建立健全的市場監管機制，對再開發項目進行監督和管理。同時，政府還可以加強對市場價格和市場秩序的監測和調控，提供公正的市場環境，激發市場主體的積極性和創造力。其次，政府可以積極引導和鼓勵社會各界參與再開發決策和實施的過程。例如，可以組織公眾參與活動，征求社會意見，充分考慮公眾需求和利益，在項目規劃和設計階段就進行廣泛的溝通和協商。此外，政府還可以建立信息公開制度，及時發布有關再開發項目的信息，提供公開透明的決策環境。社會參與不僅可以增加項目的可行性和可持續性，還可以增強公眾對再開發項目的理解和支持，減少潛在的社會矛盾和抵觸情緒。最后，市場監管和社會參與可以相互促進，形成良性循環。市場監管可以提高項目的合規性和可信度，增強公眾對項目的信任感，進而促進社會參與的積極性和廣度。同時，社會參與可以為市場監管提供監督和反饋，避免監管失職和濫用權力的問題。通過市場監管和社會參與的有效結合，促進再開發工作的良性發展。

5 結束語

通過對當前城鄉低效建設用地再開發工作相關問題的思考，可以看出再開發工作對于促進經濟社會生態可持續發展具有重要的作用。然而，再開發過程中還存在著一些問題和挑戰，需要進一步加強政策引導、技術支持和管理機制建設。