干部管理機制運行的核心路徑與內在邏輯：基于國家治理視角

張穎秀

引言

從政黨建國到政黨治國，中國共產黨在百年征程中探索形成了“上”即黨和國家與“下”即人民群眾的雙向互動式國家治理現實路徑。而國家治理規劃的有效展開，得益于黨的干部在其中發揮“決定性作用”①毛澤東全集：第2 卷［M］.北京：人民出版社，1991：526.。

黨的干部在國家治理實踐中扮演承“上”啟“下”及軸心驅動角色。這一角色發揮表現在，黨的干部憑借政治忠誠和專業技能獲得“組織”②在中國政治生活中，“組織”是中國共產黨黨委系統及其代表的執政黨的政治權威的代名詞。下文與此處一致。認可，經特定人事程序由“黨內”③即中國共產黨的組織體系。進入“體制內”④即國家治理權力體系，是對國家治理機構及其代表的國家權威的統稱。，在黨的組織“骨干”身份基礎上增加了治理權力“代理人”的角色展開政治活動，通過履行法定崗位職責完成階段性政治任務，向“下”貫徹執行黨和國家的政策路線，并收集整理群眾聲音向“上”匯總至相關決策部門。

基于黨的干部在執行政治路線中的“決定性作用”，黨對干部管理制度的調適與改革貫穿于其自我革命實踐。國內外學者從不同學科視角出發，對這一制度的改革歷程、運行邏輯等進行了相對豐富的學理分析。部分學者以現代組織管理理論為基本分析范式，以公共政治權力的運用為基本研究核心，對干部管理制度改革進程中的權力運用模式、方向等的演變狀況展開了豐富研究。①參考：林學啟.黨管干部90 年：模式演變與價值追求［J］.理論學刊，2011（04）：44-47；朱嬋玲，王濟干，等.從線性管理到結構性管理——當前我國黨政干部管理制度的改革與重建［J］.江海學刊，2014（6）：227-233.另外一些學者視“黨管干部”為干部管理制度的天然政治屬性，強調馬克思主義政黨的政治屬性在干部管理機制調適中的有效價值②朱偉強.我國黨政干部管理制度的政治特色和優勢［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2020（3）：29-35.，并以這一政治屬性為理論前提嘗試探討干部管理制度改革的法理邏輯。綜合來講，盡管目前學界在相關領域已形成了不少研究成果，但對于這一政治屬性“何以必然”“以何種方式“在干部管理制度改革中持續發揮作用等，并沒有作出進一步回答。

本研究嘗試進行一個研究視角的回歸，將黨的干部置于國家治理現代化實踐之下，由國家治理活動展開的一般模式入手，探究為適應國家治理現實需要，黨和國家怎樣管理干部這個軸心群體，干部管理機制遵照怎樣的核心路徑與內在邏輯運行。

一、常規式與運動式：國家治理的“雙軌”模式

在組織行為理論視閾下，“常規治理”與“運動式治理”是兩種截然不同的國家治理路徑。前者以科層組織機構為堅實支撐，而后者則是對前者“循規蹈矩”與技術理性的突破與彌補。但在中國特色的國家治理實踐中，這種理論對立則出現了偏差。即常規式與運動式治理模式長期互補、周期更替，共存于以實現階段性政治目標為現實導向的國家治理實踐之中。

（一）常規式治理模式的形成邏輯

現代國家普遍在公權力體系組織方面采用科層結構。因其運行制度化、權力層級化和行為技術化，科層型組織模式被視為現代國家治理實踐趨于理性化的基本要素?？茖訖嗔Y構奉行以合理化權力結構和可持續化運行機制為充分實現組織既定目標的根本邏輯，追求組織運行低成本化與高效化。

在國家治理機制的科層體系內，“上級”和人事部門以適應國家治理階段性現實需要和長遠治理規劃為出發點和落腳點，在法定制度允許范圍內獨立進行各地區、領域和層級的人事安排；同時輔以現代管理技術和激勵機制等專業手段，進而激發干部在收集、回應和反饋社會新動向及落實國家治理規劃等方面的工作熱情，從組織安排層面保證“中央”的政策規劃能夠通過嚴密科層體系得以順利推行，從而實現對大眾訴求的積極回應?？茖訖嗔Y構搭建起了組織結構穩定、權力層級嚴密和內部協調運行的干部體系，為階段性治理實踐的有序展開提供必要的組織基礎。

在科層組織結構的支撐下，百年大黨在革命與建設實踐中探索形成了以政治認同和政治忠誠為核心的教化機制，并在國家治理現代化變革中通過周期性活動、制度性規定和嚴格性標準，逐漸強化了這種路徑依賴。政治觀念共享貫穿于科層管理的各個環節，主要表現為以政治認同和政治忠誠為首要標準選任干部；以“政治立場堅定與否”為科層體系內部監督審查的首要內容；組織以共享治理觀念為核心主題的思想教育活動，激發、引導和強化各層級領導干部關于特定政令規劃的內心認同，進而將這種政治認可轉化為堅決貫徹執行政令的積極行動。由此，科層權力結構為“骨”，政治價值觀共享為核心的教化機制為“肉”，“骨”與“肉”，即組織結構模式與觀念共享機制相互融合，形成了國家治理的常規機制。

在國家治理常規機制下，國家治理權力經科層組織體系層層分解，被分配至特定科層崗位的領導干部；以政治價值觀認同為核心邏輯的教化機制則引導干部逐漸內化“人民至上”的治理理念，強化了干部關于既定政治目標的政治認同意識，進而轉化為落實具體政令計劃的積極行動。

（二）常規治理機制的“失靈”與調適

在國家治理實踐中，科層體系與政治教化機制的融合并不始終有效如常規治理機制的抽象描述。這主要在于作為組織支撐的科層理性結構并非“絕對理性”。

一方面，科層型組織體系在提高組織效率的同時，其本身的運行需要一定的協調和激勵成本，這一成本大小與組織規模狀況、組織生存環境等密切相關。擴大組織規模、細化權力層級、規范組織運行等，是組織為實現其特定發展目標最易采取的改革路徑。但隨之而來的運行成本增加，則有悖于組織持續發展的初衷。另一方面，組織內部上下級間的信息不對稱，以及相對于組織外部而言的封閉性，給組織決策前的信息收集帶來一定阻礙。決策信息不全狀態下，擬定的組織發展規劃、人事調動安排等，必然存在偏頗于現實的風險。由此，科層體系下的理性是有限的而非絕對的。

此外，在“非絕對理性”的常規治理機制外部，國內外政治環境及社會大眾在國家治理活動開展過程中，同樣發揮著不可忽視的重要作用。近年來，國內外政治經濟環境趨于多元化，各國社會治理風險提升，突發性社會事件高發。危機處理在消耗社會治理經濟成本的同時，往往會在一定范圍內“動搖”部分大眾的政治信任狀況，給階段性治理規劃的落實帶來一定程度的障礙，常規治理進程的不可控性與不可預見度亦隨之提升。而就社會大眾而言，其政治意識及政治訴求在國內外政治文化環境塑造下漸趨多元化，這給階段性治理規劃的有序推進帶來更多不確定性因素。

為應對政治環境風險化和社會訴求多元化的治理現實，黨和國家在組織體系層面對常規式治理機制進行了一定適應性調適。這些調適表現為以專業化和政治化二重標準擴大自身組織規模，強化干部政治忠誠意識與政治認同，完善貫穿國家治理全領域、各層級、全過程的科層干部體系。

但這些僅限于組織體系層面的適應性調適，在造成權力體系層級化趨緊的同時，“組織失敗”“理性失靈”概率亦相應被抬高。進一步而言，在規模較大的科層體系下，由于組織運行成本較高，干部學習培訓等管理程序難以正常展開，專業管理手段的預期效果大打折扣，容易造成干部在完成特定政治任務的過程中因專業技能不足或缺乏政治熱情，作出“偏離”于國家政治發展規劃和“人民至上”治理理念的政治行為；抑或在應對突發狀況和艱難任務的過程中“超負荷”工作，致使科層體系高效運轉的理性設計邏輯無法真正落地，造成常規治理機制在激發干部政治熱情等方面“失靈”的狀況。

（三）運動式治理機制對常規治理“理性失靈”的彌補

將研究視野置于較長歷史時期來看，具有“集中力量辦大事”優勢的“運動”式治理因素從封建帝制時代便存在。①周雪光.運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考［J］.開放時代，2012（9）：105-125.但基于黨和國家既有治理績效及其對民眾訴求的積極回應，社會大眾通常會自覺對黨和國家產生政治信任，自愿支持下一階段的政治發展規劃。在階段性的治理實踐中，國家機構踐行“人民至上”的治理理念，通過嚴密的基層組織網絡體系積極回應不同階層、行業、地區的多樣化民意訴求，進而獲取大眾對階段性治理規劃的普遍信任與支持。由此，以爭取特定利益為目標的大規模群眾運動不易再發生。

依靠基層組織動員群眾運動，是中國共產黨從革命黨、執政黨到領導黨的角色轉變過程中，所持續依賴的治理路徑。改革開放以來，“運動”式治理因素作為領導干部自覺強化的工作技能和治理策略自動延存了下來，逐漸融入了以科層理性為組織基礎的治理機制中，并得以不斷強化，形成了常規治理機制與運動式治理機制“雙軌”并存的局面。

在改革開放以來的國家治理實踐中，為應對常規治理機制下不可避免的組織失敗及理性失效，黨和國家通常選擇啟動革命時期探索形成的政治動員式治理路徑，借助覆蓋至基層的嚴密組織體系動員群眾，從而集中有限政治資源完成特定治理任務。

進一步而言，為解決既有治理模式在實現特定政治目標中的瓶頸，政治動員機制叫?！鞍床烤桶唷钡闹卫頇C制，借助嚴密的科層組織體系，動員群眾積極參與突出治理難題的解決，整合“體制”內外廣泛的政治資源，從而彌補常規治理機制的“失效”與“失靈”，整頓并突破常規治理機制下的“超負荷”性失效困境。動員首先從組織體系內部開始。黨和國家緊急強化各科層崗位上干部的政治忠誠意識，從而形成“高度動員的科層權力體系”。進而借助于科層組織體系在全領域、各層級、全行業的控制力，以面對面的意識形態宣傳提升價值觀共享，爭取和啟發群眾關于特定政令規劃的政治認同意識，為解決特定治理難題、實現既定社會發展目標爭取更為廣泛的群眾基礎，群眾自愿、主動、配合落實特定規劃部署的統一局面。運動式治理機制自上而下、由“體制內”到“體制外”落實政令規劃，集中廣泛的社會資源，緊急調動體制內外廣泛的社會力量，致力于推進既定發展規劃及政治任務，以突破常規與程序的政治動員推進國家治理效率與質量的雙重提升。

必須指出的是，盡管運動式治理模式叫停與突破了常規治理機制，但作為國家治理組織支撐的科層體系仍在治理實踐中發揮著關鍵性作用，即作為“非常規”治理機制下政治動員的堅實支撐而存在。意識形態宣傳和政治鼓動，則為特定政治目標的實現提供了共享治理規劃的觀念基礎，科層組織體系與政治動員機制協調運轉，形成了國家治理的“非常規”模式。運動式治理機制的啟動源于常規治理機制的“效率失靈”和“理性失敗”，科層體系下的技術理性既非“絕對”理性，亦非絕對“失效”。

綜述之，運動式治理機制與常規治理機制互為補充、相互融合共存于國家治理現代化進程之中。常規治理機制以科層權力體系為組織支撐、以政治教化為觀念共享基本路徑；運動式治理則作為應對突發性治理困境及社會危機的獨特治理手段而存在，二者互為補充共同推進國家治理實踐調適。在這一調適過程中，為應對治理困境，常規治理機制無法避免依賴政治動員，以突破自身的“絕對理性”悖論。運動式治理不斷借助于科層結構相關聯的管理程序與專業技術，嘗試克服革命與建設時期“群眾運動”“政治運動”凸顯的不穩定弊病，進而確保如期實現既定治理目標。

二、政治領導—科層管理：“雙軌”治理模式下干部管理的核心路徑

權力的運用與監督是任一政治機制的核心所在?？茖訖嗔Y構是貫穿常規與運動“雙軌”互補式國家治理機制的堅實組織支撐。經特定人事程序選拔出來的干部，在各層級科層崗位上支撐著國家治理權力體系，并在治理實踐中扮演著“軸心驅動”角色。以既定政治目標的實現為目標導向，在“雙軌”互補式治理模式下探析干部管理核心路徑，是推進國家治理現代化的必要研究路徑。

（一）干部管理機制：發揮黨的干部在國家治理中的軸心作用

科層權力體系是“雙軌”式治理機制的堅實組織支撐。在國家治理實踐中，黨的干部扮演著政治路線維護者、政治決策踐行者、基層治理實踐者等關鍵角色，是落實具體政令規劃的關鍵群體，在常規與運動“雙軌”互補式國家治理機制中扮演著軸心驅動的關鍵角色。

早在新民主主義革命時期，毛澤東同志便作出了“政治路線確定后，干部就是決定性因素”的重大論斷，明確了干部在踐行既定政治路線和實現特定政治目標過程中的關鍵作用。新中國成立后，黨的政治路線的關注焦點逐步由“政權”轉向了“生產力”。為獲取社會生產力發展所需的必要且穩定的經濟社會環境，“國家治理”的概念應運而生。在主要政治任務轉向國家治理實踐的過程中，黨的干部亦完成了由“革命精英”向“現代政治精英”的角色轉換。

在中國特色的國家治理實踐中，黨的干部延續并強化著革命時期的政治行為與學習路徑，圍繞既定政治目標落實具體政令規劃。從較為宏觀的視角而言，黨和國家以實現既定治理目標為現實導向，依據特定時空范圍內的治理環境與條件，科學調整階段性政令規劃，以科層體系為堅固組織支撐，以部門技術差異和行政層級差別等為基本參照依據，經層層分級的權力組織結構將治理任務“拆解”分配直至基層黨員干部。在以價值觀共享為核心的政治教化機制熏陶之下，黨的干部關于治理愿景和長遠規劃的政治認同感得以不斷強化，對于落實特定治理規劃的行動內驅力亦相應提升。

各領域基層干部在落實具體政令規劃時的直接服務對象即人民群眾的政治信任，是保持黨的長期執政地位所必須爭取的。黨員干部在貫徹執行“中央”及“上級”政令規劃的過程中，通過收集不同階層群眾對特定政策的多元反饋，不斷調整基層治理具體方式，進而有效落實特定治理規劃?；鶎狱h員干部所收集到的群眾訴求，經過科層權力體系層層整合，匯總至相關決策部門，為治理規劃完善及延續提供了必要的決策依據。在這一過程中，“體制內”政治認同與“體制外”政治訴求一定程度上實現相互貫通。在國家治理實踐中，黨的干部以階段性政令規劃的落實為核心，“承”“中央及上級”政令意圖之“上”，“啟”落實具體治理規劃、收集群眾政治訴求并匯總至相關決策部門之“下”，以“軸心”角色驅動國家治理實踐有效展開。

基于黨的干部在國家治理機制中的軸心角色，以什么樣的標準選拔干部、怎樣選拔干部、怎樣激勵和懲處國家治理權力體系的干部以及怎樣激發干部對于落實特定治理規劃的政治熱情，是提高國家治理現代化的效率所不可忽視的重要內容。

黨的干部在治理實踐中表現出的政治忠誠度和專業技術水平，直接影響既定政治目標的實現效率，在基層治理中表現為特定政令規劃的落地實施。進一步而言，基層干部的“德”“才”狀況，是基層群眾判斷干部隊伍是否具備治國理政資質與能力、是否愿意做出政治信任決定的直接依據。由此，現代人事管理和激勵設計等專業手段被廣泛應用于干部管理實踐中，從而約束與引導黨員干部積極推進國家治理實踐。上級領導與相關部門借助量化考核、定性評價等技術手段，對黨員干部在基層治理實踐中的現實表現進行科學評定，評定結果作為職位調動等人事管理決策的基本參照使用，進而影響干部職業發展前景及工資收入變動，驅動國家治理軸心主體積極推進國家治理規劃。

此外，“政治意識”“政治忠誠”等政治價值觀亦被融入干部管理機制中，“政治標準”在考察、選拔、晉升等干部管理程序中被置于決定性位置。政治價值觀與制度規則下的剛性約束，共同引導干部“內外”兼修、踐行“人民至上”的治理理念，積極落實政令規劃。

（二）政治領導：干部管理的首要價值路徑

區別于其他科層型權力結構，以黨的干部為治理軸心的“雙軌”式治理機制具有“不可戰勝的力量”①馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.列寧全集：第8 卷［M］.北京：人民出版社，2017：269.。這主要源于“政治領導”式價值路徑在國家治理實踐中不斷強化干部的政治認同。在“政治領導”式管理路徑下，身處各領域各層級的黨的干部，普遍持馬克思主義式政治價值觀，高度認同于共產主義式根本政治信仰，以中華民族偉大復興大業的實現為治理愿景。

“政治領導”是干部管理的首要價值路徑，引領著以工具理性為技術驅動的科層管理體系的基本運行方向。具體而言，“講政治”式價值引導貫穿于科層管理式技術路徑始末，這表現在“黨員”政治身份在干部錄用環節的壓倒性優勢；“政治標準”在晉升選拔等職位調動環節中的絕對權重；以及“上級推薦”“組織考察”意見在制度化、程序化管理機制中的決定性作用?！罢蝺r值”貫穿于黨的干部進入國家治理權力體系—職位調動—退休辭職的政治生涯始終。在獲得特定科層層級“公職”人員的政治角色之前，“黨員”身份是干部獲得“中央”及“上級”認可而進入治理權力的科層體系，進而在專業化科層管理流程中獲得更廣闊政治生涯的首要前提?！包h員”干部與公職人員的雙重政治身份的獲得，以其關于黨的政治價值觀的根本認同、對于國家治理前景的強烈認可為基礎。進一步而言，“上級”“組織”往往直接參與到干部科層管理實踐之中，在干部管理技術性程序中“嚴把‘政治關’”?！罢螛藴省必灤┯诳茖庸芾淼募s束、激勵和培訓等路徑之中，驅動以科層結構為組織支撐的國家治理體系高效運轉，繼而推進“雙軌”式治理機制有效運行，以“政治理性”有效把握“制度理性”的“分寸感”和“方向盤”。

“政治領導”式價值路徑貫穿于科層管理技術路徑的各個環節，以實現對國家治理軸心群體的價值引導與“政治約束”。在以績效評估和競爭性選拔為核心運作邏輯的科層管理機制中，“組織”在本質上掌握著關于干部管理配套機制的獨立設計權，通過領導機構權責、管理程序、績效標準、晉升條件、監督問責等專業人事管理程序，實現對干部群體的政治價值引領。

首先，“組織”將自身置于重要程序“把關人”的關鍵角色，在調任、選拔、晉升等職務變動環節中設置“組織推薦”“組織考察”“黨委（集體）討論決定”等必要程序，直接參與各個配套管理機制的運行。其次，“組織”在各項管理程序中強化科層體系內政治價值認同與治理理念共享，在“干部考核”環節增加以檢驗干部政治忠誠度為核心的政治立場、政治品德、理論素養等維度的考核比重，以關于“德”的周期性考核結果為基本素材建立干部個人“政德”檔案，作為科層職務變動的決定性依據，進而引導干部不斷強化政治忠誠意識，實現暢通個人職務晉升通道的職業愿景。再次，“激勵”是科層體系的又一重要驅動邏輯，亦是“組織”實現其政治領導的重要路徑之一，集中表現為對貫徹落實中央政令意圖中政績突出的干部的公開表彰和物質獎勵。這一激勵機制的運行以政治任務的階段性進展為關鍵節點。此外，“組織”直接組織、參與和把控以競爭上崗和公開性選拔為基本形式的干部晉升程序，“組織”意見對干部職位調動結果具有決定性影響?！敖M織”甚至可以從干部關切的薪酬福利和職業發展空間等直接影響個體物質利益的層面入手，引導干部落實“組織”政令意圖和治理規劃?！罢晤I導”甚至可以滲透到了基于成員職業發展規劃開展的培訓之中?！敖M織”直接參與其中，在一定范圍內選調確定培訓對象，借由黨組織獨立建立的干部培訓體系，明確培訓內容即政治理論和治理理念學習，獨立組織干部培訓，統一干部政治觀念，并強化其政治忠誠意識，發揮“政治標準”在干部管理實踐中的根本引導價值。

（三）科層管理：干部管理的必要技術路徑

以意識形態和治理理念認同為前提，黨的干部獲得“組織”認可而進入到以科層結構為依托的國家治理權力體系之中，參與到以“政治忠誠與否”和“專業技能高低”為核心考評內容的管理機制中來，在各領域各層級具體科層崗位上傳達并落實國家政令規劃，收集、整理并向上匯總群眾意見，合力支撐起高度動員化的科層干部隊伍，推進“雙軌”式國家治理機制有效運行，進而實現既定政治目標。

在國家治理重心的轉變過程中，與“雙軌”模式的科層型組織支撐相對應，技術、程序、制度等現代科層管理工具被應用于干部管理實踐中，并在推進國家治理現代化進程中不斷展現出有益價值，與干部管理的“政治領導”式價值路徑相互融合，共同推進階段性治理規劃的展開?！翱茖庸芾怼笔恰半p軌”治理機制下干部管理所依靠的必要技術路徑，在組織結構、運行驅動與管理技術等方面逐漸實現了制度化邏輯、專業化邏輯與激勵性邏輯三者協調運行。

從制度化邏輯談起，黨和國家以革命與建設時期干部隊伍管理實踐為基礎，以現代組織管理理念為參照，經特定程序對干部管理經驗進行“法律化”“制度化”處理，科學設計形成了以《中華人民共和國公務員法》為核心的人事法律體系，明確了干部所支撐與維系的國家治理權力體系的部門分類與職位設置。在此基礎之上，相關人事制度與法律進一步明確了干部分類管理、選拔任用、監察考核、激勵獎懲、職位晉升、學習培訓等各個管理環節的開展范圍、部門權責、開展流程、監督問責等相關內容，以現代人事管理技術覆蓋至各職能部門和各層級職位始終，以專業化、技術化和程序化邏輯為基本導向鍛造適應國家治理現實需要的高素質干部隊伍，支撐國家治理權力體系，推進常規式與運動式國家治理機制相互融合、互為補充，貫徹落實國家治理相關政令規劃。

聚焦至個體層面而言，處于特定科層層級的干部以相關人事制度賦予該科層崗位“公職”身份的法定權責為依據展開基層治理實踐。從干部個人成長角度而言，良好的職業發展前景與薪酬待遇，是公職人員普遍的個人訴求。專業技術在干部管理機制中的廣泛應用，使黨的干部實現了由“革命干部”到“現代技術官僚”式政治角色轉變，同時在以“功績制考核”和“競爭性選拔”為核心邏輯的科層管理機制中擁有了較為暢通的職務晉升通道。表彰獎勵和職位晉升等激勵技術在科層管理實踐中的應用，實現了激勵機制與制度化邏輯、專業化邏輯在干部管理機制中的統一，在制度設計層面實現了組織整體利益—由支撐治理權力體系的干部實現特定政治目標與組織成員利益—干部個人的職業發展與福利報酬最大化的融合，有力激發了各層級干部落實“中央”與“上級”政令規劃的積極性。

“政治領導”即以“中央”“上級”政策方針和政令規劃的落實為干部政治活動的根本引導，突出鑒別標準極具主觀性的政治忠誠觀念?！翱茖庸芾怼奔匆越M織內普遍認同的、具有普遍約束力和引導力的法定規則為驅動機制，意圖“摒除”政治主體個人意志之片面性的法定規則。這一對看似互不兼容的組織管理邏輯，共存于維系國家治理體系的干部管理機制之中。

三、政治理性：干部管理機制的基本運作邏輯

“雙軌”國家治理模式下干部管理的現實路徑，是黨和國家在“工具理性”與“價值理性”間調適形成的兼具合目的性與合價值性的、符合中國特色國家治理現實需要的運作邏輯，是以明確治理方向下專業技術與價值觀念相互融合的必然結果。

（一）技術理性的合理性

基于地緣、血緣、宗教、資本、政權等因素的“共通”，人們在特定時空范圍內聚集形成結構或明晰、或松散的“組織”。共同發展愿景及其附帶的社會影響，是現代組織在自我發展環節中凝聚與維系組織內外力量的根本所在。組織成員及潛在成員共同利益的實現，是組織發展的核心價值追求。

在技術理性視閾下，科層體系及其相關的技術與規則的根本追求即為“效率至上”。技術與規則等在組織運行中的廣泛應用，皆以既定目標的高效實現為根本。而技術手段的應用必然能夠帶來組織成功?，F代科學技術在落實組織既定發展規劃中的應用，在直接提升生產效率的同時，亦通過管理環節間接作用于組織效率的提升?；趯餐妇暗淖分?，組織成員運用專業技術手段實踐中皆自覺自愿接受法定程序和規則的約束。

基于黨的干部在“雙軌”式治理機制中的軸心驅動角色，干部管理體系運行以提升國家治理效率為基本現實導向，現代管理技術在干部管理機制中的應用具有一定現實必要性。由技術理性邏輯展開理論演繹，圍繞國家治理效率的提升，壯大組織力量與廣泛應用現代技術，是干部管理機制運行的必然技術路徑。

與其他現代政黨成員相類似，科層干部在制訂國家治理規劃過程中，意圖尋找或擴大“體制內”成員與“體制外”民眾的共同利益空間，進而換取政令規劃的暢通落實；并不時爭取和吸納認同“體制內”政治價值觀念、掌握特定專業技能的“體制外”人員，以壯大自身組織力量，進而提高既定政治目標的實現效率。在國家治理實踐中，黨和國家以科層管理為干部機制的必要技術路徑，借助以約束和激勵為深層邏輯的制度規則，引導黨的干部遵照國家政令規劃展開政治活動，進而實現特定治理目標。

（二）絕對技術主義的必然失敗

在技術理性邏輯下，充分應用科層結構、科學技術及法定規則等專業手段于干部管理實踐中，必然能夠以盡可能低的政治成本獲取治理績效最大化。

技術主義理論指導下，既定目標的快速實現是組織運行及組織成員個人活動的唯一訴求，規則與技術的運用亦皆為這一共同愿景如期實現。正義、公正、普惠等基本不被考慮在內，技術主義本身存在一定理想化色彩。具體而言，組織規則的制訂及完善，根本上是意圖通過以組織活動有序化帶動提高組織活動效率。但就實際效果而言，這并不能帶來組織運行成本的降低。相反，漸趨精細化的制度體系限制了組織機制靈活性的發揮，組織運行機制漸趨僵化，這與技術理性所執著的“高效”運行顯然相悖。進一步而言，受限于決策機制的相對封閉性，“法定”規則在某種程度上是對特定群體既得利益的“合法”保護。在一定程度上而言，強化組織行動法治化，即是對組織利益分配不公的強化與包庇。在極度維護既得利益者對其他成員利益“侵犯事實”的規則下，組織合法性便難以得到保證。

技術理性在落實政治發展規劃的實踐中存在一定的潛在誤區。技術的絕對發展并非帶來絕對高效。技術主義不應亦不能作為干部管理機制有效運行的唯一邏輯遵循。提防與規避國家治理的絕對技術主義雷區，應以價值理性邏輯引導干部管理漸趨正義化、合理化與平等化。

（三）“講政治”：價值理性的獨特意蘊

基于意識形態認同在國家治理實踐中的顯著價值，相較于技術理性，價值理性應是干部管理機制運行中更為本質的邏輯。在干部管理實踐中，以“功績制考核”和“競爭性選拔”為技術支撐的科層管理并非干部管理的唯一路徑?！罢晤I導”在其中作為首要價值路徑而存在，并以“講政治”的價值標準貫穿于干部體系科層管理程序始末?！翱茖庸芾怼钡募夹g路徑與“政治領導”式價值路徑相互貫通，融合于干部管理實踐。干部體系的組織與運行，卻并非以徹底的技術理性為唯一價值遵循。

相較于法定規則，“中央指示”“上級命令”等政治權威下的價值理性，往往對于基層治理實踐具有更強的引導力和約束力，甚至超越和突破“上”“下”垂直科層，對于基層治理具有更有效的指導價值。值得一提的是，這種突破并不局限于應對復雜治理形勢的“非常規式”治理活動之中。

西方部分學者甚至斷言中國的國家治理體系遵循“命令即規則”的“制度”邏輯得以維系。他們認為“命令”通常為擁有不同程度個人政治魅力且處于較高科層層級的干部，在“體制”內外一定時空范圍內做出的、帶有個人政治偏好的、維護特定群體既得利益的政治決策，既包含正式決策也包含非正式決策?！懊罴匆巹t”突出“上級意志”超越公允的、法定的制度規則，從而約束較低層級干部的政治活動。這一論斷固然偏離于我國漸趨現代化的國家治理實踐，忽視了“集中力量辦大事”式治理機制對于大體量國家而言具有相當重要的意義，存在咬文嚼字故意抹黑中國政治機制的嫌疑。

較長時期以來，“政治領導”機制在科層干部體系中發揮著的主導價值，為專業技術手段和法定制度規則的運用指明了方向。在某種程度上而言，干部管理機制的現代化進程實際上是“依靠于政治標準”這一現實運行機制漸趨合“法”化的過程。黨和國家堅持“講政治”的核心價值理性，以“政治領導”為干部管理核心路徑，不斷取得國家治理新成效，并在漸趨復雜的治理環境中“慣性”選擇并強化這一路徑依賴。

（四）政治理性：目的性與價值性的有效融合

基于政治合法性的極端重要性，政治組織往往巧妙融合價值理性和技術理性，驅動組織整體致力于特定發展目標的實現。不同政治組織所采用的組合權重及方式，多取決于其意圖維護與爭取吸納的公共利益空間。黨和國家融合價值性與目的性二重維度，以二者交叉空間內的“政治理性”為基本邏輯，以特定技術工具致力于預設政治目標的實現，同時發揮預設政治價值對技術主義的導向作用，盡可能規避技術主義在治理實踐中的潛在誤區，驅動干部機制“高度政治動員化”而積極參與國家治理實踐。

20 世紀20 年代前后，全國各地早期黨小組成員基于共同政治信仰而組建形成正式政黨，以信仰共通為基礎的“干部制”亦隨之顯現雛形。在組織結構尚不健全的情況下，共產主義式價值理性尚作為主要運行邏輯驅動“干部制”推進革命事業發展。絕對的技術理性導致組織失敗，絕對的價值理性亦不能驅動組織持續有效運行。經歷了單一邏輯為運行驅動的短暫階段，中國“干部制”借鑒蘇聯“干部制”驅動政治發展的基本經驗，認識到面對面宣傳、學校與街頭演講、拉條幅與喊口號、學術討論、文學作品等動員手段，以及秘密電報、隱形書信、電話、印刷機等現代技術在擴大組織規模、實現預設政治價值的政治活動中具有重要價值。在政黨建國的革命實踐中，“干部制”以政治理性為根本驅動，借助共產主義的“兩個必然”式價值愿景，輔以廣播、電報等專業技術手段，引導全黨實現階段性革命任務。由此，工具理性與目的理性在這一時期干部機制運行實踐中實現了統一。

國家政權建立后，共產主義的實現依然為干部機制運行的核心政治價值，并以階段性治理任務即鞏固政權、恢復和發展國民經濟等為主要表現形式。于社會生產工具的大發展而言，三大產業相關的理論知識、生產工具和信息技術等技術手段的科學性與日俱增，國家治理實踐逐漸走向現代化，干部管理機制亦隨之漸趨程序化、規范化和技術化。意識形態認同為基礎的政治標準，始終在“組織”準入、職位晉升與調動、考核評價等干部管理程序中扮演決定性角色，既定政治目標的實現亦始終引導“雙軌”式國家治理實踐有效展開。

合目的性與合價值性二重標準有效統一于干部管理實踐，是黨和國家調適干部管理機制以推進國家治理現代化進程的核心價值追求。國家治理理念、模式、路徑等的技術性設計，始終致力于社會主義價值理性的實現；預設價值追求則是干部管理實踐的政治認知趨向和價值判斷取向。技術理性與價值理性融合形成一定彈性活動空間，即以政治理性驅動干部有效展開國家治理活動，這是干部管理機制運行的根本邏輯。

四、總結與思考

在中國特色政治體制中，“黨的干部”扮演著雙重政治角色，即黨的“組織骨干”與國家治理機制的“科層領導”。黨的組織“骨干”經“組織認可”和特定人事程序考核后進入國家治理科層體系，各層級干部在黨領導的國家治理實踐中發揮著軸心作用。

在國家治理實踐中，黨和國家沿用并強化了黨在革命時期所依賴的政治教化路徑，借鑒了現代國家普遍認可的科層權力結構，融合二者形成了國家治理的常規機制。但基于科層結構自身的非絕對理性，常規治理機制在應對國內外政治危機過程中，往往通過擴展權力層級來應對潛在治理危機，抬高了“組織失敗”“理性失靈”的風險，陷入了絕對技術理性的誤區。由此，常規治理機制并不足以應對當前國家治理實踐中的復雜形勢。為應對常規治理機制的“理性失效”，黨和國家啟動政治動員機制，叫停和超越“按部就班”的常規治理機制，基于已有的嚴密組織體系面對面動員群眾，快速整合有效治理資源以應對國家治理的“超負荷”與“理性失效”困境。

在常規與運動“雙軌”互補式國家治理機制下，黨和國家以科層管理為干部管理的必要技術路徑，以政治領導為其首要價值路徑，在意圖“摒除”政治主體意志片面性的法定規則中引入政治忠誠度為鑒別標準，將這一對看似互不兼容的管理標準共同納入干部管理機制之中。

基于對政治合法性的追求，黨和國家視價值理性為更本質的邏輯觀念，預設政治價值的實現必然依賴于特定技術路徑。國家治理實踐所依賴的干部管理機制遵循政治理性式運作邏輯。以“功績制考核”和“專業性選拔”為核心的現代管理技術在干部管理機制中的應用具有一定的積極意義，但唯科學技術、唯效率至上式絕對技術主義必然帶來組織的“絕對失敗”。故而在技術理性之外，干部管理機制運行更依賴于價值理性下的正確導向?！爸v政治”的價值標準貫穿于干部管理的各個環節之中，以政治標準引導技術理性推進干部管理機制運行，規避技術主義的潛在誤區，在技術理性與價值理性的相互融合中尋求一定的彈性活動空間，是干部管理機制以“政治理性”為根本價值遵循的集中表現。

本研究默認國家治理機制中的“干部”經歷政治角色轉換的一般性過程，即由黨的組織體系經特定人事程序進入了國家治理權力體系。但就現實政治生活及不同政治主體認知而言，“干部”指代并非完全一致，干部群體并非一個絕對的、封閉的政治群體。對于作為個體的干部，亦存在諸多不合程序、非正義性的進入國家治理科層體系的可能渠道。但基于全行業、各領域、各層級干部管理模式的一致性，本研究對干部管理機制運行邏輯的討論結果仍具有普適性。