政務信息系統集約建設探索與實踐

王宏宇 厲培培

集約建設是推進數字政府高質量發展的重要前提?；谡憬〉膶嵺`，分析政務信息系統集約建設的實踐路徑和一般性方法。研究認為，盤點各級政府現有數字資源底數，形成省市縣三級一體化數字資源賬本，是防止促進政務信息系統低水平重復、提升財政資金使用效能的重要舉措。在此基礎上，借助“揭榜掛帥”“考核表彰”等行政方式與應用解耦組件、應用查重等技術手段，可達到政務信息系統“一地創新，全省共享”的目標，從而真正營造出資源有效供給、系統有序開發利用的良好生態。

一、引言

政務信息系統是由政務部門建設、運行或使用的，用于直接支持政務部門工作或履行其職能的各類信息系統。近年來，我國電子政務和政務信息化建設取得豐碩成果，政務信息系統建設已經覆蓋了關系國計民生的重要領域，為各級黨政部門履行職能提供了重要的技術支撐，但受統籌規劃力度不夠、集約建設意識相對淡薄、標準規范不夠完善等客觀因素的影響，政務信息化建設廣泛存在“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”等問題。

2017年，國務院印發《關于印發政務信息系統整合共享實施方案的通知》，強調“緊緊圍繞政府治理和公共服務的改革需要，加快推進政務信息系統整合共享”。2022年，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》，要求全面推進政府履職和政務運行數字化轉型，統籌推進各行業各領域政務信息系統集約建設、互聯互通、協同聯動。2023年，中共中央、國務院印發的《數字中國建設整體布局規劃》指出，要加快提升數據資源規模和質量，有效釋放數據要素價值，提升政務數字化智能化水平，強化數字化能力建設，促進信息系統網絡互聯互通、數據按需共享、業務高效協同。

本文通過分析浙江省“一體化數字資源系統”（IRS）建設實踐，總結了國家或省級層面難以集約建設政務信息系統的原因，并提出了推動政務信息系統共建共享的一般性方法，從而解決政務信息系統建設重復、協同性不足的問題。

二、政務信息系統難以集約化的原因分析

基于現有研究成果與實踐經驗，本研究認為，造成政務信息化系統難以集約化建設的主要原因有以下幾點。

一是制度標準不完備。從宏觀層面上看，在政務信息系統建設過程中，各級政府普遍缺乏統籌集約意識，各部門憑借經驗建設政務信息系統。從微觀層面上看，在具體建設政務信息系統時，不少部門條線內部沒有形成跨層級的協商機制，在政務信息系統建設方面協同度不高，導致政務信息系統的功能模塊低水平重復建設。

二是系統數據不全。一方面，各地各部門普遍存在政務信息系統“家底”不清的情況，導致當年申報建設的系統與往年已建系統之間的關系不清晰。另一方面，政務信息系統與其產生或使用的數據資源、云資源、組件資源之間的關聯關系不完整。以上兩方面的數據缺失，導致信息化項目審批部門難以多維度判定申報的系統是否功能重復。

三是建設資金各自分擔。部分地區受考核指標要求、短期出成績等動機驅使，爭相上馬各種信息化項目。一般而言，政務信息系統的建設資金由本地財政承擔，建設部門缺乏對政務信息系統跨區域共建共享的主觀需要，導致政務信息系統集約共享工作推進困難、浪費財政資金。

四是應用共享手段缺乏。由于政務信息系統的建設、運營、運維大多數由第三方技術公司負責，政府部門對政務信息系統運行的實際代碼無從獲取，難以通過代碼拷貝、協同開發等傳統系統共享方式進行政務信息系統的多跨共享。同時，政務信息系統評估過度依靠人工判定，相關評估數據無法通過數字化手段實時獲取，較難針對使用范圍小、頻度低的“僵尸”政務信息系統開展常態化清理。

三、集約建設案例分析：基于浙江IRS的建設實踐

浙江作為全國率先勇闖數字化改革“深水區”并取得突出成效的省份之一，圍繞數字政府建設、全面深化改革等方面做出了許多創新性工作，發布了《浙江省數字化改革總體方案》《浙江省公共數據條例》等一系列法規制度和政策文件，初步形成了數字資源統籌協調、高效配置的政策環境。

2021年9月，浙江省發布了一體化數字資源系統，對全省20多年信息化成果進行了全面盤點，通過數字資源的供給側結構性改革，有效破解了政務信息系統低水平重復建設難題。本研究梳理總結了浙江省一體化數字資源系統的建設思路，提煉了其在推動政務信息系統集約建設的經驗做法。

（一）聚焦機制構建，統籌集約更有力

政務信息系統集約建設是一項系統性工程，必須要自上而下、規范統一、有序推進。在機制保障上，浙江省建立健全了政務信息系統的統籌、預審、共享三大機制，最大限度保障政務信息系統在全省范圍內的共建共享，推動政務信息系統集約建設。

一是統籌管理機制。編制《浙江省應用統籌管理辦法》，明確應用從謀劃、開發、發布、驗收、共享、運營運維到注銷等各階段的要求和規范，實現應用從松散管理到高效協同的轉變。

二是賬本預審機制。建立省市縣三級聯動電子政務項目審查機制，要求各地評審信息化項目必查IRS三個賬本，包括存量應用一本賬、數字化改革重大應用一本賬和數字化改革應用試點一本賬。通過強化項目預審，源頭上避免省域范圍內的系統重復建設。

三是多跨共享機制。探索形成應用共享的一般性方法“六步四類法”，通過“應用信息瀏覽-方案案例學習-溝通協商-共享申請-資源調度-落地推廣”六步流程，以?。ㄊ校┙y建、SAAS化部署、解耦組件、私有化部署四類方式開展政務信息系統的共建共享，將各地數字化改革最佳實踐成果快速復制推廣至全省，推動“區域優勢”轉為“全省優勢”。

（二）聚焦工具打造，推動建設更高效

工欲善其事，必先利其器。在技術實現上，浙江省一方面編制各類政務信息系統開發規范，推動應用建設從“粗放式”向規范化、標準化轉變。另一方面，上架多種低代碼工具，盤點原本分散的數字資源，助力政務信息系統的便捷共享。

一方面實現資源超市化。IRS首次對全省20多年來的信息化、數字化成果進行全面盤點、梳理，并將每一個資源賦予唯一的身份ID，打造省市縣三級政務數字資源的統一入口、統一表單和流程申請；利用智能檢索、圖譜知識推理等前沿技術，讓資源的管理更加智能化、自動化。

另一方面推進開發組裝化。力推“組件+低代碼工具”的開發模式，推薦各地優秀政務信息系統，通過解耦組件的方式，共享系統建設成果，實現開發質量和效率雙提升，大幅度縮減建設周期。

（三）貫通重大應用，提升存量應用成效

以“關鍵少數”重大應用貫通帶動“絕大多數”應用的集約建設。依托一體化數字資源系統，通過以評促建、以評促改和以評促管，推動重大應用真正發揮實戰實效。

一方面，開展重大應用貫通情況評估，確保全省重大共性需求、問題得到解決。圍繞服務側貫通、治理側貫通，通過評估貫通層級、用戶范圍等指標，推進重大應用的省市縣三級貫通，實現集約、集成、協同、高效的建設目標。

另一方面，開展應用績效評價，根據應用訪問量、活躍度、云資源利用率、業務協同程度等情況，推進低效應用整合關停，提高財政資金、數字資源使用效益，強化提升省統建應用的建設和管理水平。

四、集約建設的一般性方法

為進一步厘清政務信息系統集約建設的內在機制，從理論上揭示推動政務信息系統集約建設的措施路徑，本節將針對政務信息系統集約建設的一般性方法展開論述。

（一）頂層設計上：建章立制貫穿系統建設全周期

在頂層規范方面，應注重標準規范、建設管理、組織領導、考核評估的整體銜接，將應用系統集約化建設貫穿于系統謀劃、立項、建設、上線、運維、下架等各階段，實現全流程把控。

一是從頂層設計的“制度體系”看，針對應用的各個節點，制定相關標準規范。如在謀劃立項階段，建立重大應用項目統籌管理的機制，謀劃的重大應用必須對標對表存量應用系統，不得未批先建，防止“重復建設”“制造煙囪”。在運營運維階段，實時跟蹤政務系統運行成效，加快消除功能可被其他系統替代、所占用資源長期處于空閑狀態的“孤島系統”。

二是從頂層設計的“技術標準”看，定義各類數字資源規范，對所有數字資源統一要素和管理流程，構建通用化的知識庫、工具庫、數據倉、模型庫、算法庫、規則庫，確保各個應用可兼容、可聯通，保證應用共享過程中的資源高效調度。

三是從頂層設計的“統籌協調機制”看，通過成立領導小組、建立工作專班、定期召開工作例會，形成縱向貫通、橫向協調、執行有力的高效“執行鏈”，統一部署推進政務信息系統的集約建設工作。

（二）管理模式上：構建資源賬本，保障資源共享

政務信息系統的建設，依賴于數據資源、云資源、組件資源等數字資源。政務信息化建設以來，成千上萬的數字資源分散在各地各部門，打造政務信息系統的集約統籌、共建共享模式，要做的第一件事是建立全量數字資源賬目。一方面，梳理各地可支撐政務信息系統建設的數字資源；另一方面，厘清歷年信息化項目、應用、數據、云等資源之間的關聯關系。

在數字資源“一本賬”基礎上，優化資源配置，強化應用集成。打造數字資源“超市”模式，支撐各部門可跨地區的“購物車式”申請數字資源，打破原先各類數字資源屬地化、層級化管理的界限。

（三）方法工具上：“組件+低代碼”集約開發模式

組件是可獨立封裝可執行特定功能的一個或多個模塊的集合體，具備可復用價值和共享屬性。通過消息、接口、SDK等方法，組件可被政務信息系統集成，實現政務信息系統“積木式”開發。低代碼是利用很少代碼就可快速開發應用的技術，通常指低代碼開發平臺。通過提供簡單易用的可視化開發工具，以“拖、拉、拽”的方式來快速構建輕應用。

從浙江實踐來看，通過將應用系統中可重用的標準化模塊、算法模型解耦成組件，可在不涉及項目建設資金的同時，實現對其他地區政務信息系統功能的調用。同時，基于低代碼開發平臺，提供表單配置、流程管理、統計報表、數據可視化等工具，在輕量級應用系統上推廣低代碼開發模式。從而實現數字化應用的快速開發迭代，大大提升應用系統的開發效率和質量，形成安全可靠、集約高效的應用“工廠化”生產模式。

（四）實現路徑上：“一地創新、全省共享”四類模式

根據復制共享的政務應用系統類型，可分為提級管理、SAAS化部署、解耦組件、私有化部署四類共享模式：

提級管理適用于各地需求趨同、業務場景區域標準化、規范化要求高的應用，由省級或市級主管單位牽頭，上升為全?。ㄈ校┙y建的應用。

SAAS化部署是指由建設單位負責通常的應用軟件許可證費、軟件維護費以及技術支持費等，提供應用部署、升級和維護，應用申請單位不需要其他IT投資就可以獲得所需要軟件和服務，一般適用于業務場景簡易清晰、需求統一、開發輕量化的應用。

解耦組件包括應用建設及運營過程中產生的知識庫、業務規則、算法、模型等，被抽象出來具備模塊化、標準化、獨立化的特征，可供其他應用系統開發過程中進行調用，不需要進行重復開發，適用于功能單元模塊化、標準化程度高且具備可解耦條件的應用。

私有化部署適用于各地個性化需求較強、業務場景擁有一定地域屬性的應用，一般私有化部署提供產品的部署、初始化配置和操作培訓，后續再根據使用單位需求另行提供定制化服務、運營服務等。根據浙江實踐相比較而言，私有化部署的復制推廣阻力最小，SAAS化部署和解耦組件居中，提級管理的阻力最大。

五、結論與討論

政務信息系統集約建設是數字政府實現以用戶為中心和全流程一體化服務的必然要求。從基礎設施集約、應用支撐平臺集約到數據資源、業務應用、運維體系等層面統籌，新一代信息技術的發展推動了政務信息系統集約建設理念和實踐的大幅變革。與此同時，《關于加強數字政府建設的指導意見》提出的“統籌推進各行業各領域政務應用系統集約建設、互聯互通、協同聯動”目標，超越了政務應用系統集約建設拘泥于技術層面的簡單邏輯，呈現出統籌、協同、規范、高效等核心特征。

基于浙江省的案例分析表明，建立有效的數字資源管控工具是實現政務信息系統集約建設的基礎性工程。在此基礎上，通過構建統籌管理機制、賬本預審機制、多跨共享機制三大機制及推動重大應用三級貫通、提供低代碼工具等方法，可在省域范圍內有效減少重復建設、提高資源配置效率、降低應用開發成本。

結合已有研究和浙江實踐，本研究提出了政務信息系統集約建設的一般性路徑：頂層設計上，建章立制貫穿系統建設全周期；管理模式上，構建資源賬本，保障資源多跨共享；方法工具上，打造“組件+低代碼”集約開發模式；實現路徑上，創新“一地創新、全省共享”四類模式。

該路徑為理解政務信息系統集約建設提供了一個有價值的參考框架，在一定程度上為其他地方開展應用集約建設提供有效的思路。然而，因研究范圍局限于浙江省，本文仍然存在著研究對象較為單一、外部效度不足等問題。政務應用集約建設過程中，復用激勵機制與項目統籌的限度與邊界、低代碼開發的應用場景、浙江經驗的全國性推廣路徑等，仍是后續研究中需關注的重點內容。

作者單位：浙江省大數據發展中心