歐盟綠色能源轉型政策成效及對中國的啟示

張立錕

（上海社會科學院國際問題研究所）

隨著全球氣候變暖和環境污染問題的加劇，實現綠色轉型以減少碳排放在許多國際行為體的議程設置中處于更加重要的地位。各國政府紛紛出臺綠色轉型戰略，加快化石燃料的淘汰，同時大力扶持太陽能、氫能、電動汽車等新能源產業的發展。中國堅定不移地走綠色發展道路，產業結構持續調整優化，綠色發展體制機制逐步完善[1]。2023年10月18日，習近平主席在第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上進行主旨演講時表示，促進綠色發展是中國支持高質量共建“一帶一路”的八項行動之一，中方將持續深化綠色基建、綠色能源、綠色交通等領域合作，加大對“一帶一路”綠色發展國際聯盟的支持[2]。這表明中國除了繼續大力推動國內能源低碳綠色發展以外，加強與其他國家的綠色友好合作也是一項重要的政策議程。在此背景下，對其他國際行為體的綠色能源轉型研究具有重要的現實意義。

長期以來，歐盟都是全球綠色能源轉型的“領跑者”，不僅擁有較為先進的綠色能源技術，而且有較為成熟的配套體系激勵成員國推動綠色產業的發展。尤其是自2019年烏爾蘇拉·馮德萊恩（Ursula von der Leyen）擔任歐盟委員會主席以來，歐盟推動綠色轉型的步伐進一步加快。2022年烏克蘭危機的爆發作為地緣政治突發事件，一方面更加堅定了歐盟大力推動綠色轉型、擺脫對外化石能源依賴的決心，另一方面也是檢驗歐盟多年來能源轉型成效的窗口。本文重點分析2019年以來歐盟的綠色能源轉型政策及其成效，并為中國的綠色發展道路尋找經驗。

1 馮德萊恩任主席的歐盟委員會推動綠色能源轉型的政策舉措

1.1 戰略上更加重視氣候能源議題，不斷提高綠色轉型的目標

自馮德萊恩擔任歐盟委員會主席以來，歐盟便把氣候能源治理擺在比以往更加重要的位置。2019年12月11日，馮德萊恩就任主席后不久歐盟委員會就發布《歐洲綠色協議》（European Green Deal），該協議處于歐盟施政綱領六大政策的首要位置，為減緩氣候變化、推動可再生能源的發展提供總綱[3]。2021年7月9日，《歐洲氣候法》（Europen Climate Law）正式生效，這是歐盟首次將實現碳中和的目標寫進法律，即2030年溫室氣體凈排放在1990年的基礎上減少至少55%，意味著歐盟控制溫室氣體排放的政治承諾開始具有法律約束力[4]。在《歐洲綠色協議》和《歐洲氣候法》的指導下，歐盟委員會發布“減碳55”一攬子計劃（Fit for 55 package），宣布提高可再生能源利用及能源效率，即到2030年將歐盟可再生能源在整體能源結構中的占比從32%提高到40%，將最終能源消耗減少36%，一次能源消耗減少39%[5]。在2022年烏克蘭危機爆發后，加快綠色能源的部署對歐盟來說更顯迫切。2022年3月，歐盟提出《重新賦能歐盟計劃》（REPowerEU），建議將歐盟可再生能源指令的目標從40%提高到45%，并使可再生能源的總發電能力在2030年達到1236吉瓦[6]。

歐盟繼續發揮其在全球氣候治理和能源轉型領域的領導地位，提高自身在多邊舞臺的影響力。2023年12月2日，馮德萊恩在第28屆聯合國氣候變化大會世界氣候行動峰會上發布了《全球可再生能源和能源效率承諾》，旨在到2030年將全球可再生能源裝機容量增加3倍，至少達到11太瓦，并將全球能源效率從2%左右提高到4%以上[7]，宣布在未來兩年內從歐盟預算中投資23億歐元支持鄰國和全球的能源轉型，同時利用其全球門戶旗艦計劃繼續支持清潔能源轉型[8]。

1.2 提供資金支持和政策規制，為綠色轉型保駕護航

除了不斷設定更高的目標以展示加快綠色轉型的雄心以外，歐盟還通過加大資金支持和提供政策規制推進綠色能源轉型，主要表現為以下三個方面。

其一，為成員國提供稅收激勵和資金支持。歐盟在“減碳55”計劃中提出修訂能源稅收指令，旨在通過改革能源稅收體系中的不合理或過時條款以確保成員國從綠色稅收中獲益[9]。此外，歐盟大力促進對于綠色轉型的投資。在《重新賦能歐盟計劃》中，歐盟承諾到2027年為該計劃額外投資2100億歐元，95%用于加快和擴大清潔能源轉型，超過1100億歐元將用于可再生能源和氫氣系統的部署[6]。在2023年4月歐盟提出的“綠色協議工業計劃”（The Green Deal Industrial Plan）中，歐盟承諾促進利用現有的歐盟資金（REPowerEU、InvestEU以及創新基金為主）為清潔技術創新、制造和部署提供資金，還表示考慮設立歐洲主權基金作為滿足投資需求的中期結構性解決方案[10]。

其二，提供良好的監管環境，加快許可速度。歐盟凈零碳排放產業存在著審批程序復雜等問題，歐盟提出建立更簡單、更快和更具有預測性的框架，減少繁文縟節并加快審批速度，降低開發凈零制造項目的行政負擔，以提高凈零戰略項目的規劃和投資的確定性[11]。例如，為了加快和簡化援助的發放，委員會與會員國協商并修訂了《國家援助臨時危機和過渡框架》，并根據《綠色新政》修訂了《一般集體豁免條例》[10]。

其三，完善相關基礎設施，加快培養技術人才。例如，為促進電動車的推廣，歐盟致力于配備更完善的充電基礎設施，在每60千米處設置一個電動充電點，每150千米設置一個加氫點[12]。歐盟指出需要提高人才技能并培養熟練工人以應對未來的技術增長。為了發展綠色轉型所需的技能，歐盟委員會將“技能”作為“綠色協議工業計劃”的第三大關鍵支柱，具體包括建立“凈零”工業學院，幫助在戰略性行業推行技能提升和再培訓計劃，促進第三國國民進入歐盟優先部門的勞動力市場等舉措[10]。

1.3 提高在綠色能源供應鏈中的獨立性，護持綠色產業優勢

盡管歐盟自20世紀70年代就有實施能源轉型的意識，擁有較為先進的經驗和成熟的可再生能源技術，但也存在著部分技術相對薄弱及創新動力不足的情況[13]。加上大國圍繞綠色能源轉型領域的競爭不斷加劇、歐洲以外的國家在綠色技術市場化方面的迎頭趕上，歐盟的“焦慮感”進一步上升。因而，歐盟強調要在凈零技術領域處于領先地位，大力推動綠色產業的本土化，減少對域外國家的過度依賴，提高能源韌性。例如，歐盟希望實現到2030年至少40%的凈零技術所需產品（包括太陽能或燃料電池、風力渦輪機、熱泵、可再生氫等）在歐洲本土制造。

關鍵礦產在綠色轉型中起到基礎性作用，而歐盟的關鍵礦產幾乎全依靠進口，對此，歐盟提出《關鍵原材料法案》（Critical Raw Materials Act），更新關鍵原材料清單并確定戰略原材料清單，重點關注鋰、鈷、鎳等關鍵原材料；上調歐盟在礦物的提取、精煉、回收和多樣化供應方面的目標，計劃在歐洲本土提煉戰略原材料消耗量的10%（目前為3%）；提高加工能力，到2030年滿足其年消費量的40%；在任何加工階段，不依賴單一第三方國家進口超過65%的某種戰略原材料[14]。歐盟委員會還強調加強關鍵原材料突破性技術的采用和部署，包括建立關鍵原材料的技能伙伴關系及原材料學院，促進與關鍵原材料供應鏈勞動力相關的技能培訓。

為護持自身的綠色產業優勢，歐盟對于其他國際行為體相關優勢產業的防范和遏制不斷加強，反補貼和反傾銷是其使用的主要手段。例如，馮德萊恩在許多場合強調歐盟在光伏產業落后于中國的經驗教訓。2023年9月13日，馮德萊恩在發表《歐盟年度咨文》演說時宣布對來自中國的電動汽車發起反補貼調查，并指出“歐洲不應該忘記中國不公平的貿易行為如何影響我們的太陽能行業，不能再使歐盟的產業被采取巨額國家補貼的競爭對手削弱”[15]。除了電動車行業，歐盟也考慮對中國的海上風電產業啟動反補貼調查，以應對中國風電企業實力的上升以及在歐洲市場的增長。馮德萊恩強調，“風能產業是歐洲的成功故事”“從風能到鋼鐵，從電池到電動汽車，清潔技術產業的未來必須由歐洲制造”[15]。

2 烏克蘭危機背景下歐盟綠色能源轉型成效的再審視

2019年以來，歐盟大力推行“戰略自主”的目標，在綠色能源轉型領域也不例外，然而，2022年烏克蘭危機的爆發給歐盟敲響了警鐘：在2022年之前，歐盟綠色能源轉型的進展尚不足以應對化石能源斷供帶來的危機，能源危機激發的成員國內部分歧也給歐盟的綠色轉型帶來挑戰。歐盟在能源領域的“戰略自主”仍有很長的路要走。

2.1 綠色能源轉型的進展尚不足以應對化石能源斷供帶來的危機

能源安全是審視歐盟長期以來（尤其是2019年以來）綠色能源轉型政策有效性的首要指標。如果一項能源政策不能有效維護能源安全并帶來經濟損失，相關舉措就容易遭到質疑或反對。自2019年以來，歐盟非化石燃料的使用得到進一步普及，這表現為可再生能源發電量的提升。歐盟在2020年上半年的可再生能源發電量首次超過化石能源發電量，風能、太陽能、水能和生物能發電量占成員國總發電量的40%，化石燃料發電量占比為34%，而歐盟化石燃料發電量在2011年尚是可再生能源發電量的2倍[16]。自2022年烏克蘭危機爆發以來，受到俄羅斯天然氣供應中斷及歐盟敦促加快可再生能源政策施行的影響，歐盟可再生能源的利用率得到了較大的提升。獨立能源智庫Ember的分析報告指出，風能和太陽能在2022年為歐盟國家提供22%的電力，天然氣的發電量則為20%，風能和太陽能發電首次超過天然氣的發電量；太陽能發電的增幅最快，較2021年上升了24%，不少于20個歐盟國家的太陽能發電份額都刷新了記錄[17]?？梢姎W盟的綠色新政、《重新賦能歐盟計劃》在提高可再生能源的使用率方面取得了一定進展。

歐盟自2022年烏克蘭危機爆發之后的能源應對過程，雖表現出一定的韌性，但是不可否認的是，歐盟可再生能源的使用率仍不能有效應對俄羅斯天然氣供應減少所帶來的影響，能源市場反映激烈。其一，歐盟對俄化石能源依賴在烏克蘭危機前后仍十分嚴重，綠色能源還沒有成為歐洲能源利用的主要形式。歐盟自1990年到2021年的能源進口依賴程度均在50%以上，從1990年的50%上升到2021年的55.5%[18]。俄羅斯是歐盟最大的能源供應國，以2020年為例，歐盟對俄羅斯天然氣的依賴程度為41.1%，原油依賴程度為25.7%[19]。2022年初，整個歐洲的天然氣庫存水平低于30%，潛在的風險很大[20]。其二，在烏克蘭危機爆發之后，化石能源的供應中斷給歐盟帶來較為嚴重的能源危機。當俄羅斯天然氣工業股份公司（Gazprom）在2022年6月首次削減“北溪-1”天然氣管道40%的輸送量時，歐洲基準天然氣價格在一個星期之內上漲了50%以上，歐元區的天然氣價格至少是新冠病毒疫情前的6倍[21]。2022年7月，俄羅斯削減該管道的流量至正常容量的20%，歐洲基準的荷蘭TTF合約天然氣價格達到每兆瓦時222.5歐元的高點，隨后回落至202.5歐元[22]。兩個月之后，俄羅斯以設備故障為由宣布無限期關閉“北溪-1”天然氣管道[23]。能源價格上漲引發歐洲國家生活成本和工業成本的大幅上升。

2.2 成員國內部在能源利用形式及產業政策上存在較大分歧

自2022年烏克蘭危機爆發以來，盡管歐盟成員國展現了推動綠色能源轉型及擺脫對俄能源依賴前所未有的決心和意志，但是這同樣激化了成員國內部的政策分歧，對歐盟未來的綠色轉型帶來一定的挑戰。

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其一是成員國關于核能利用的分歧。在智庫美國大西洋理事會（Atlantic Council）看來，從1958年歐洲原子能共同體成立開始，核能曾經是歐洲一體化的源泉，目前卻已成為歐盟分裂的根源[24]。中國社會科學院歐洲研究所副研究員楊成玉同樣認為，“在歐洲努力實現綠色經濟轉型與碳中和背景下，歐盟成員國的最大分歧之一在于是否將核能納入‘清潔能源’范疇”[25]。2022年烏克蘭危機爆發以來，許多國家將核能作為加快綠色能源轉型的抓手，法國、波蘭等8個國家呼吁歐盟委員會承認核能是“可持續發展”的能源，德國、丹麥和奧地利則強烈反對發展核能，柏林執政聯盟中綠黨對核能的反對尤為強烈。盡管在2023年2月13日，歐盟委員會允許核能系統中生產的部分氫氣計入歐盟可再生能源[26]，但是以德國為首的歐洲七國仍向歐盟委員會遞交書面申請，反對將核能制氫列入歐盟可再生能源法案中。成員國關于核能利用的分歧可能會減緩歐洲采取一致行動應對能源轉型的速度。

其二是成員國對中國的電動車反補貼調查并非持有一致意見。歐盟在2023年9月發起的對中國電動車的首次反補貼調查被認為主要由法國在推動，旨在提高來自中國的進口電動車關稅，以減少對歐盟本土電動汽車產業的威脅[27]。由于中國是德國汽車產業最重要的出口目的地之一，反補貼調查可能會引起中國的反制措施，德國表達出對反補貼調查的不滿及反對。德國總理舒爾茨表示，電動汽車傾銷價格可能導致市場扭曲的看法是在散布恐慌。德國交通部長沃爾克·維辛拒絕了歐盟委員會對中國電動汽車補貼進行調查后可能征收的懲罰性關稅，并表示這種孤立主義政治可能引發連鎖反應，進而嚴重損害德國經濟[28]。德國汽車工業協會（VDA）也批評道，僅靠反補貼調查無助于解決歐洲地區競爭力方面的現有挑戰[29]。由此可見，該舉措所引發的連鎖效應可能會導致歐盟內部的進一步分化。

3 歐盟綠色能源轉型經驗對中國的啟示

自黨的十八大以來，中國就將應對全球氣候變暖放在國家治理更加突出的位置，大力推動經濟社會的全面綠色轉型。為在2030年前實現碳達峰、爭取在2060年前實現碳中和的目標，中國不斷加大對可再生能源的投資。2012年以來，中國一直是可再生能源（不包括大型水電）的主要投資國。聯合國環境規劃署《2018全球可再生能源投資趨勢》數據表明，中國是2017年全球可再生能源投資額最高的主體，投資額為1266億美元[30]。盡管歐盟和中國的發展狀況和所面臨的外部環境都較為不同，但是歐盟的綠色能源轉型起步較早，在推進過程中積累的經驗可以為中國的能源轉型提供啟示。

3.1 能源轉型的速度不宜過快，仍需保障傳統能源供應的穩定性

能源轉型應盡量處理好能源供給安全、能源價格低廉和環境友好性三個方面的目標?！禸p能源展望2023》（Energy Outlook 2023）認為，“任何成功和持久的能源轉型都需要解決‘能源不可能三角’的三個要素：安全、負擔得起和低碳”[31]?！鞍踩敝傅氖悄茉垂┙o安全，即所有人都能夠獲得穩定、可靠的能源供應以滿足需求；“負擔得起”即生產和使用能源的成本是可承受的，不至于對國民經濟帶來負擔；“低碳”則是指對環境造成的損害最小。

2022年歐盟面臨的能源危機啟示著中國在轉型過程中應設置合理的轉型目標，尤其注意防范傳統化石能源斷供帶來的風險，保障足夠的能源儲備。盡管綠色能源的應用無論是從技術的成熟度還是從應用的普及度較之以往都取得了較大的進步，但是太陽能、風能等綠色能源仍存在著供應不穩定的風險。由于中國的原油和天然氣進口依存度都比較高，所以應在保障能源供應多元化的前提下持續推進綠色轉型，防止對單一能源或單一行為體的過度依賴。在美國能源問題研究專家丹尼爾·耶金（Daniel Yergin）看來，烏克蘭危機之后的歐洲能源形勢可能體現了“能源轉型的第一次能源危機”，即供需錯配[32]。由于歐洲國家過去過分依賴俄羅斯相對便宜的能源供應，同時錯誤地以為替代能源已具備充足的規模，因而低估了石油和天然氣斷供的風險。實際上，自2013年以來，所有歐盟成員國都是能源凈進口國，綠色能源轉型或許至少在2025年以前難以對歐盟的能源供應做出較大貢獻[33]。這種單一的對外依賴對歐盟帶來的風險較大，尤其是當能源供應國停止供應時可能引發能源危機。因此，中國需統籌好新能源與化石能源之間的互補和優化組合，化石能源要為提供可靠的能源供應發揮基礎性調節作用[34]。

3.2 加大金融支持，完善能源轉型的激勵機制

綠色轉型帶來了機遇，但其發展面臨著回報周期長、不確定性較大等風險，因而綠色能源行業比傳統能源更加需要官方政策、財政補貼以及各種形式的金融支持。歐盟作為綠色金融實踐的引領者，正不斷推動綠色金融體系的發展。

其一，歐盟不斷完善綠色金融發展的政策框架，建立綠色融資機制。2018年3月8日，歐盟委員會發布“可持續發展融資行動計劃”[35]，這是歐盟推動綠色金融發展的實質性一步，也為歐盟綠色金融發展提供了路線圖。2022年，歐盟委員會推出碳差價合約，以支持工業界采用綠色氫氣，并利用創新基金為《重新賦能歐盟計劃》提供特定融資，運用碳排放權交易收入進一步支持擺脫對化石燃料的依賴。歐盟委員會就可再生能源和購電協議提供指導，并向歐洲投資銀行提供技術咨詢服務[6]，投資了1.9億歐元以及額外的私人投資至碳捕獲項目的資助[36]。其二，歐盟致力于建立綠色金融產品的標準和標識，尤其是建立起歐洲統一標準。2023年10月，歐盟批準了發行綠色債券公司的新標準，以幫助投資者選擇可持續發展的公司，避免“漂綠”或誤導性的氣候友好型聲明，歐洲議會將其稱為世界上第一個使用“歐洲綠色債券”標簽的自愿性標準[37]。

上述措施都體現了歐盟降低綠色投資風險、為投資者提供激勵的努力。目前，全球綠色金融成為國際行為體爭奪標準和規則話語權的關鍵領域[38]。中國也已經形成以綠色貸款和綠色債券為主、多種綠色金融工具蓬勃發展的多層次綠色金融市場體系[39]，提高了在全球經濟金融治理中的競爭力。中國在未來應繼續完善綠色金融機制，為綠色轉型提供更完善的金融支持舉措。

3.3 加強國際合作，發展綠色雙邊關系

實現綠色目標是全球性問題，強化國際合作是必經之路[40]。在綠色轉型過程中，國際合作對于提高綠色轉型效率、協調各方行動起到重要作用。綠色能源轉型的合作可以大致歸類為圍繞著綠色能源技術和關鍵原材料方面展開的雙邊或多邊友好關系。例如，歐盟與日本建立了歐盟-日本綠色聯盟，強調對氫能、海上風能和電力市場改革的特別關注，以及雙方作為氫能技術領導者的共同合作[41]。為深度參與全球環境治理，中國應大力推進全球發展倡議，推動實現更加強勁、綠色、健康的全球發展。

不能忽視的是，隨著地緣政治動蕩和大國戰略競爭加劇，單邊主義和保護主義在能源轉型領域也不斷抬頭。能源轉型成為大國供應鏈競爭的關鍵領域，而美歐正努力構建把中國排除在外的綠色供應鏈[42]。因此，中國在開展綠色能源轉型的投資和援助時需注意防范相關風險，尤其是防止競爭的擴大化。以非洲地區為例，由于該地區擁有豐富的礦產資源和廣闊的發展市場，美歐對非洲國家的投入和關注持續增加，對于中國在非洲地區經濟活動的質疑也不斷涌現。中國應繼續推動清潔能源的開放合作，進而減弱國際能源政治的零和博弈色彩[43]。

4 結語

2024年6月，歐盟委員會即將迎來新一輪的換屆選舉，因此，對2019年以來歐盟的綠色能源轉型進行回顧具有現實意義。歐盟通過不斷提高綠色轉型的目標、為綠色能源轉型提供資金和稅收激勵、護持綠色產業優勢等舉措，致力于實現能源領域的“戰略自主”并在全球綠色能源轉型中處于領先地位。這種趨勢即使在新一輪歐盟委員會換屆之后也不會有較大改變，實現供應鏈的本土化、減少甚至擺脫對外依賴、在地緣政治競爭中擴大自身的產業優勢仍會是歐盟的政策考量。

能源轉型是一個長期過程，未來化石能源和綠色能源的地緣政治屬性仍將共存相當長的時間。歐盟能源轉型取得的成效和面臨的挑戰都啟示著：國際行為體若想在新一輪的能源轉型中處于優勢地位，除了需要鼓勵綠色能源的開發利用、加大投資、提高本國的技術優勢并促進市場推廣以外，保障傳統能源的多樣化和穩定供應也至關重要。另外，加強友好合作仍是大勢所趨，在對外交往中應加強利益的協調，防止競爭惡化導致“兩敗俱傷”的結果。