政府購買居家養老服務標準化建設路徑探析

摘要：政府購買居家養老服務，是政府通過向非營利組織、民營企業等社會力量購買的方式來為老年人提供居家養老服務，是解決我國老年人養老問題的一種創新方式。文章梳理了政府購買居家養老服務標準化建設現狀，在分析標準化建設存在問題的基礎上，提出推動政府購買居家養老服務標準化建設的基本路徑，以促進政府購買居家養老服務規范發展。

關鍵詞：政府購買；居家養老服務；標準化

Analysis on Standardization Construction of Home-based Care Services Purchased by the Government

WANG Haiying

（ Fujian Institute of Standardization， Fuzhou 350013， Fujian， China ）

Abstract：? The government purchase of home care service refers to the way that the government purchases services from social forces such as non-profit organizations and private enterprises to provide home-based care services for the elderly.? It is an innovative way to solve the problem of elderly care in China. This paper reviews the current status of standardization construction of home-based care services purchased by the government， and on the basis of analyzing existing problems in standardization construction， proposes the fundamental path to promote standardization construction of home-based care services purchased by the government， so as to promote standardized development of government-based home-based care services purchased by the government.

Key Words：? Government purchase; Home care services ; Standardization

0引言

面對人口老齡化、高齡化的嚴峻挑戰，依賴家庭成員提供養老資源和服務的傳統養老模式已難以勝任，以社會化養老彌補家庭養老的不足是擺脫當前我國養老困境的必然選擇。

黨中央、國務院高度重視養老服務工作。2016年3月發布的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》要求“建立以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系，全面放開養老服務市場并以購買服務、股權合作等形式發展養老市場”，居家養老及其服務正成為我國政府大力提倡的養老方式，而在居家養老服務提供上，地方政府通過向非營利組織、民營企業等社會力量購買的方式來滿足居家老人養老需求逐漸成為主流，并且在全國各地取得了一定效果[1]。

政府購買居家養老服務最早起源于上海，發展二十余年來，已覆蓋我國所有省會城市、直轄市以及經濟水平較高的地區，在轉變政府職能、提高養老服務水平、促進社會組織發育等方面取得了一定成效，但也存在一些問題，文中即是基于此背景，運用標準化理論和方法探討解決我國政府購買居家養老服務實踐過程中存在的問題，助力政府購買居家養老服務提質增效。

1政府購買居家養老服務標準化建設?現狀及存在問題

1.1 標準化建設現狀

1.1.1國家政策支持

在政府購買服務方面，國家出臺了一系列指導意見及規劃。針對養老服務，財政部、國家發展改革委員會、民政部、全國老齡工作委員會辦公室發布《關于做好政府購買養老服務工作的通知》（財社〔2014〕105號），通知提出要根據養老服務的性質、對象、特點和地方實際情況，重點選取生活照料、康復護理和養老服務人員培養等方面開展政府購買服務工作。各地應根據所購買養老服務的項目特點，制定統一明確、操作性強、便于考核的基本服務標準，方便承接主體掌握，便于購買主體監管。購買主體要及時對服務標準的執行情況進行梳理，總結經驗，逐步完善服務標準體系[2]。該通知的出臺，表明國家對政府購買居家養老服務工作的政策支持，同時加大了對標準化工作的推進力度。

1.1.2標準化技術組織建立

在政府采購領域，國家層面，機關事務管理標準化技術委員會（SWG17）的專業范圍中涉及了政府集中采購。雖然未建立專門的政府采購領域標準化技術組織，但2023年3月1日開始實施的《國家標準管理辦法》第36條提出“在基礎設施建設、基本公共服務、社會治理、政府采購等活動中，鼓勵實施推薦性國家標準”，政府采購領域的標準化工作逐漸被關注。地方層面，廣東省成立了采購服務標準化技術委員會（GD/TC 121），負責采購服務行業的標準化工作。

在養老服務領域，國家層面，2009年組建了全國社會福利服務標準化技術委員會（TC315），負責社會福利服務領域的標準化技術歸口管理工作。地方層面，2012年至2019年間，天津（2012）、浙江（2016）、陜西（2017）、湖南（2018）、江西（2018）、廣西（2018）、北京（2019）、廣東（2019）、重慶（2019）等省份分別成立了省級養老服務標準化技術委員會，推進養老服務標準化建設工作[3]。

1.1.3標準研制

隨著政府購買服務國家政策的相繼出臺，相關標準化制修訂工作也在穩步推進。截止到2023年3月，我國政府采購領域已發布國家標準1項，正在制定國家標準2項、團體標準11項、地方標準27項。但其中大多都是政府采購標準，政府購買公共服務的標準不多，且以地方標準為主，政府購買居家養老服務的標準更是欠缺，僅有《政府購買社區居家養老服務規范》（T/ZSFL 003-2020）和《政府購買服務承接主體資格條件》（T/NMB 004-2018）2項團體標準，政府購買居家養老服務標準迫切需要積極推進。

1.1.4標準體系構建

目前雖然有民政部聯合國家標準委發布的《養老服務標準體系建設指南》，但政府購買居家養老服務的標準體系尚未構建。

1.1.5標準化試點建設

標準化試點示范創建工作是全面推動各項標準實施落地的良好途徑，政府購買服務方面，四川省開展了政府集中采購機構標準化建設試點工作；居家養老服務方面，很多省市都啟動了養老服務業標準化建設工作，取得了一定成效。

“十三五”期間，中央財政安排中央專項彩票公益金50億元支持203個地級市開展居家和社區養老服務改革試點，形成以政府為主導、社會力量為主體、多元化廣覆蓋的居家社區養老服務供給格局，社區養老服務質量明顯提升，廣大老年人獲得感和滿意度明顯增強[4]。

1.2 標準化建設存在問題

1.2.1標準化責任主體不明確

政府購買居家養老服務參與主體多元化，涉及政府、市場、家庭、社區、個人及社會組織等，標準化工作機制尚未形成，標準化工作責任主體不明確，不利于政府購買服務標準化工作的開展。

1.2.2標準化工作缺乏統一規劃

因未形成標準化工作機制，未成立專門的標準化技術組織，亦未構建政府購買居家養老服務標準體系，標準化工作缺乏統一規劃，標準的配套性和系統性不夠，呈現“三多三少”現象：養老標準多、政府購買服務標準少；服務規范多、監督評估規范少；地方標準多、行業標準少。且現有標準質量水平還有待提升，這些都不利于標準化工作的有序推進。

1.2.3關鍵環節缺乏標準

在推進政府購買居家養老服務過程中，在購買前、購買中、購買后還存在著很多政策未涉及的細節尚未明確，很多操作層面的標準缺失。如政府購買服務合同管理不夠規范、績效管理需要進一步加強、服務內容的標準缺失或量化不夠、績效評估重結果評估輕需求評估和過程評估等，導致監管存在難度。

1）購買前

一是缺乏養老需求評估標準，不利于對老年人進行分類、分級管理，導致許多服務資源被浪費，造成公共福利分配不公；二是缺乏服務清單標準，不利于促進服務商競爭，激發市場活力；三是購買信息發布不規范，難以保證養老服務組織及時獲取可靠信息，影響參與購買；四是購買經費預算編制欠規范，購買服務評審報告等文件編制未統一。

2）購買中

雖然財政部、民政部出臺了《政府購買服務管理辦法》等文件，但缺乏配套的法律措施，缺乏統一的標準和可操作的細則，服務項目、定價、數量、購買方式、購買程序全國各地均有差異，導致執行效果差異較大。招投標機制尚未全覆蓋，社會組織獲得的信息不對稱，購買過程還存在著暗箱操作、逆向選擇等現象，影響承接主體競爭難度和購買活動的規范性。

3）購買后

一是服務項目履約標準缺失，服務質量難以保證。首先，服務過程缺乏專業的指導，社會組織在完成招投標后需要自身摸索著開展工作，遇到問題不能得到及時解決；其次，服務質量缺乏相關標準指導，影響了服務效率和老年人滿意度；再次，服務隊伍專業度不高、穩定性差，且培訓標準和資質標準缺失，難以滿足養老需求；最后，意外事故處理標準缺失，出現意外事故之后的責任追討問題很難處理，沒有判定依據。

二是監督評價標準缺失，不利于行業發展。評估與驗收工作是檢驗養老服務組織履約服務質量好壞的重要關口，是保護財政資金安全、維護規范化居家養老服務秩序的必經途徑[5]。但在評估驗收工作中，存在三個問題：第一，評估主體不統一，有的由社區工作人員測評，有的由第三方機構測評，甚至有服務生產者與監督者是同一主體的現象，無法保障測評的公正和公平，即使是第三方機構開展測評，由于評估主體未真正獨立，帶有行政色彩，故而難以做出客觀評估，影響評估效果；第二，評價、驗收指標體系不統一，目前對政府購買居家養老服務的評價指標各地市有自己的評價指標，沒有統一起來；第三，在履約驗收方面缺乏統一的標準，評估程序、驗收表格不一致，影響評估機構有序開展評估、驗收工作，導致評估驗收質量不高。

2 政府購買居家養老服務標準化建設路徑

2.1建立標準化工作機制，明確標準化責任主體

加大頂層設計，強化對居家養老服務質量提升和標準化建設的宏觀指導和監督管理，加大部門協同工作力度，支持社會力量承接政府購買居家養老服務工作，支持社會力量做大做強。

建立政府、企業、社會組織等社會力量共同參與的標準化工作機制，標準化的責任主體不僅是負責政府購買工作的相關部門及工作人員，企業、社會組織等社會力量同樣承擔著實施和推廣標準化工作的責任和義務，只有明確各自職責，形成良性互動機制，才能更好地推進標準化工作。

2.2聚焦養老需求，構建標準體系

研究構建政府購買居家養老服務標準體系，針對政府購買居家養老服務項目確立、招標、申報、評審、立項、合同簽訂、項目實施、檢查驗收等各個環節，梳理現有標準、查找待制定標準，形成標準體系，將政府購買居家養老服務中存在的問題，通過標準化手段予以解決，包括購買服務范圍、購買服務流程、服務履約、服務過程監管、驗收評估等。

2.3研制關鍵標準，破解發展瓶頸

按照先易后難、急用先行原則，有規劃地逐步推進關鍵標準的制定，如購買前的需求評估標準、購買中的購買流程標準、購買后的服務履約、服務監管及評估標準等。針對購買服務的操作程序，可制定《政府購買社會組織服務 服務對象認定規范》《政府購買居家養老服務招投標規范》等；針對養老服務，可制定《居家養老? 助行服務規范》《農村居家養老服務規范》《時間銀行養老志愿服務積分指南》等；針對履約驗收，可制定《政府購買居家養老服務評估驗收規范》；針對監督管理，制定《居家社區養老服務第三方評估規范》。通過關鍵標準的制定實施來解決當前政府購買居家養老服務中的諸多問題，提高養老服務質量及政府購買服務的精準度、可信度。

受地域限制，很多地方的地方標準不能被其他地區所普遍使用，在制定關鍵標準時，應統籌規劃，注重覆蓋范圍，加強標準制定單位的相互配合。加大現有標準的修訂力度，根據行業發展情況，適時對現有標準進行修訂，提升標準的質量和適用性。

2.4完善信息化平臺，強化標準實施和評估

持續完善政府購買綜合信息化平臺及居家養老服務平臺，將政府購買居家養老服務各個環節工作納入其中，使購買流程更公開、透明，使服務質量、服務效率可量化、可評估，保證各項標準的實施效果。

2.5加強宣傳貫徹，提升標準化意識

加大宣傳力度，通過媒體、培訓、會議等多個渠道廣泛宣傳標準化知識，提高參與政府購買居家養老服務的人員對標準化的認知度和理解力，對自己在整個過程中的角色有明確定位，將標準化與自身工作相結合，讓標準在工作中真正高效落地運行。

3結語

政府購買居家養老服務，是政府與養老服務組織通力合作，為老年人提供居家養老服務，解決我國老年人養老問題的一種創新方式。如何將政府購買居家養老服務工作做好做實，做到讓老人受益、民政放心、社會認可、政府滿意，是社會各方一直在探索解決的問題，標準化無疑是推動政府購買居家養老服務規范化發展的必由之路，是破解行業發展痛點、難點、堵點的利器。從購買程序的規范，到服務內容的規范，到服務流程的規范，到服務行為的規范，到管理水平的規范，到績效評估的規范，標準化對推動居家養老服務創新發展，提高服務質量滿意度，創立養老服務品牌，促進居家養老服務向制度化、規范化、健康化發展具有重要意義。

參考文獻

[1]楊琪，黃健元.政府購買居家養老服務政策的類型

及效果[J].城市問題，2018（01）：4-10.DOI：10.13239/

j.bjsshkxy.cswt.180101.

[2]徐先梅. 我國政府購買居家養老服務問題研究[D].

中央財經大學，2019.DOI：10.27665/d.cnki.gzcju.

2019.000009.

[3]陳光華，王海瀛.時間銀行互助養老模式標準化工作

初探[J].質量技術監督研究，2021（02）：7-11+41.

DOI：10.15902/j.cnki.zljsjdyj.2021.02.002.

[4]民政部對“關于探索與發展居家式養老模式的建議”

的答復[Z].2021-12-03.http：//xxgk.mca.gov.cn：8011/

gdnps/pc/content.jsp？id=15420&mtype=.

[5]黃秀亮.政府采購居家養老服務項目驗收引起的

思考[J].中國政府采購，2021（04）：40-45.