關于高標準農田建設的鎮平實踐研究

許 茵

（中共鎮平縣委黨校，河南 南陽 474250）

高標準農田建設是糧食安全的“關鍵變量”，是實現農業強國的必由途徑。鎮平縣作為河南省產糧大縣，必須全面把握高標準農田建設在“藏糧于地、藏糧于技”戰略中的重要作用，按照黨的二十大提出的逐步把永久基本農田全部建成高標準農田的要求，堅持系統觀念和市場化原則，充分利用社會資本，將項目建設和運營緊密結合，探索出一條“投”“融”“建”“運”“管”五位一體的新路子，即“投融建運管”一體化模式，為縣域高質高效建設高標準農田示范區、南陽加快建設農業強市貢獻鎮平力量。

1 高標準農田建設的“鎮平實踐”

1.1 鎮平縣高標準農田建設現狀

鎮平縣委、縣政府把扛穩扛牢鄉村振興作為政治責任，聚焦高標準農田建設，自2011 年起持續推進高標準農田建設，截至2022 年底，全縣新建高標準農田1.8 萬畝。近年來，鎮平縣持續鞏固和提高糧食生產能力、推進農業農村現代化、扛穩糧食安全責任，充分利用社會資本，堅持市場化原則，積極探索高標準農田建設“投融建運管”一體化模式，2023 年規劃建設總投資11.63 億元的高標準農田示范區27.5 萬畝，重點包括以下3個項目。

1.1.1 5 萬畝高標準農田示范區建設項目

5 萬畝高標準農田示范區建設項目涉及張林鎮和楊營鎮，總投資22 500萬元，其中自籌資金4 500萬元，銀行貸款18 000 萬元。項目授權鎮平縣水投公司作為融資和實施主體，采取“EPC”總承包模式實施，項目后期由北大荒農服集團負責運營。項目主要建設內容包括智能節水灌溉工程、灌排兩用生態溝渠及建筑物工程、田間道路工程、防護林及生態廊道工程、農田輸配電工程、智慧農業科技工程等。目前項目已完成項目招投標工作，由中鐵七局中標為總承包單位，初步設計和實施計劃市級已批復，已陸續開工建設。

1.1.2 7.5萬畝高標準農田示范區建設項目

7.5萬畝高標準農田示范區建設項目總投資33 750萬元，涉及陡坡水庫灌區，包括遮山鎮、柳泉鋪鎮、彭營鎮3 個鄉鎮。項目由鎮平縣水投公司通過公開招標選定的社會合作方合資成立鎮平縣大田農業發展有限公司作為投資主體，注冊資本金5 000 萬元，項目采取“EPC”總承包模式，項目后期由新疆利華公司負責運營。目前項目已完成招投標和初步設計縣級評審工作，已報市局，待批復后實施。

1.1.3 15萬畝高標準農田示范區建設項目

鎮平縣15 萬畝高標準農田示范區建設項目總投資67 500 萬元，涉及賈宋鎮、馬莊鄉、張林鎮、安字營鎮、郭莊鄉、侯集鎮、雪楓街道辦、玉都街道辦等12 個鄉鎮（辦事處）。項目授權鎮平縣水投公司作為融資和實施主體，采取“EPC”總承包模式實施，項目后期由北大荒農服集團負責運營。按照“投融建運營”一體化模式開展項目合作，建設特色種養基地、高標準農田配套設施、設施農業、倉儲保鮮設施、農產品深加工等項目，推進一二三產業融合發展，助推鄉村全面振興。2023 年計劃投資2.8 億元先期實施高標準農田示范區7 萬畝，2024 年再實施高標準農田示范區8萬畝。

1.2 鎮平縣高標準農田建設重要實踐

1.2.1 強化頂層設計，高位謀劃推動

一是堅持專班推進?？h委農村工作領導小組專門成立高標準農田示范區建設項目指揮部，由縣委常委、統戰部部長任指揮長，相關職能部門為成員單位，實行專班推進，堅持現場辦公，落實“13710”工作機制，為項目建設提供堅強保障。

二是科學規劃布局。銜接“三區三線”劃定和國土空間、水資源利用、城鄉建設等規劃，結合高標準農田建設規劃和自然資源稟賦條件，以平原井灌區和丘陵水庫灌區為重點，謀劃到2025 年建設高標準農田示范區20萬畝，其中2023 年實施面積12.5 萬畝。

三是堅持多方受益。以高標準農田示范區建設為抓手，通過土地流轉、托管、新增耕地指標、發展特色產業和務工等方式，完善利益聯結機制，推動實現政府、平臺公司、村集體經濟和農戶等多方受益。

1.2.2 創新投融機制，提供資金保障

一是加大資金投入。按照每畝投資不低于4 500元的標準，2023 年規劃建設總投資5.63 億元的高標準農田示范區12.5萬畝。

二是拓展資金模式。用好國家政策性工具，由縣政府授權縣水投公司招標社會資本方，并結合社會資本方組建臨時性聯合體，負責項目前期建設和初期運營管理，中期后將無償交給縣政府。按照市場化運作，自主經營，不納入財政預算，不增加隱性債務，資金償還渠道為項目產生的新增土地指標與產能指標交易、灌區水費收入、土地流轉大戶利潤分配以及項目實施后的租金溢價收益、生產經營收益等增值收益，推動項目投資與收益平衡，實現政府零資金撬動項目建設。比如，鎮平縣5 萬畝高標準農田示范區建設項目，計劃總投資2.25 億元，其中北大荒農墾公司自籌4 500 萬元，項目公司銀行貸款1.8 億元，有效解決了項目資金不足難題。同時，通過土地整治項目、產能指標交易和上級補貼資金爭取，預計可為縣財政增收4 億元，每畝為村集體增收50 元。鎮平縣水庫灌區7.5 萬畝高標準農田示范區建設項目，計劃總投資3.38 億元。由縣水投公司與通過公開招標選定的社會合作方省建投合資成立鎮平縣大田農業發展有限公司作為投資主體，注冊資本金5 000 萬元，其中，省建投占股80%，縣水投占股10%，中國電建集團河南省有限公司占股10%。集省級投資平臺公司的投融資優勢、地方平臺公司的政府資源優勢以及央企設計院的技術優勢于一體，采用資金自平衡模式，早期由鎮平縣大田農業發展有限公司利用注冊資本金和項目融資墊付實施，縣政府不出資、不提供擔保、不增加債務，整區域推進高標準農田示范區建設。目前12.5萬畝項目已開工。

三是發行債券融資。謀劃包裝20 萬畝高標準農田提升建設項目（一期10 萬畝），擬申請專項債資金2.3億元，目前已通過縣發改委和財政局審核。

1.2.3 創新建運模式，助推鄉村振興

一是堅持“六化”標準。采取“EPC”施工總承包模式，設計施工一體化，嚴格按照GB/T 30600—2022《高標準農田建設 通則》和《河南省高標準農田示范區建設指南》，重點做到建設標準化、裝備現代化、應用智能化、經營規?；?、管理規范化、環境生態化等“六化”。

二是推動農業數字化轉型。與阿里云計算有限公司合作共同推進縣域數字農業平臺項目建設，以高標準農田示范區內想念農場建設為依托，建設一批智慧化數字農場、農業物聯網基礎設施和數字農業智慧調度中心，打造天空地一體化數字農業，實現農業生產全周期專業化、智慧化、精細化管理，做到“一屏統攬、一鍵管控”[1]。

三是依法依規推進土地流轉[2-3]。按照“整村推進，先流轉先?？?，先流轉先施工”的原則，由縣政府授權的項目平臺公司，作為土地流轉運營主體自主運營，自負盈虧。對接下游的村集體及上游的專業土地托管公司，按照“流轉（專業托管）+訂單農業+保險兜底（中原農險）”模式，即土地流轉先行，再委托專業托管公司提供土地資金耕種管收、訂單回收全產業鏈種植一體的農業服務模式。同時，縣里專門成立工作專班，加強對土地流轉過程中各方行為的監督管理，保障土地托管正常落地執行。目前，張林和楊營兩個鄉鎮的50 424畝土地流轉工作正在有序推進中。

四是招引托管運營商。開展墾地合作，招引北大荒農業服務集團有限公司對高標準農田示范區土地托管經營，充分發揮北大荒農服集團在農業標準化、產業化、組織化等方面的管理模式和應用優勢，提升鎮平縣農業現代化和產業化水平。同時，按照“投融建運管”一體化模式，開展總投資約30 億元的現代農業全產業鏈項目合作，建設特色種養基地、高標準農田配套設施、設施農業、倉儲保鮮設施、農產品深加工等項目，推進一二三產業融合發展，助推鄉村全面振興[4]。

五是注重建后管護。項目工程完工后由托管運營公司負責后期管護，著力構建以縣級統一管理、托管公司運營管護、保險公司全程服務的經營管理機制，解決分散經營管理方式存在的有人建、有人用、無人管、無錢管等突出問題，確保農田水利設施建得好、用得好、存得住，能夠長久發揮效益。

2 鎮平縣高標準農田建設面臨的問題與原因

2.1 面臨的問題

一是土地流轉工作進展緩慢[5]。一方面因要求流轉企業繳納的土地流轉保證金到位慢，造成土地流轉工作進度遲緩。另一方面村民土地經過流轉、統一平整和規?；ㄔO后，原有實際土地標記將會消失，對土地承包權實際歸屬產生“喪失”心理。此外，鎮平縣的社會保障水平不高，加之現在嚴峻的國際局勢和國家一系列惠農政策實施，使一些村民認為土地仍是最可靠的生活保障而加倍珍惜，導致不愿談及流轉土地，回避高標準農田建設。同時，由于鎮平縣對于高標準農田建設的宣傳力度也不夠，村組干部和部分群眾對于高標準農田示范區項目建設和土地流轉認識不一，配合不夠積極主動。

二是項目資料不完善。按照北大荒要求，土地流轉所需資料缺失較多，目前只有5 000 多畝資料相對完整，其中兩個鄉鎮的農事服務中心用地均需要從林地變更為農用設施用地，需省市相關部門審批，時間周期長。

三是高標準農田建設體制機制不健全[6]。鎮平縣高標準農田建設還處在起步探索階段，無論在前期土地流轉上，還是在經營模式上以及后期的建設維護上都不夠完善、健全，缺乏市場競爭、風險防范、服務監管等體制機制。

四是高標準農田建設資金渠道單一。高標準農田建設是一項長期的工程，無論是前期土地流轉、中后期管理維護，還是現代化的智能配套機械設施都需要大量資金投入，而高標準農田的收效長且有一些不確定性因素，使社會資本望而卻步，導致目前高標準農田建設的項目資金主要來源于中央和地方的投入，遠遠不能滿足建設發展的實際需要。

2.2 原因分析

一是承包主體和實施主體存在“兩張皮”現象。農民是土地的承包主體，但實施主體則是以縣級農業綜合開發、國土、水利、農業等部門或鄉鎮政府為主體的項目部門，他們對土地享有實際的治理權力。這就形成承包主體和實施主體“兩張皮”現象：農民種地但不建設，項目部門建設但不種地，導致農民主動參與高標準農田建設的積極性不高。

二是中后期管理維護和前期建設存在“不對等”現象。當前高標準農田建設普遍存在重建輕管，后期管護不足等問題。這雖反映了地方政府響應國家政策的積極性和主動作為，集中全縣的人力、物力、財力去攻堅高標準農田建設的決心，但建成以后，就將項目移交給所在村鎮或者租賃方管護。而目前高標準農田的長效監管機制尚不完善，對于管護主體及權責未能明確劃分，管護資金也未必能落實到位，導致項目在配套設施及土壤改良等方面出現諸多問題，從根本上違背了高標準農田建設的初衷和實際內涵。

三是政府化“嚴管”與政策性“服務”存在“不相適”現象。高標準農田建設是當前的一項硬性任務。為了完成任務指標，一些地方在執行過程中采取“一刀切”方法，強制整村土地流轉，整齊劃一種植項目，有可能影響主要依靠特色產業實現發展的丘陵地區農民的收入。

3 鎮平縣高標準農田建設的對策建議

3.1 加強規劃引領

先規劃后建設，高標準農田建設要從保障國家糧食安全和建設農業強國的戰略高度給予重視。因此，其規劃方案的制定應與國家的鄉村振興戰略相統一，與和美鄉村建設規劃相融合，去全面規劃高標準農田建設思路、區域布局、重點內容、進度安排及保障措施，確保任務完成，力爭做到建一片、成一片[7]。

3.2 創新投入機制

高標準農田的建設與管護需要投入大量的資金，這對于運轉比較緊張的縣級財政來說，無疑增加了壓力。這就需要縣委、縣政府充分發揮其主導作用，以中央財政投入為引導，拓寬資金來源渠道，推行政府投資與金融信貸投貸聯動，指導地方用足用好土地出讓收益、新增耕地指標調劑收益、專項債券等，引導金融、社會資本投入。通過這些措施，逐步提高建設標準，保障建設質量。

3.3 激發內生動力

鄉村的主體是農民，高標準農田建設好與否，關鍵在于能否調動農民群眾的積極性，其首要任務就是解決好農民關注的土地流轉問題。對農民關注的土地流轉后會喪失原有實際土地的問題，要建立土地流轉信息平臺，通過土地位置、面積、肥沃等指標的公開展示，給農民吃“定心丸”；對土地流轉中的糾紛，要成立相應的仲裁機構，通過多方相關職能部門介入，化解糾紛爭議；對農民對第三方主體能力的質疑，可通過政府介入，成立農業合作社等服務監管機構，確保農民權益不受損。

3.4 開展整區域建制試點

在縣域范圍內，把一些土地平整、地力肥沃、開發潛力大、水電資源比較好、配套設施比較強、鄉土民風比較好的地區土地，優先整區域推進土地流轉和規?；ㄔO一批高標準農田建設試點工程，探索有效工作機制、投入模式和技術路徑，發揮試點輻射帶動功能[8]。

3.5 健全管護機制

高標準農田建設是一項長期的工程，三分建、七分管，既需要各層級各部門共同努力開展，也需要協同加強考核監督。一方面，圍繞高標準農田建設的工作重點，制定完善建后管護制度，形成“規劃布局—建設維護—考核監督—修正完善”的閉環管理機制，壓實管護責任，督促該項工作有序推進。另一方面，明確管護主體，探索引入保險機制、購買第三方服務、委托專業機構等市場化方式，因地制宜建立管用有效的管護機制。

4 啟示思考

4.1 建立健全土地流轉機制是高標準農田建設的前提條件

一是建立土地流轉的城鄉協調發展聯動機制。對于離土不離鄉的農民，土地流轉要與農民的社會保障機制相協調，進一步提高農民的養老保險標準、新農合報銷比例等，加強對農民的職業技能培訓，從而降低農民對土地的依賴度。對于離土又離鄉的農民，土地流轉要與農民的就業、居住、子女教育及必要福利相適應，加強對農民的就業扶持、安居扶持、社會福利保障，從而實現農民的充分轉移，為土地流轉創造更大的空間[9]。

二是建立土地流轉的信息管理服務機制。開發建設土地流轉信息管理平臺，及時顯示流轉土地的面積、肥沃程度、價格、產業方向、出讓年限等相關指標，對流轉土地進行全方位、全流程、動態化的監管與服務，消除農民害怕原有實際土地喪失的后顧之憂。

三是建立市場化的土地流轉機制。培育市場主體，構建集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的多種經營主體，引導鄉、村成立農業合作社，開展土地信托服務，以政府主導的方式為土地流轉提供國家性保障，促進土地流轉。

4.2 科學規劃產業布局是高標準農田建設的重要基石

要按照高產、生態、富裕、和美的要求，在確保糧食安全的前提下，科學規劃、統一布局。

一是在建設布局上要以三產融合發展為重點，在確保國家糧食安全的前提下，農民實現富口袋和富腦袋的雙贏局面。

二是在建設內容上要實現田、土、水、電、農機及5G 技術的綜合配套應用，打造出旱澇保收、穩產高產、人與自然和諧共生的高標準農田。

三是在建設原則上堅持因地制宜，依據不同地區、不同特點分類分層依次推進高標準農田建設。

最終構建“高標準農田+產業項目”“高標準農田+和美鄉村建設”“高標準農田+休閑旅游”等新發展格局。

4.3 拓展農民投入機制是高標準農田建設的內生動力

要拓寬各類投入渠道，鼓勵農民合作社以各種形式積極參與高標準農田建設，通過出臺相關政策規定，充分調動農民群眾的主體性、能動性和創造性，充分發揮農民合作社的引領作用，以吸引社會資本參與建設和運營管理。

4.4 加強監管長效機制是高標準農田建設的后續保障

一是要成立管護監管領導小組，把農業、水利、國土、交通等相關職能部門都納入在內，建立聯席會議制度，及時解決項目建設中出現的各類問題[10]。

二是要建立動態長效管理機制，對高標準農田建設的主體職責、項目資金使用情況、配套設施建設情況做到規范化、制度化、信息化、公開化。

三是嚴格考核獎懲機制，把高標準農田建設目標任務的完成情況納入“五星支部”創建工作中，作為年底工作考核的一項重要內容，高質量推進高標準農田建設。

5 小結

綜上所述，我國高標準農田建設當前還處在初級探索階段，體制機制尚待完善。因此，在實際應用中，一定要結合本地實際情況，采用最為適用的建設模式，規劃好高標準農田建設的施策方案，重點做實做強中間環節的管理和后期維護，高質量推進高標準農田建設工作，以實現經濟效益、社會效益和生態效益相統一。