關于全域土地綜合整治的思考
——以西安市為例

周 林，劉 喆，梁曉晶，王 銳，張瑞杰，楊 鈺

（1.陜西華地勘察設計咨詢有限公司，陜西 西安 710018；2.西安建筑科技大學，陜西 西安 710055）

全域土地綜合整治是貫徹國家新時期發展要求，有效破解我國現階段社會經濟發展及土地利用過程中出現問題的一項重要舉措。2020—2023 年國務院發布的“中央一號”文件中指出，要優化城鄉生產生活空間；《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》對全域土地綜合整治謀劃了戰略性的發展部署；2019年自然資源部印發的《關于開展全域土地綜合整治試點工作》通知，明確了試點的目標任務、配套支持政策以及具體的工作要求[1]；2023 年3 月《中共陜西省委陜西省人民政府關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的實施意見》，提出要穩步推進鄉村地區的發展、建設、治理等相關工作。在這些政策引導下，西安市開展全域土地整治工作將蘊含著巨大的發展能量和潛力。近年來，隨著全國各地全域土地綜合整治工作的有序推進，積累了諸多寶貴經驗，形成了各具特色的示范效應，但具體到西安市來說，在實施全域土地綜合整治試點時仍然存在系統理念不完善、配套規劃進展慢、整治任務不系統、發展目標不持續、保障資金到位難等問題。

因此，在西安市計劃全面開展綜合整治工作前，本文在已實施試點項目經驗的基礎上，深入進行全域土地綜合整治的系統研究，為全面開展全域土地綜合整治工作提供建議，以期為后續相關研究提供可靠的理論依據。

1 全域土地綜合整治的內涵邏輯

土地整治的本質是通過實施工程措施，優化調整土地利用結構，協調人地矛盾。在不同國家和地域、同個國家的各個發展階段，土地整治的主要任務及工作內容均有所不同，整治的目標趨勢從單一的提升農用地生產力，逐漸成為鄉村區域協調發展的重要抓手[2]。全域土地綜合整治是土地整治的遞進演化，是對全區域、全地類、多類型、全要素進行的綜合治理。是全面貫徹新時期“生命共同體”理念，強調整體區域系統發展，將國土空間各要素作為相互依存、有機聯系、休戚相關、生死與共的生命共同體。從對土地這一特定要素的整治，向“山水林田湖草”全要素綜合整治轉變，徹底轉變了過去土地整治以局部單個項目進行整治的形式，更加考慮整治目標的多元融合性，重視鄉村發展產業導入與生態價值提升，強調了生產、生活、生態的多元綜合目標[3]。全域土地綜合整治是順應時代要求，體現國家現階段發展理念的具體實踐。

2 西安市全域土地綜合整治面臨的困境

2.1 鄉鎮及村莊規劃未完成編制，影響試點工作進度

全域土地綜合整治是以科學規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元，綜合開展農用地、建設用地整理、鄉村生態文化保護修復的一項系統工程[4]?？茖W合理地編制鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃是開展全域土地綜合整治工作的前提，需將試點方案與規劃成果深度銜接?，F階段，在試點所屬鎮、村級國土空間規劃編制過程中，普遍存在與上位規劃的保護目標、指標任務等規劃內容未明確的問題，進而導致試點配套的國土空間規劃編制進程緩慢，需要規劃落實的各項指標、布局位置無法確定，項目實施缺少上位依據。西安市試點項目2020 年開始申報，2023 年3 月完成省級評審工作，后期還涉及項目的實施、監管、驗收、評估等，項目實施周期較長。試點實施方案編制及上位規劃推進緩慢，都成為了影響試點工作進度的客觀因素。

2.2 缺乏統一規劃指引，規劃體系尚不完善

全域土地綜合整治是國土空間規劃體系中不可或缺的重要組成部分，是推動新時代生態文明建設、落實國土空間規劃、優化國土空間格局的基礎手段和重要實施路徑。全市的綜合整治專項規劃尚未開始正式編制，針對西安市以往土地整治項目多頭管理、實施范圍交叉重疊、資金盤活困難、管護主體不明確等問題，缺乏統一的規劃引導。通過編制專項規劃可總結西安市過往土地整治實施成效及存在問題，分析農用地整治、建設用地整治、宜耕后備資源開發、城鎮工礦廢棄地復墾、土地綜合整治等潛力規模及分布特征，結合未來發展需求及實際，劃定國土綜合整治分區及重點區域，以安排的近期和遠期相關整治工程項目為抓手，保障西安市國土空間總體規劃中耕地保護、農村建設用地盤活利用、強化自然資源要素保障、優化國土空間布局等主要內容銜接落位。對于綜合整治工作開展，提高整治的針對性、科學性、有效性和可操作性有重要指導意義。

2.3 組織管理體系不健全，難以保障項目有效推進

全域土地綜合整治是一項綜合性、系統工程，涉及面廣、技術要求高、工作量大，在組織上需自然資源、住建、農業農村、生態、交通、水利等多部門參與，相互協調共同推進。從省級層面來看，目前，僅有省自然資源廳成立的全域土地綜合整治試點工作領導小組，缺少省政府發文明確省級層面的支持政策和各個部門的工作職責，無法統籌多方力量，保障項目有序推進；從市級層面看，西安自全域整治試點工作開展，尚未形成政府主導、部門協同的工作機制；從項目實施層面看，相對缺乏組織聯系，不同參與部門因利益不同導致目標責任不一致，實施過程中存在交叉重疊或管護空白區，影響項目順利推進。傳統的各部門各司其職單要素的治理，無法充分聯動各實施要素系統綜合，實現全域、全要素的綜合治理。只有建立配套完善的工作機制，才能更好地推動項目管理，且保證有序實施。

2.4 市級管理制度體系尚未建立，無法保障項目參與方利益

全域土地綜合整治是實施鄉村振興戰略的重要抓手，需要形成以政府為主導、多部門共同參與的工作機制，并及時配套出臺相關政策，保障多方利益，支持試點工作的開展。但就現階段已發布的配套政策情況來看，除省、市級自然資源部門發布了個別文件外，地方政府及其他相關部門參與相對較少，無法充分釋放多部門政策配套資金及多方參與全域土地綜合整治的疊加優勢。同時，西安市全域土地綜合整治工作尚處在起步探索階段，雖然對試點項目的包裝上報和工程施工進行了初步的探索，總結了部分經驗，但未形成完整的自上而下、上下結合的制度政策和管理辦法，未能使全市的全域國土綜合整治項目從規劃立項、資金籌措、組織實施項目驗收、指標流轉到托管監管的全周期管理制度形成完整閉環，相關政策及制度仍需進一步摸索和完善。

2.5 項目實施獎懲措施不完善，項目申報實施不積極

全域土地綜合整治作為一項打基礎、利長遠、調結構、促發展的民生工程，可實現國土空間格局更加優化，城鄉人居環境明顯改善，是增強鄉村自身造血功能的重要手段[5]。截至目前，西安市僅有高陵區申報項目1個，缺少對未上報和未實施區縣國土綜合整治項目的懲治手段，成為導致項目上報緩慢的主要因素。從主體來看，全域土地綜合整治項目的主要驅動者仍是政府，目前對已申報的項目的獎勵措施不夠具體，陜西省廳出臺的《陜西省全域土地綜合治理項目實施管理暫行辦法》僅是對項目通過土地整治所產生的增減掛鉤指標、占補平衡指標、進出平衡指標在指標流轉的數量和空間上給予一定的政策傾斜，缺少對驗收指標獎勵、資金獎勵等實際有效的政策吸引社會資金投入綜合整治項目。

2.6 項目實施未形成科學的配套機制，無法科學監管項目實施

項目實施缺少對綜合整治試點項目的實施監管機制，同時對項目實施中出現的問題，缺乏項目退出機制。對已實施的土地整理項目監督管理機制不夠嚴謹，土地整治項目驗收完成后，沒有及時納入年度變更，缺少管控措施和后期資金維護措施造成耕地“撂荒”和“非耕”等現象，主要表現為“非糧化”“非農化”。西安目前在開展試點項目的子工程實施過程中，存在依然運用傳統的工程日志、施工監理等原始的工程記錄模式，缺少現代化工程監理平臺的實施運用，導致工程施工中某些細節監管被忽視，無法嚴格的執行標準流程，難以保障工作的有序推進。待項目實施完畢后，因未及時形成項目周期可視化管理記錄，導致后期實施監管效果和驗收時有差距，為日后項目督查埋下巨大隱患，損害政府及群眾利益。

2.7 后期持續增效機制有待探索

產業導入跟進是檢驗全域土地綜合整治成效好壞的重要標準，現階段西安市全域整治仍重于“造田”而輕于“用田”。農業產業的現代化、規?；芭c當地的特色產業的融合度不高，產業發展較粗放、可持續性不強，無法充分保障當地村民的長期利益。項目實施過程中，需結合當地特色導入后期可持續增效的多類型產業，為綜合整治支持鄉村振興戰略發展注入長期發展動力。

3 西安市全域土地綜合整治對策優化

3.1 盡快完善鎮街、村莊規劃編制工作

規劃是全域土地綜合整治開展的前提，綜合整治是規劃實施的抓手。規劃先行是試點工作開展的必要條件，試點所在鄉鎮級國土空間規劃以及村莊規劃是實施項目的上位規劃依據[6]。對于試點實施方案和空間規劃同步編制的，實施方案重點內容應在規劃中體現。各區（縣）應結合區位，著眼鄉村自身發展規律、交通和自然稟賦，提出合理的產業發展方向和生產、生活、生態空間布局，積極開展編制整治區的鄉鎮及村莊規劃工作。針對編制國土空間總體規劃進展緩慢的區縣，為有序推進試點工作進展，可參考自然資源部相關規定，在市、縣國土空間總體規劃等相關上位批準之前，市、縣政府可將已編制完成的鄉鎮、村莊規劃成果以政府承諾的形式，把試點項目用地及發展訴求納入空間規劃，實現試點實施方案中指標訴求及空間落位與空間規劃建設規模和布局的充分銜接，保障試點有序推進。

3.2 開展國土綜合整治規劃編制工作

為提高全域土地綜合整治水平，以國土空間規劃為引領，結合城鄉發展用地需求，充分銜接生態修復、農業、林業、交通、旅游、產業等專項規劃，編制全市的全域土地綜合整治專項規劃，統籌項目涉農資金，做好空間、時序銜接，轉變由原來各部門分別規劃、分頭實施，重復建設的思路。以系統思維優化整合整治片區和重點單元，對各個分區進行統籌規劃，集成整合耕地保護、農田水利、生態修復、基礎設施、城鄉發展、產業布局、人居環境、公共服務等各類項目布局，全市層面統籌充分發揮國土、法規、政策以及資本等要素優勢，引導全市綜合整治分區和重點項目布局，結合各區縣資源稟賦條件統籌規劃，有效避免單一性和重復性產業導入，形成差異化、各具地方特色的整治模式，充分發揮規劃的引領作用。

3.3 形成組織管理體系

全域土地綜合整治是一項推進鄉村國土空間治理的綜合性較強工作，以鄉鎮為實施單元，多要素協同治理，將整治、修復、人居環境有機融合，與傳統的土地整治單一要素為主，獨立工程施工有著本質區別，多部門有效協調需貫穿整治全程[7]。為順利推進項目實施，應突出政府主導的主體地位，成立以市、縣政府主要領導為組長，整合發改、財政、自然資源、農業農村、住建、生態、水利、交通、衛建、生態環境等有關部門分管領導參與的專項領導小組，明確各個參與部門的分工與責任，構建起政府主導、規劃引領、部門協同、鄉鎮主體多方參與的工作新格局。同時，將試點的工作完成情況作為項目所在地年度工作責任目標考核的重要內容，領導小組需積極開展專項督查并對結果實施通報，對工作推進慢、責任落實不到位的，進行嚴肅追究，充分保障群眾利益不受侵害。

3.4 完善國土綜合整治管理制度體系

開展全域土地綜合整治試點，需省、市、縣政府積極探索配套支持政策，形成一套滿足當地發展需求的政策文件體系，充分釋放綜合整治試點及鄉村振興發展的政策紅利[8]。在全國的“三區三線”成果劃定前，自然資源部給出了試點項目可適當調整永久基本農田和項目產生結余建設用地指標可在省內流轉的鼓勵政策?，F階段各級國土空間總體規劃批復在即，需各級政府結合當前政策變化和發展需求積極從工作組織模式建立、土地制度政策創新、創新投融資等方面進行積極探索，形成一套行之有效的管理制度體系。在工作組織方面探索形成政府主導、部門協同、上下聯動、公眾參與的工作協調機制，對工作中存在的問題及時研究解決，完善相關制度建設。在土地制度方面深入探索盤活農村存量建設用地的方式以及新型供地政策。不斷優化各類用地結構，調控指標使用優先滿足城鄉產業發展用地，滿足鄉村發展需求帶動經濟發展。在資金投入方面探索政府獎補、社會資本多元化參與的投融資機制。積極爭取金融資本為項目開展提供長期信貸支持，探索指標使用機制，吸引社會資本投資，利用指標獎勵滿足資本企業的自身用地發展訴求等方向進行探索。從多維度進行政策研究，為綜合整治項目實施提供充分政策依據，全力支持該項工作的開展。

3.5 因地制宜的開展試點項目

不同地區擁有不同的主要矛盾與發展訴求，自然地理、社會發展條件差別迥異。綜合整治工程實施涉及農業發展、生態修復、鄉村景觀塑造、基礎設施建設、產業布局等多個方面，與當地的自然條件、經濟發展水平高度相關，要結合本地特點因地制宜的開展，國內先進城市的發展經驗對外地借鑒也僅是從政策支持方面有引導[9]。試點的選擇和開展需結合村莊類型及其發展條件，明確目標、進行差異化管控，結合政策創新機制激活發展動力。在具體的實施過程中，要根據各地實際情況綜合自然資源、經濟社會發展、發展戰略、文化特色保護等方面，探索符合區域發展條件、獨具地方特色的治理模式和發展路徑，優先選擇潛力大、意愿強、條件好的片區先行先試，合理確定整治規模、整治目標、整治方式、整治工程。以點帶面，探索屬于當地特色發展模式和實施路徑，有序推進工作開展。

3.6 建立項目實施、監管、退出體系

為確保整治項目易管理、整治效果可評估，各級政府需加強對項目實施的時效性監管。以國土空間治理數字化改革為契機，積極開發全域土地綜合整治項目監管系統，在項目的立項申報、組織施工、竣工驗收、決算審計、后期管護等各環節的資料實時歸檔、存儲，進行項目全周期管護可視化管理[10]。探索和建立獎懲制度，實行動態管理，年度績效評價結果應與后續工作和資金掛鉤。對全域整治項目實施過程中出現的問題，及時發現、及時糾正、堅決整改。對整改不力、推進不動、后果嚴重的調出試點名單。

3.7 擴大影響、強化輿論宣傳

各級政府和相關的行業主管部門應當及時總結、宣傳好的經驗和做法?？梢栽诙鄠€媒體平臺進行專題報道，加強輿論宣傳，逐步擴大全域土地綜合整治的影響，向全省乃至全國推廣“一二三產高度融合”的全域土地綜合整治“西安模式”，為西安市的全域土地綜合整治順利推進營造良好的輿論氛圍。

4 結語

全域土地綜合整治作為落實國家鄉村振興戰略有效途徑，是合理優化農村地區各項資源要素配置、增加綜合效益和提升空間治理能力的重要手段。此項工作具有綜合性強、涉及面廣、協調性高、綜合效益好的特點，需要政府主導多方參與協調推進，因地制宜開展試點，積極探索適合當地的發展機制。全域土地綜合整治的規劃先行統籌、多要素覆蓋整治、產業導入可持續發展等相關做法，都系統貫穿著全要素、多維度治理的思想。西安市實施全域土地綜合整治需要積極探索建立以政府為主導的工作機制、科學合理規劃、統籌推進全要素整治、加強體制創新實施項目管理、強化項目全程監管，顯化土地要素價值，釋放政策紅利。