法治中國建設的良法圖景

胡玉鴻

法治作為相對于人治而言的國家治理方式，其理念建構和制度設計均須以“良法”為前提，已是人們耳熟能詳的法學常識。早在古希臘時代，亞里士多德就將法治與良法關聯起來，指出：“法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律”?！?〕［古希臘］亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1965 年版，第199 頁。繼亞氏之后，西方思想家們對良法的論述不絕如縷，“惡法非法”也因之成為法律上的鐵律，制約著統治者在立法上的武斷與率性。良法問題同樣是馬克思主義經典作家所特別予以關注的重要論題。在馬克思看來，“法律”與“法”有嚴格的區分：“法律”僅為國家創制的成文規則，而“法”則是體現理性、自由與公平的“真正的法”，即良法。以新聞出版法為例，馬克思明確指出：“新聞出版法就是對新聞出版自由在法律上的認可。它是法，因為它是自由的肯定存在。所以，甚至當它完全沒有被采用的時候，例如在北美，它也必須存在，而書報檢查制度正如農奴制一樣，即使它千百次地作為法律而存在，也永遠不能成為合法的?！薄?〕《馬克思恩格斯全集》（第1 卷），人民出版社1995 年版，第176 頁。這一論述深刻地反映了“法”和“法律”的不同：法必須是“自由的肯定存在”，而法律則可能像書報檢查制度那樣，是對自由的壓制；法即使未能在國家立法中加以體現，仍然不失其作為法的價值，相反，“法律”雖然具有法的形式，然而卻“永遠不能成為合法的”?！胺ā迸c“法律”的這種區分，蘊涵著革命導師對“良法”的熱切期盼與無限推崇，也昭示著一切意欲實現法治的國度須就法律進行正當性審視的必然。在推進法治中國建設的偉大工程中，“良法”被視為法治的先導與前提，黨的十八屆四中全會決定就以“法律是治國之重器，良法是善治之前提”這樣擲地有聲的語言，凝練了良法在法治建設中的基礎和前提地位?！斗ㄖ沃袊ㄔO規劃》（以下簡稱《規劃》）以習近平法治思想為指導，對于良法在法治中國建設中的意義、功能與達成路徑等作了諸多極為重要的規劃。雖然從目前見到的《規劃》文本而言，文中并無太多“良法”的字眼，但是，縱觀整個《規劃》，良法都是其中重要的內容，貫穿于《規劃》的全部內容之中，展現了具有中國特色、中國元素的良法圖景。

一、建構良法的立法指導原則

法治的推進既然以良法為前提，那么，怎樣才能在法治中國建設中形塑良法？這首先就需要確立科學的立法原則，以為良法的形成提供思想基礎和理論指南?！傲⒎ㄕ咧袷ヂ氊?，不僅止于‘立法’而已，必須更進一步的為社會實質公平正義負責……立善法，廢惡法”?！?〕尹章華：《民法理論之比較與辨正》，文笙書局股份有限公司1992 年版，第24 頁。對于立法而言，正確的立法原則正是形成良法的前提，反之，“如果原則出現根本錯誤，就會出現立法越完備情況越糟糕的現象”?！?〕［英］埃德蒙·柏克：《自由與傳統》，蔣慶等譯，商務印書館2001 年版，第282 頁。為此，立法須以正確的立法原則為指引，制定出符合人民利益、落實社會公平正義的良法。綜觀習近平法治思想的相關文獻及《規劃》的具體界定，在建構良法上須遵循如下主要原則：

首先，堅持以人民為中心的立法導向。在社會主義國家，人民是國家的主人，確保人民當家作主的政治和法律地位，是社會主義制度的根本目的之所在。在我國憲法上，人民作為國家和社會主人的地位主要表現在兩個方面：人民是國家權力的所有者；人民是國家和社會事務的管理者。就前者而言，國家的一切權力均來自于人民權利的讓渡，因而人民是國家權力最終的擁有者和所有者。國家權力只有服務于人民，造福于人民，才能無負于人民授予權力的初衷。正因如此，“一切國家機關工作人員，無論身居多高的職位，都必須牢記我們的共和國是中華人民共和國，始終要把人民放在心中最高的位置，始終全心全意為人民服務，始終為人民利益和幸福而努力工作?！薄?〕習近平：《始終把人民放在心中最高位置》（2018 年3 月20 日），載《習近平談治國理政》（第3 卷），外文出版社2020 年版，第139 頁。而就后者而言，則是人民依據法律規定，直接或間接地參與國家和社會事務的管理，發揮國家主人翁的作用。正如習近平總書記所指出的那樣，“我們要堅持國家一切權力屬于人民的憲法理念，最廣泛地動員和組織人民依照憲法和法律規定，通過各級人民代表大會行使國家權力，通過各種途徑和形式管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業，共同建設，共同享有，共同發展，成為國家、社會和自己命運的主人?！薄?〕習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30 周年大會上的講話》（2012 年12 月4 日），載《習近平談治國理政》（第1 卷），外文出版社2018 年版，第139 頁。在這里，“主人”的稱謂，既是對人民當家作主身份的形象表述，也是對人民至上地位的無限推崇。法治建設同樣要本著以人民為中心來進行制度建設，即要“堅持法治建設為了人民、依靠人民”?！?〕《法治中國建設規劃：2020-2025 年》（節錄），中國法制出版社2021 年版，第3 頁。從立法以造就良法為己任的角度來說，立法只有體現人民意志、保護人民權益，才可能具有良法的品格；同樣，只有在立法中依靠人民群眾，吸納社會民眾有關立法的意見和建議，才可能形成立法共識，為法律內容的科學、完備奠定扎實的民意基礎。自然，立法需要由訓練有素、學養深厚的專家來進行體例上的設計與內容上的擬定，但這與尊重來自人民群眾的智慧和經驗并不矛盾?！叭嗣袷菤v史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量”?！?〕習近平：《人民是我們黨執政的最大底氣》（2018 年3 月1 日），載《習近平談治國理政》（第3 卷），外文出版社2020 年版，第135 頁。正因如此，包括立法者在內的所有國家機關及其工作人員，都必須放下身段，深入民間，虛心聽取人民群眾對國家和社會發展方面的意見建議?！霸谌嗣衩媲?，我們永遠是小學生，必須自覺拜人民為師，向能者求教，向智者問策；必須充分尊重人民所表達的意愿、所創造的經驗、所擁有的權利、所發揮的作用”?！?〕習近平：《堅持和運用好毛澤東思想活的靈魂》（2013 年12 月26 日），載《習近平談治國理政》（第1 卷），外文出版社2018 年版，第27 頁。這既是保證立法與民情相通的基本步驟，也是確保立法質量，真正使法律體現民意、反映民愿的基本工作方式。

以人民為中心在形塑良法方面的作用，還包括要以人為本來設計法律的具體內容。人是法律的本源、目的，也是法律的評價尺度和價值依歸。為此，在法律制定過程中，必須以人的本性、本能、需求、欲望、情感、能力等作為法律內容的基準，反映人性需求，體現人的欲望，尊重人類本能，維系自然情感。只有這樣，法律才能與人的存在、生活狀態高度契合，法律也才可望成為人們自覺遵守和維護的社會規范。實際上，“大多數人的悲歡苦樂決非無足輕重之事，反對大多數人的法律在本質上即是反對人民自身的法律，其反對的程度與其無效的程度成正比”?！?0〕同前注［4］。因此，在人與法的關系中，必須將人視為主體而非法的客體，不能把人當作工具和手段。習近平總書記在詮釋“十一個堅持”中的“堅持以人民為中心”就明確指出：“推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益。要積極回應人民群眾新要求新期待，系統研究謀劃和解決法治領域人民群眾反映強烈的突出問題，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業?！薄?1〕習近平：《以科學理論指導全面依法治國各項工作》（2020 年11 月16 日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第2 頁。質言之，一部優良的法律，就是要將人置于中心地位，為人民權利、利益、福祉的實現作出周詳而細致的安排，使人民通過法律的規定，能夠享有尊嚴、體面的幸福生活。正因為人是法律的目的所在，因而法律是否以人為本，也是衡量法律是否良善的標尺。習近平對此就專門指出：“要抓住提高立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護?！薄?2〕習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》（2014 年9 月5 日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第73-74 頁。在此，立法質量的高低要以是否“反映人民愿望”為標準，而其實效則涉及到人民對該項法律是否支持、是否認同。自然，良法不僅要滿足人們對現實生活的需求，還要追求自由、正義、秩序等為人類社會所普遍推崇的價值?！?3〕如英國學者斯坦、香德所言：“作為法律的首要目的的，恰是秩序、公平和個人自由這三個基本的價值?！眳⒁姡塾ⅲ荼说谩に固?、約翰·香德：《西方社會的法律價值》，王獻平譯，中國法制出版社2004 年版，第4 頁。以“自由”為例，它是個人在國家和社會生活中所處的一種自主、自為、自治的狀態，是法律最基本的價值追求。換句話說，法律雖然是可以承載多種價值的規范綜合體，然而其最本質的價值則是“自由”——“法典就是人民自由的圣經”?！?4〕同前注［2］。因而，法律必須體現自由、保障自由，只有這樣，才能真正造就成滿足人民利益和期待的良法。

其次，確立社會公平正義的法律基準?！兑巹潯分赋?，要“努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義”，〔15〕同前注［7］。這既包括立法上的公平正義，也包括執法和司法上的公平正義。當然，法治以良法為先導，要使社會公平正義在法治各個環節中得到完滿的實現，就先要確保立法上的公平正義，從而為后續的執法、司法環節提供規范性依據。更加重要的是，社會公平正義本身就是良法的特質和標準?！霸谒姓x從未被訴求的地方，在所有于實證法制定過程中有意否認構成正義之核心平等的地方，法律不僅是‘不正當法’，而且尤其缺乏法律本性”?！?6〕［德］G·拉德布魯赫：《法哲學》，王樸譯，法律出版社2005 年版，第232-233 頁。換句話說，背離公平正義的原則、原理的法律，不但不是良法，嚴格來說根本不能成其為法。人們也多在這個意義上言談“惡法非法”的原理，如學者指出：“法令之目的在追求公平正義。若法令之惡，成為追求公平正義之障礙，此種法律即無存在之必要（惡法反成為惡人作惡之工具），故吾人主張‘惡法非法’。簡言之，從法之實質正義角度觀察，違反公平正義之惡法，必須廢止或修正。此‘惡法非法’之真義?！薄?7〕同前注［3］，第23-24 頁。說到底，某一法律之所以屬于“惡法”，就是它違反了人們公認的正義準則，挑戰了人們對公平的情感與期待。

在習近平法治思想中，“社會公平正義”是出現最多的政治、法律詞匯之一；在黨的二十大報告中，“社會公平正義”同樣是頻度極高的詞匯，《報告》中12 個段落涉及“社會公平正義”（包括單言“公平”），這既延續了黨的十九大報告對社會公平正義高度關注的戰略安排，〔18〕有關黨的十九大報告中社會公平正義的理論闡述，參見胡玉鴻：《新時代推進社會公平正義的法治要義》，《法學研究》2018 年第4 期。又在新的時期、新的環境下賦予了社會公平正義新的內涵、新的特征。在法治建設層面，《報告》指出：“我們要……圍繞保障和促進社會公平正義，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化?！薄?9〕習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次代表大會上的報告》（2022 年10 月16 日），載《習近平著作選讀》（第1 卷），人民出版社2023年版，第33 頁。這一論述從文義解釋的角度來說，“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”是“保障和促進社會公平正義”的抓手，而“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”以及“國家各方面工作法治化”則是社會公平正義得以落實的主要場域。由此可見，社會公平正義在法治國家建設中具有核心的指導地位，既是推進法治中國建設的價值準則，又是法治國家建設成效的根本標志。習近平總書記指出：“全面依法治國，必須緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來進行?！薄?0〕習近平：《領導干部要做尊法學法守法用法的模范》（2015 年2 月2 日），載《習近平談治國理政》（第2 卷），外文出版社2017 年版，第129 頁。法治乃良法之治，這意味著法律只有合乎正義的準則，才是優良、正當的規范，才能夠作為推行法治的前提和依據；如果法律充斥著不公平、不正義，那只不過是推行專制、踐踏人權的工具而已。因此，在制定法律時，立法者必須以公平正義觀念為指導并將其融入于具體的法律規定之中，維系公正的制度形態，同時引導廣大民眾崇尚公平、追求正義。社會公平正義又是法律的評價基準。對于社會公平正義而言，它在法律上擔當著兩方面的重要職責：其一，它是法律必須著力弘揚與實現的價值，由此法律必須內蘊社會公平正義的要求；其二，它可以成為法律之上的價值評判標準，用以衡量法律究竟是“良法”抑或“惡法”。這正是社會公平正義觀念固有的價值影響力?？梢?，是否具有公平正義的品性，是衡量、評判法律良莠的基準。

再者，堅持從中國實際出發創制法律?！兑巹潯穼ⅰ皥猿謴闹袊鴮嶋H出發”作為指導思想之一，強調要“立足我國基本國情，統籌考慮經濟社會發展狀況、法治建設總體進程、人民群眾需求變化等綜合因素，汲取中華法律文化精華，借鑒國外法治有益經驗，循序漸進、久久為功，確保各項制度設計行得通、真管用”?！?1〕同前注［7］，第4 頁。說到底，法律存立于社會之中，必定會與社會的現實狀況發生密切關聯；任何國家的法律都是為了解決本國的現實問題而形成的規范集合，為此應當結合本國國情，參照社會現實的物質生活條件而擬定出具體的規則。孟德斯鳩早就指出，“各種法律應該與業已建立或想要建立的政體性質和原則相吻合?！蛇€應該顧及國家的物質條件，顧及氣候的寒冷、酷熱或溫和、土地的質量、地理位置，以及農夫、獵人或牧人等民眾的生活方式等等。法律還應顧及基本政治體制所能承受的自由度，居民的宗教信仰、偏好、財富、人口多寡，以及他們的貿易、風俗習慣等等。最后，各種法律還應彼此相關，考慮自身的起源、立法者的目標，以及這些法律賴以建立的各種事物的秩序。必須從所有這些方面去審視法律?！薄?2〕［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上卷），許明龍譯，商務印書館2009 年版，第12 頁?？梢?，在孟德斯鳩看來，法是受各種外在社會條件共同作用下的產物，立法者在制定法律時，只有對這些社會條件和社會環境進行認真審視，才可能制定出適合于本國人民的法律。而馬克思有關物質生活條件對法律內容的決定性作用，更是這一方面的經典論述。馬克思認為：“人們在自己生活的社會生產中發生一定的、必然的、不以他們的意志為轉移的關系，即同他們的物質生產力的一定發展階段相適合的生產關系。這些生產關系的總和構成社會的經濟結構，即有法律的和政治的上層建筑豎立其上并有一定的社會意識形式與之相適應的現實基礎。物質生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程。不是人們的意識決定人們的存在，相反，是人們的社會存在決定人們的意識?！薄?3〕《馬克思恩格斯選集》（第2 卷），人民出版社1995 年版，第32 頁。在這里，馬克思揭示的重要原理是：物質生活條件，尤其是其中的生產方式，是制約法的內容的決定性因素。如果立法者對本國所處的物質生活條件毫不知情，或者在審視物質生活條件時發生錯誤，就不可能制定出符合本國國情的法律，更不用說能夠制定出優質的良法。

《規劃》強調“立足本國國情”中所提到的三個主要內容，也是值得高度重視的。按《規劃》的要求，法治建設所要立足的中國國情主要包括：（1）經濟社會發展狀況。經濟社會的現實發展狀況，既是確立法律調整內容的基準，又是制定和修改法律的依據。在一個國家中，經濟與社會問題相互交織，構成了法治所必須要面對和解決的主要問題。換言之，“我們既要立足當前，運用法治思維和法治方式解決經濟社會發展面臨的深層次問題；又要著眼長遠，筑法治之基、行法治之力、積法治之勢，促進各方面制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業發展提供長期性的制度保障”?！?4〕習近平：《以科學理論為指導，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》（2020 年11 月16 日），載《習近平談治國理政》（第4 卷），外文出版社2022 年版，第289 頁。那么，我國現階段經濟社會發展的總體情況如何呢？一方面，社會主義建設與改革事業取得了有目共睹的偉大成就，人民生活水平不斷提高，但另一方面，社會經濟發展方面也存在著不少的問題，按照習近平總書記的概括，即“創新能力不適應高質量發展要求，農業基礎還不穩固，城鄉區域發展和收入分配差距較大，生態環保任重道遠，民生保障存在短板，社會治理還有弱項。歸結起來，就是發展不平衡發展不充分”?！?5〕習近平：《向第二個百年奮斗目標進軍》（2020 年10 月29 日），載《習近平談治國理政》（第4 卷），外文出版社2022 年版，第120 頁。上述問題的解決，離不開法治事業的持續推進，離不開良法對經濟社會全面協調可持續發展的科學規劃。（2）法治建設總體進程。法治建設是一個不斷推進的發展過程，特別是對于當代中國來說，自黨的十八來以來，全面推進依法治國業已成為黨和國家的基本戰略，并且在立法、執法、司法、守法等各方面都取得了顯著的成績，但是，法治建設的任務仍然任重道遠。習近平總書記對此指出：“我們一直認為，我們的民主法治建設同擴大人民民主和經濟社會發展的要求還不完全適應，社會主義民主政治的體制、機制、程序、規范以及具體運行上還存在不完善的地方，在保障人民民主權利、發揮人民創造精神方面也還存在一些不足，必須積極繼續加以完善”。為此，“在全面深化改革進程中，我們要積極穩妥推進政治體制改革，以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，不斷建設社會主義政治文明”?！?6〕習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》（2014 年9 月5 日），載中共中央文獻研究室編：《習近平關于協調推進“四個全面”戰略布局論述摘編》，中央文獻出版社2016 年版，第38-39 頁。應當說，這一方向是明確的，這一路徑是正確的，但這一過程則可能是漫長的，畢竟任何意義上的“革故”和“鼎新”都不可能一蹴而就?！兑巹潯穼Υ艘灿蓄愃频谋硎?，即“堅持問題導向和目標導向。聚焦黨中央關注、人民群眾反映強烈的突出問題和法治建設薄弱環節，著眼推進國家法治體系和治理能力現代化”?！?7〕同前注［7］，第4 頁。只有持續發力、久久為功，才能為法律的完備、優良提供足夠的時間準備。（3）人民群眾需求變化?！胺墒亲非鬂M足人類愿望的規則”，〔28〕［英］拉斯基：《現代國家中的自由權》，何子恒譯，商務印書館1959 年版，第64 頁。這意味著法律只有滿足了人們在政治、經濟、社會、文化、生態等各方面的需求，才可能成為被人們尊崇、信仰的良法。然而，心理學的規律業已證明，人類中的每一個社會成員都不會滿足于今日之所得，必定會要求更好或更為豐富的物質、文化生活，簡言之，人民群眾的需求總是在發展變化之中，而且根本上是指向更為美好、幸福的生活。特別是在中國特色社會主義進入新時代的背景之下，“人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長，需要更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用”，〔29〕同前注［7］，第2 頁。這尤其需要在立法上積極回應人民群眾不斷增長的美好生活需要，為人們獲致更加幸福的生活提供制度支持與制度保障。

綜上所述，要保證法治中國事業的全面推進，必須堅持以人民為中心的立法導向，確立社會公平正義的法律價值基準，同時堅持從中國國情出發來創制法律。上述《規劃》所揭示的立法原則，為中國特色社會主義法律如何真正成為良法提供了根本指導。當然，原則是概括的、抽象的，要使這些重要原則得以落實，還必須輔之以相關的尺度與標準。這正是下文所要探討的問題。

二、良法的實質標準

大致說來，根據習近平法治思想中的相關論述以及《規劃》提出的具體要求，良法的實質標準可以從以下幾個方面進行解讀。

（一）法律須本于人心

“人心”簡單地說，即人類社會的成員所共有的心態與情感。從政治上而言，“得人心者得天下”；同理，法律只有與人心相符，才可望為人們所尊重和信守。習近平總書記曾設問道：“……發展極不平衡，貧富懸殊很大，社會不公平，兩極分化了，能得人心嗎？”〔30〕習近平：《在河南省蘭考縣委黨委擴大會議上的講話》（2014 年3 月18 日），載中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平關于尊重和保障人權論述摘編》，中央文獻出版社2021 年版，第49 頁。答案自然是否定的。因為具體感知公平正義本身就是人所固有的能力，對公平正義的期待也是人們內在的必然情感。所以，貧富懸殊、兩極分化這樣一種不公平的社會狀況，必定會引起人們的強烈不滿，所謂“不平則傾”就是如此。法律與人心契合，正是法律作為良法的根本標志。這正如伯爾曼所言：“法律的基本價值和原則符合人性，符合社會秩序的要求。契約應當履行；損害必須賠償；代理人應誠信行事；刑罰應與罪行相適應。這些原則以及其他許多原則都體現了理性告訴我們在道德上是正確的事情，體現了實際上一切社會均宣告具有法律約束力的事物?！薄?1〕［美］伯爾曼：《信仰與秩序：法律與宗教的復合》，姚劍波譯，中央編譯出版社2011 年版，第13 頁?！暗赖律鲜钦_的事情”，轉換為中國傳統文化的術語，也就是“良心”。習近平總書記曾引用古人所言的“法非從天下，非從地出，發于人間，合乎人心而已”〔32〕習近平：《毫不動搖堅持、與時俱進完善人民代表大會制度》（2021 年10 月13 日），載《習近平著作選讀》（第2 卷），人民出版社2023 年版，第525 頁。一語，表達了對良法基本品性的概括。以此而論，法律只有與人的本性、本能、需求、情感、欲望、能力相契合，才可能擁有良法的品性，也才能為人們所信守、尊崇、信仰。自然，“人心”如“良心”一般，是每個人心中的價值積淀和內在情感，很難用完全外化、客觀的標準將之明確列舉，但是，人類社會之所以能夠結成一個命運共同體，就因為在基本的價值觀念和情感判斷上人與人之間具有類似性、共通性，所謂“人同此心、心同此理”。正因如此，對于什么是合乎人心、人性的良法，并不難尋找到其必須具備的基質。我國臺灣學者楊奕華先生就曾言及，“依吾人之見解，人性的法律乃人心之所同然，乃社會成員的共同意識凝聚成法律意識所形成者，盡管其實證的條文會隨社會生活之變遷而更改修正，但其內容無不含有上述諸特質，凡是與此等特質相違悖的法律，即非人性法，亦可視之為惡法?！弊髡邔Υ伺e例言道：人好生惡死，生命法益由是而生；人有免于傷害之自然本能，故有健康法益；人性喜自由，自由法益遂不可或缺；人性有其尊嚴，名譽法益所由生也；人聚財以利生，財產法益因之存焉?？傊?，“設若法律規定所欲保護之法益，毫無人性可言，甚至違逆人性，如納粹德國國會所通過屠殺猶太人之法律，即是最典型的惡法”?！?3〕參見楊奕華：《法律人本主義——法理學研究詮論》，漢興書局有限公司1997 年版，第131-132 頁。在法學理論上，“惡法非法”自古羅馬奧古斯丁始，即成為人們用以否定悖逆人心、人性的法律具有正當效力的經典原理，寄托著人們對良法的渴望與期許。

當然，法律要本于人心而制定，就必須了解人民群眾的實際需求，通過法律來反映人們對社會重大問題的關切。為此習近平總書記指出，要“充分發揮人大代表作用，做到民有所呼、我有所應”，并專門引用古語“為政之要，以順民心為本”，指出“要豐富人大代表聯系人民群眾的內容和形式，拓寬聯系渠道，積極回應社會關切，更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生”?！?4〕習近平：《毫不動搖堅持、與時俱進完善人民代表大會制度》，載《習近平談治國理政》（第4 卷），外文出版社2022 年版，第255 頁。具體而言，只有深入人民群眾之中，才能知曉他們的所急、所難、所愁、所盼，也才能按照人們的普遍意愿制定出體現人民意志、符合人民利益的良法。在有關立法原則方面，習近平總書記強調，“推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑?？茖W立法的核心在于尊重和體現客觀規律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。要完善科學立法、民主立法機制，創新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議?！薄?5〕習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》（2014 年10 月20 日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第95 頁?？陀^規律既包括自然規律，也包括社會規律，它是自然和社會公理的提煉，也是人心、人性需求的概括。立法上對客觀規律的尊重，本質上就是對人民根本利益的維護。例如加強生態保護，既與人們的生活質量相關，也與社會的永續發展相連。同樣，只有發揚民主，才能集中人民群眾的智慧和經驗，使法律的制定在人民群眾的廣泛參與之下提升質量，造就出符合國情、民意的良法。在民主意識、法律意識不斷高漲的今天，“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量”?！?6〕習近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學習時的講話》（2013 年2 月23 日），載中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015 年版，第43-44 頁。落實習近平總書記有關立法質量的要求，《規劃》也明確指出：“建設法治中國，必須加強和改進立法工作，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，不斷提高立法質量和效率，以高質量立法保障高質量發展，推動全面深化改革、維護社會大局穩定”?！?7〕同前注［7］，第7-8 頁。一定程度上說，“高質量立法”也就是“良法”的另外一種說法。

“法安天下，德潤人心”?！?8〕習近平：《全面做好法治人才培養工作》（2017 年5 月3 日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第178 頁。要造就出為人們所普遍推崇、肯認且能自覺遵守的良法，就必須鍛造法律的倫理品性，使法律借助道德的力量而獲致更大程度上的正當性、合理性。固然，法律不是道德，因而不可能將所有的道德義務轉化為法律規范，否則法律對人們的行為會提出過高的要求，導致人們行為和心理上的不堪重負。如學者所言，“法的規范，必須是一般人所認為必須遵守的規范。從人性上講，堯舜桀紂，千世不一出，絕大多數的人，都是上不及堯舜，下不為桀紂的中人。法的規范，必須能適合于這些中人的需求，必須能為這些中人遵守，方能真正成為法的規范?！苑梢幏?，必須是中庸的，必須以一般中人之心為基礎。否則即成為苛虐，民情之所難堪，決難發揮其法的效力”?！?9〕王伯琦：《德治與法治》，載《王伯琦法學論著集》，三民書局1999 年版，第106 頁。由此可見，能夠作為法律規范的道德規范，也必須立足于一般人、普通人的道德能力和道德水平。但是，法律雖然不就是道德，但法律卻是最低限度的道德。這意味著法律不能以反道德的方式規定其內容、擬定其規則，否則即背離人們固有的道德情感，也會因為法律缺失道德性而喪失良法的品格。對于這一問題，習近平總書記有過精要的論斷，指出：“要把道德要求貫徹到法治建設中。以法治承載道德理念，道德才有可靠制度支撐。法律法規要樹立鮮明道德導向，弘揚美德義行，立法、執法、司法都要體現社會主義道德要求，都要把社會主義核心價值觀貫穿其中，使社會主義法治成為良法善治。要把實踐中廣泛認同、較為成熟、操作性強的道德要求及時上升為法律規范，引導全社會崇德向善?！薄?0〕習近平：《堅持依法治國和以德治國相結合》（2016 年12 月9 日），載《習近平談治國理政》（第2 卷），外文出版社2017 年版，第134 頁。實際上，法律不僅要立足于人們的道德現狀制定，同時還擔負著“升華人性”的重要使命。即通過在法律上有意識地納入道德的要求，提升人們的道德水平，升華人們的道德境界。在當代中國，“富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業、誠信、友善”是社會主義核心價值觀，也是社會主義道德中最為根本、最為重要的內容；將其與立法關聯，是推進良法得以形成的重要步驟。有關這一問題，《規劃》也提出了明確的要求，即要“完善弘揚社會主義核心價值觀的法律政策體系，把社會主義核心價值觀要求融入法治建設和社會治理”?！?1〕同前注［7］，第10-11 頁。就立法而言，社會主義核心價值觀入憲、入法已經成為當代中國立法的常態?！?2〕上述內容，具體可參見胡玉鴻：《社會主義核心價值觀與法治建設的關聯性研究——以習近平重要論述為中心》，《社會科學輯刊》2023 年第1 期。

（二）法律要保障人權

按照學界的一般理解，人權是生而為人者所應當享有的權利。這一看似淺顯的概念，實質上卻蘊涵著極為豐富的政治和法律內涵：首先，它昭示著人權不是來自國家的恩賜或者法律的慷慨，而是它本就屬于人類、屬于每個社會成員。從這個意義上來說，國家和法律只能發現、確認和保障人權，而不能創造、發明人權。這種人權的內在固有性，為人正當地生存于自然和社會之中奠定了初始的權能基礎，也昭示著個人并非一無所有地來到世上：當他降生于世間的那一刻，就具備了保證其存活所必需的權能，而這一權能當然也普遍地為所有社會成員所平等享有。其次，它意味著人權是一種應然權利、道德權利?！皯弧睂凇皩嵢弧?，一國法律可以將本國公民所能享有的權利規定于憲法和法律之上，這是實然權利，也可以說是人權的實在化。但問題在于，即便未納入一國法律范圍之內的權利，如這一權利被國際社會普遍認為是正當、合理的人權，那也應對之加以尊重和保障。例如在我國現行法上，遷徙自由并未寫入憲法和法律，但誰也無法否認這一權利的正當性和合理性。說人權是道德權利，則是因為任何一種具體的人權都因應著人們在社會中的生存需求，是能夠從倫理上證明為是合理而正當的權利。范伯格就據此將“人權”定義為“一切人基本上都平等擁有的根本的重要的道德權利，它們都是無條件的、無可更改的”，〔43〕［美］J.范伯格：《自由、權利和社會正義——現代社會哲學》，王守昌、戴栩譯，貴州人民出版社1998 年版，第124 頁。龐德將道德權利視作“為共同集體的一般道德感所承認并為道德輿論所支持”，〔44〕［美］羅·龐德：《通過法律的社會控制·法律的任務》，沈宗靈、董世忠譯，商務印書館1984 年版，第44 頁。亦可與人權的意涵相當，也表明人權本身就是從道德意義上來談論人們本該擁有的權利。再者，它也表明人權具有一種天然的對抗國家權力的資格與能力。國家固然可以通過財富、資源的投入來為人權的更好實現提供保障，也可以通過社會秩序的維持為人們享有權利提供和平、有序的社會環境，但是，一方面，所有國家權力都來自于個人人權的讓渡，人們讓渡出的權利即集結為國家的公共權力；而另一方面，人們讓渡出的并非所有的自然權利，仍然有如生命、自由、財產等權利保留于人們手上，依人們自治的意愿而行使；同時，人們讓渡權利的目的是為了求得更為美好、幸福的生活，因而國家負有保障每一位社會成員過上更好生活的職責。當國家未能盡到自己的義務，就是法律上的失職，也是人們可以通過選舉、罷免、彈劾等形式來更換政權組成人員的正當理由。同樣重要的是，人權也預示了國家權力不得侵入的法律屏障，人們在人權上所能享有的權利、自由，國家機關不得非法予以剝奪、限制。

社會主義國家以保障人權為己任，重在促進人的自由全面發展。如習近平總書記所言：“中國共產黨和中國政府始終尊重和保障人權。長期以來，中國堅持把人權的普遍性原則同中國實際相結合，不斷推動經濟社會發展，增進人民福祉，促進社會公平正義，加強人權法治保障，努力促進經濟、社會、文化權利和公民、政治權利全面協調發展，顯著提高了人民生存權、發展權的保障水平，走出了一條適合于中國國情的人權發展道路?！薄?5〕習近平：《致“二0 一五·北京人權論壇”的賀信》（2015 年9 月16 日），載中共中央黨史和文獻研究室編：《習近平關于尊重和保障人權論述摘編》，中央文獻出版社2021 年版，第4 頁。在人權保障問題上，習近平總書記有諸多非常重要的論斷，為建構具有中國特色的良法提供了指導思想。例如，在憲法的品性上，強調公民的基本權利和義務是憲法的核心內容，憲法是每個公民享有權利、履行義務的根本保證。依此而言，“憲法的根基在于人民發自內心的擁護，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動”?！?6〕習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30 周年大會上的講話》（2012 年12 月4 日），載《習近平談治國理政》（第1 卷），外文出版社2018 年版，第140-141 頁。這正是憲法作為良法所必須具備的“品質”，也是在根本大法上將保障人權作為良法內容之一的明證。不僅如此，習近平還明確提出“人民幸福生活是最大的人權”〔47〕習近平：《走符合國情的人權發展道路》（2018 年12 月20 日），載《習近平談治國理政》（第3 卷），外文出版社2020 年版，第288 頁。這一重要論斷，將抽象的人權具象化為人們在日常生活中可感知、可體驗、可實際享有的自由和權利，為良法在根本內容上框定了可以測度、可以驗證的具體指標。換言之，如果人們在政治、經濟、社會、文化生活上沒有尊嚴感、獲得感、幸福感、安全感，那就說明人權的保障還不充分，良法的建構尚未完成。自然，“人權保障沒有最好、只有更好”，〔48〕習近平：《不斷提高尊重與保障中國人民各項基本權利的水平》（2015 年9 月16 日），載習近平：《論堅持人民當家作主》，中央文獻出版社2021 年版，第144 頁。良法也需要在不斷推進人權保障的過程中，完善其內容、豐富其形式、提升其質量，從而為人民的幸福生活提供牢靠的制度根基。

《規劃》對于良法的應有內容，也以習近平法治思想為指導，從人權、權利的安排上進行謀劃，強調要“加強人權法治保障，非因法定事由、非經法定程序不得限制、剝奪公民、法人和其他組織的財產和權利”?！?9〕同前注［7］，第3-4 頁。這是“以人民為中心”立法指導思想的具體體現，也是良法必須要予以踐行的神圣使命。人是法律的目的之所在，法律是否真正能夠尊重和保障人權，本身就是評價法律良善的基本尺度。在建設法治中國的總體目標中，“人民合法權益得到充分尊重保障”是核心指標之一，而“人民平等參與、平等發展權利得到充分保障”是到2035 年所要達成的遠景目標?！?0〕同前注［7］，第5 頁。以平等參與、平等發展作為法治發展的更高目標，恰恰表明只有讓人民群眾全面、廣泛地參與國家和社會事務的管理，平等地擁有和他人一樣發展的機會和權利，才是真正體現人民當家作主地位的標尺，是良法應該為之努力奮斗的崇高使命。

需要說明的是，作為良法而言，不僅是要對公認的人權、權利、自由在法律上加以確認和保障，還要積極拓展權利的范圍，為人們的政治、經濟、社會活動提供行動的資本和主張的權能。在這方面，習近平總書記的相關論述就是其中最為重要的依據。以全過程人民民主為例，圍繞推進全過程人民民主所要求的權利類型，習近平分別有“五權”和“四權”兩個層次的論述。即與全過程人民民主相伴生的權利種類，通常以選舉、協商、決策、管理、監督上的“五權”來加以表述，如黨的二十大報告指出：“要健全人民當家作主制度體系，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，發揮人民群眾積極性、主動性、創造性，鞏固和發展生動活潑、安定團結的政治局面?！薄?1〕習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022 年10 月16 日），人民出版社2022 年版，第37 頁。選舉、協商、決策、管理、監督既是人民群眾參與全過程人民民主的法律形式，同時又是具體的、實際的民主權利。習近平在《堅持中國人權發展道路，促進人權事業全面發展》這一重要文獻中，就將“保障公民參與民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等基本政治權利”作為“不斷提升人權法治化保障水平”的基本任務，〔52〕習近平：《堅持中國人權發展道路，促進人權事業全面發展》（2022 年2 月25 日），載《習近平談治國理政》（第4 卷），外文出版社有限責任公司2022 年版，第270 頁?？梢娺@些活動形式都可以權利的名義來加以概括。同時，在基層民主方面，又有知情權、參與權、表達權、監督權的提法。習近平指出，要“鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權”?！?3〕習近平：《堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一》（2017 年10 月18 日），載習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020 年版，第184-185 頁。比對現行憲法文本，選舉權、管理權、監督權、參與權、表達權可以分別在憲法第34 條、第2 條、第35 條和第41 條中找到制度原型，然而，如協商權、決策權、知情權等權利并未明確規定于憲法文本之上，這就說明，隨著全過程人民民主在中國的著力推進，許多新型的民主權利會被賦予給廣大人民群眾，使他們能夠更好、更多地參與國家和社會事務的管理。

（三）良法必須以維護公平正義為己任

社會公平正義作為建構良法的立法原則，前文已經作了論述，本部分將要解決的問題是，如何真正落實社會公平正義原則，使法律制度在公平正義理念的浸染下，更好地為人們的生存、生活、生計提供行之有效的制度保障。對此《規劃》明確指出：“建設法治中國，必須……健全社會公平正義法治保障制度，織密法治之網，強化法治之力，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感?！薄?4〕同前注［7］，第12 頁。這一方面說明社會公平正義本身就是法律問題、法治問題，如羅爾斯指出的那樣，“正義是社會制度的首要德性……某些法律和制度，不管它們如何有效率和安排有序，只要它們不正義，就必須加以改造和廢除”；〔55〕［美］約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社2009 年版，第3 頁。另一方面，社會公平正義不只是個抽象的立法原則或法律理念，它需要通過法律來彰顯，需要通過法律來保障，也需要通過政府行為、司法活動來實踐。就當代中國而言，尤其需要通過以下方面的法律保障，來為社會公平正義的實現確立制度根基。

一是主體之間能夠在法律上被公平地對待。這在法律上多以“平等”來加以表述。綜觀習近平法治思想文獻中的相關論述，平等主要指向三個維度：（1）男女平等?？傮w而言，在當代中國，男女平等作為一項社會準則和法律原則已廣為人們所接受和承認，婦女在政治和社會生活中的重要地位也越來越被人們所重視。但也正如習近平總書記指出的那樣，婦女發展仍然不平衡，針對婦女的歧視依然存在?！斑@其中，既有一些歷史和現實的原因引起的問題，如對婦女就業歧視問題、農村婦女土地及相關權益保障問題等，也有新形勢下產生的新問題，比如二孩政策放開后的婦女職業發展、網絡時代維護婦女權益等挑戰”?！?6〕習近平：《在同全國婦聯新一屆領導班子成員集體談話時的講話》（2018 年11 月2 日），載中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平關于尊重和保障人權論述摘編》，中央文獻出版社2021 年版，第125 頁。就此而言，既要解決歷史遺留問題，又要面對新的問題，為婦女權益保障提供更加切實可行的制度支撐。特別是三孩政策落地后，婦女因之受到的生育歧視和因生育帶來的職位晉升障礙等，就必須對之加以清醒的認識并在法律上尋找解決的對策?！?7〕參見曹薇薇：《人口政策轉型期平等就業權的司法救濟》，《法學》2002 年第6 期。（2）民族平等。民族平等是中國的基本國策，它承認并保障各族公民平等地擁有當家作主的政治和法律地位，在權利和自由方面一律平等。然而，民族平等在現實中如何具體落實，仍然是我們需要正視的重要法律問題。習近平總書記就提到，“一些地方出現了針對特定少數民族群眾的歧視性措施和選擇性執法，登機要特別安檢，住宿要特別檢查，對廣大少數民族群眾造成了感情傷害?！薄?8〕習近平：《深刻認識做好新形勢下統戰工作的重大意義》（2015 年5 月18 日），載習近平：《論堅持人民當家作主》，中央文獻出版社2021 年版，第132 頁。這些執法上的不當措施，就可以明顯地歸為“惡法”之列，需要對之加以全面清理。（3）市場主體之間的平等。從法律的角度而言，市場經濟就是平等經濟，這意味著所有市場主體都可以在具有同等資質、同等條件下與其他主體公平競爭。對此，法律如果人為設限，刻意排斥那些具有同等資格參與競爭的主體，那么，這樣的法律明顯地就是不公正的，也與良法所要求的平等地保障每個主體的法律權利背道而馳。正如習近平所指出的那樣，現實生活中對非公有制經濟的保障還存在諸多問題?！?9〕參見習近平：《毫不動搖堅持我國基本經濟制度，推動各種所有制經濟健康發展》（2016 年3 月4 日），載《習近平談治國理政》（第2 卷），外文出版社2017 年版，第261 頁。就此而言，在法律上進一步明確公有經濟與非公有經濟同等的法律地位，并借助更為有力的制度來加以推進和執行，是消除市場主體之間不平等的基本要求。

二是在享有權利、機會上的初始條件的公平。法律上的公平、平等，學術上大多以“機會公平”“機會平等”等來表述，意味著法律只是提供同樣的起跑線，而不關涉人們在起跑之前他們是否具有同樣的能力。顯然，如果人們在把握、運用機會的初始條件上本來就是不公平的，那么奢談機會公平、機會平等實際上毫無意義。貧窮就是其中突出的例子。貧窮不但使人們處于窮困潦倒的羞辱境地，同樣也會因為貧窮而失去學習知識、掌握技能的機會。初始條件的公平還與教育公平有著密切的關聯。國家實行的義務制教育是普惠型的公共教育，所有適齡兒童因而都能夠享有受教育的機會。但是，義務教育的質量如何，卻關涉著不同區域的兒童在今后的生存與發展。對于教育公平，學者提出了四個基本維度：機會公平，即學校向每個人開門——有教無類；條件公平，即辦好每一所學?！獍l展；過程公平：平等地對待每個學生——一視同仁；結果公平，即為每個學生提供適合的教育——因材施教?！?0〕參見袁振國：《叢書序言》，載［德］Kirsten Meyer 主編：《教育、公正與人之善：教育系統中的教育公平與教育平等》，張群等譯，華東師范大學出版社2018 年版，第1-4 頁。然而以此標準來衡量當代中國的義務教育，無疑還存在著太多問題。對于廣大農村地區的兒童而言，他們可能并不能擁有城市兒童那樣的優質教育資源，并且很多孩子因為“留守兒童”的身份，使他們不僅在公共教育中居于劣勢地位，同時家庭教育的缺失也使他們既缺少父母在家庭生活中本應有的關愛，又無家長在人生經驗方面的潛移默化的教育。需要明確的是，初始條件上的公平是所有后續公平的起點，只有保證初始條件上人們所擁有的資源、能力大致相當，才可望公平正義在社會生活中的真正實現。對此恩格斯早就指出：“公平所要求的，應該是雙方都在平等的條件下，有同樣公平的起點?！薄?1〕《馬克思恩格斯全集》（第19 卷），人民出版社1963 年版，第274 頁。賦予同等條件的教育資源、教育條件，是維系教育公平的基本要求，也是保證“公平的起點”所必需的制度安排。

三是不同社會區域之間的公平。由于自然資源、發展基礎上存在的固有差異，在中國這樣一個地大物博的國度，各地區的發展水平還存在較大差距，為此要促進區域之間的協調發展，將社會公平正義擴及于空間維度上的公平。特別是在中國社會主義大家庭中，要通過發達地區對欠發達地區的幫助，來實現社會區域發展上的公平。東部相對而言，處于較為發達的水平之上，因而從社會公平正義的角度，可以為西部的發展提供幫助和支持。在區域協調發展的過程中，還需要注重對革命老區的傾斜扶持?！爱斈晏K區老區人民為了革命和新中國的成立不惜流血犧牲，今天這些地區有的還比較貧困，要通過領導聯系、山海協作、對口幫扶，加快科學扶貧和精準扶貧，辦好教育、就業、醫療、社會保障等民生實事，支持和幫助貧困地區和貧困群眾盡快脫貧致富奔小康，決不能讓一個蘇區老區掉隊”?！?2〕習近平：《在福建調研時的講話》（2014 年11 月1 日、2 日），載中共中央文獻研究室編：《習近平關于協調推進“四個全面”戰略布局論述摘編》，中央文獻出版社2015 年版，第41 頁。對于少數民族地區的發展，同樣也“要根據不同地區、不同民族實際，以公平公正為原則，突出區域化和精準性，更多針對特定地區、特殊問題、特別事項制定實施差別化區域支持政策”?！?3〕習近平：《以鑄牢中華民族共同體意識為主線，推動新時代黨的民族工作高質量發展》（2021 年8 月27 日），載《習近平談治國理政》（第4 卷），外文出版社2022 年版，第247 頁。當然，中國最大的現實國情之一，就是城鄉之間的發展還很不平衡，如習近平總書記所言，“改革開放以來，我國農村面貌發生了翻天覆地的變化。但是，城鄉二元結構沒有根本改變，城鄉發展差距不斷拉大趨勢沒有根本扭轉。根本解決這些問題，必須推進城鄉發展一體化?！睘榇?，“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”?！?4〕習近平：《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》（2013 年11 月9 日），載《習近平談治國理政》（第1 卷），外文出版社2018 年第2 版，第81 頁。在中國城市發展業已達到較高水準的今天，以城市支援農村、反哺農村，是實現社會公平正義的必然舉措。社會公平正義不僅是形式上的正義，更是實質上的正義，由此通過國家的統一安排，向欠發展地區、區域實行傾斜支持，本身就是公平正義的必然要求。

三、推進良法生成的制度保障

良法是善治的前提，但如何才能建構起為法治中國所亟需的良法，仍然是當代中國立法所面臨的重大任務。不容否認，在科學立法、民主立法、依法立法的原則統率下，中國當代法律已經以良法的標準來形塑法律的內容，例如2020 年制定的《民法典》，就“系統整合了新中國成立70 多年來長期實踐形成的民事法律規范，汲取了中華民族5000 多年優秀法律文化，借鑒了人類法治文明建設有益成果，是一部體現我國社會主義性質、符合人民利益和愿望、順應時代發展要求的民法典，是一部體現對生命健康、財產安全、交易便利、生活幸福、人格尊嚴等各方面權利平等保護的民法典，是一部具有鮮明中國特色、實踐特色、時代特色的民法典”?！?5〕習近平：《實施好民法典》（2020 年5 月29 日），載《習近平談治國理政》（第4 卷），外文出版社2022 年版，第281 頁。然而，在建構完備的社會主義法律體系方面，仍然存在不少缺項、短板，需要在法治中國建設的總體規劃中加以補足、修正?？上驳氖?，在這方面，《規劃》有諸多重要的制度安排，為確保法律規劃的“科學完備統一”〔66〕同前注［7］，第5 頁。奠定了制度基礎。

（一）確保法制統一

法制統一是在保障憲法實施基礎上的規范性法律文件與法律秩序的統一。憲法是國家的根本大法，是人民意志的根本體現。在立法層面上，憲法既是其他規范性法律文件制定的依據，又是評判其他規范性法律文件正當性、合法性的標準。從理論上來說，一個國家的法律體系是有機和諧的統一整體，為此上下位階的規范性法律文件應當保持一致性和協調性，而其中“基礎規范”的存在是其先決條件?！盎A規范”的理論源于凱爾森的“純粹規范”學說。在凱爾森看來，法律秩序內部存在規范等級體系，它由高級規范和低級規范組成。在法律體系中，一個規范（較低的那個規范）的創造為另一個規范（較高的那個規范）所決定，后者的創造又為一個更高的規范所決定，最后，以一個最高的規范即基礎規范為終點，它作為整個法律秩序的效力的最高理由而構成了整個法律秩序統一體的基礎?！?7〕［奧］凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996 年版，第141 頁。按照凱爾森的理解，這種“基礎規范”本身就象人類普遍的價值觀念那樣，具有終極性與自明性?！?8〕同前注［67］，第125-126 頁。在現代社會，人們在理論上假設憲法就是基礎規范的表征，所以，當我們說規章不得與法規相抵觸，法規不得與法律相抵觸，法律不得與憲法相抵觸時，實際上我們已經預定了存在著一個檢驗不同位階的規范性法律文件是否合法的標準，即與上一位階的規范性法律文件是否吻合——最終并與憲法相吻合。因此，憲法作為現代國家的基礎規范是維系一國法律體系的保障，制約著在其之下的所有規范性法律文件。而就我國現行憲法而言，它“是符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好憲法，是充分體現人民共同意志、充分保障人民民主權利、充分維護人民根本利益的好憲法，是推動國家發展進步、保證人民創造幸福生活、保障中華民族實現偉大復興的好憲法，是我國國家和人民經受住各種困難和風險考驗、始終沿著中國特色社會主義道路前進的根本法制保證”?！?9〕同前注［6］，第137 頁?？梢?，我國憲法本身即具備了優良憲法的品性，因而可以以其為根本準據，確保以其為立法依據的法律、法規、規章等具備良法的基因。

《規劃》以我國現行《憲法》第5 條規定的“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”為依據，明確規定：“堅持憲法法律至上，維護國家法制統一、尊嚴、權威，一切法律法規規章規范性文件都不得同憲法相抵觸，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究?！弊鳛樾惺箛伊⒎嗟娜珖舜蠹捌涑Ｎ瘯?，首先要在維護憲法權威、保障憲法實施上作出表率。為此《規劃》明確要求，全國人大及其常委會通過的法律和作出的決定決議，應當確保符合憲法規定、憲法精神。全國人大及其常委會制定的規范性法律文件，既是憲法規定的細化和憲法精神的落實，又是指引其他規范性法律文件合憲、合法的依據。在此基礎上，《規劃》強調了幾個維護法制統一的具體制度：一是合憲性審查制度?，F代社會中，憲法在社會生活里的具體落實主要依托于合憲性控制機制，“也就是發現并排除違反憲法行為或狀態的機制”?！?0〕蘇永欽：《合憲性控制的理論與實際》，月旦出版社股份有限公司1994 年版，“代序”第1 頁。為此《規劃》強調，要推進合憲性審查工作，健全合憲性審查制度，明確合憲性審查的原則、內容、程序。建立健全涉及憲法問題的事先審查和咨詢制度，有關方面擬出臺的行政法規、軍事法規、監察法規、地方性法規、經濟特區法規、自治條例和單行條例、部門規章、地方政府規章、司法解釋以及其他規范性文件和重要政策、重大舉措，凡涉及憲法有關規定如何理解、實施、適用問題的，都應當依照有關規定向全國人大常委會書面提出合憲性審查請求。二是備案審查制度。對此應落實《立法法》第98、99、100 條的規定，做好行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案審查工作?！兑巹潯穼Υ诉€特別指出，在備案審查工作中，應當注重審查是否存在不符合憲法規定和憲法精神的內容，再次凸顯了憲法的根本性地位。三是憲法解釋制度。我國憲法賦予全國人大常委會解釋憲法的權力，為此必須“加強憲法解釋工作，落實憲法解釋程序機制，回應涉及憲法有關問題的關切”?！?1〕同前注［7］，第6-7、7 頁。從廣義的角度而言，這種解釋包括“理解”和“解釋”兩個方面：前者是忠實于憲法原義的疏釋，后者則是對憲法條文“言外之意”的發現。例如，憲法中屢次出現代表量上的“部分”一詞，〔72〕參見《憲法》第67 條、第82 條、第89 條。就需要從理解的角度確定這一“部分”是低于50%還是可以高于50%。而就解釋而言，如憲法中在基本權利的規定上分別使用“自由”和“權利”兩種不同的稱謂，這大致可以理解為“自由”代表的是消極權利，而“權利”更多地是指積極權利?！?3〕此一問題，讀者可參見胡玉鴻：《論我國憲法中基本權利的“級差”與“殊相”》，《法律科學》2017 年第4 期。四是行政規范性文件的合法性審核機制?！兑巹潯分赋?，要全面推行行政規范性文件合法性審核機制，凡涉及公民、法人或者其他組織權利和義務的行政規范性文件均應經過合法性審核?！?4〕同前注［7］，第13 頁?！皩徍恕辈煌趯彶?、備案，它是指在行政規范性法律文件出臺之前，必須先由相關機關來進行其是否合乎憲法和法律的審核；這一審核的范圍，是指各級人民政府在法規、規章之外制作的行政規范性文件。在實際的社會生活中，各級人民政府為了管理社會的需要，出臺了數量龐大且涉及行政相對人權利、義務的行政規范性文件，將之納入審核范圍，無疑能夠更好地保護公民、法人和其他組織的合法權利。當然，由誰來審核、審核的法律效力究竟如何，還應通過具體規則來加以細化。

（二）完善立法體制

良法不會自動生成，它須依賴于相關法律制定主體忠實憲法的原意、理解憲法的精神、落實憲法的要求，因而立法體制是否科學，直接關乎著法律質量的高低。在立法體制上，《規劃》首先強調了黨領導立法的基本原則，強調“加強黨對立法工作的領導，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。黨中央領導全國立法工作、研究決定國家立法工作中的重大問題，有立法權地方的黨委按照黨中央大政方針領導本地區立法工作”?！?5〕同前注［7］，第8 頁。堅持黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，立法工作作為法治工程的前提和先導，無疑要全面置于黨的領導之下。

在立法體制的具體安排方面，《規劃》凸顯了以下幾個方面的主要工作安排：一是完善人大主導立法工作的體制機制。加強人大對立法工作的組織協調，發揮人大及其常委會的審議把關作用。全國人大及其常委會行使國家立法權，其所制定的規范性法律文件居于憲法之下、眾法之上，是憲法得以貫徹實施的最為重要也是最為全面的規范表達。尤其是與行政立法和地方立法相比，全國人大及其常委會制定的法律以其全面性、綜合性、權威性而成為立法上的表率，其示范意義對于法律體系能否貫徹良法理論有著極為重要的影響。為此，需要通過人大來主導立法，破除部門本位、地方利益對立法所可能產生的不良影響。二是注重發揮政府在立法工作中的重要作用。政府既通過具體的管理活動來維護社會基本秩序，又以參與中央和地方立法、制定行政法規和規章的方式來為完善法律體系努力?！兑巹潯诽貏e提到政府要“做好有關法律、地方性法規草案的起草工作”，這實為新時代中國立法之所必需。眾所周知，隨著社會的發展、科技的進步以及人民滿足美好生活的需求不斷提高，法律的專業性、技術性要求也越來越高。對于具有高度復雜性的社會事務，如產品標準、藥物安全、環境保護、風險防控等，行政專家有著更為豐富的管理經驗和專業知識，由他們參與法律、地方性法規草案的起草，更能發揮行政機關的專業特長和專業優勢。自然，行政機關又是行政法規、行政規章的制定主體，本身享有規范性法律文件的創制權限，其立法質量如何直接關系到法律體系的整體質量；特別是由于行政管理范圍廣泛、行政事項錯綜復雜且與人民群眾的日常生活和切身利益關系密切，更應在行政立法領域中體現質量要求?！兑巹潯穼Υ藢ｉT強調，要“加強政府部門間立法協調。嚴格按照法定權限和程序制定行政法規、規章，保證行政法規、規章質量”。三是在地方立法層面，要加強地方性法規和地方規章的制定工作。賦予地方立法權力，是“遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性”憲法原則的具體體現。各地情形不同，法律需求有別，因而必須賦予地方因地制宜的立法權力?！兑巹潯穼Υ颂岢隽司唧w要求，強調“有立法權的地方應當緊密結合本地發展需要和實際，突出地方特色和針對性、實效性，創造性地做好地方立法工作”。在地方立法中，要杜絕此前的越權立法、重復立法、盲目立法現象，提高地方立法質量?！?6〕同前注［7］，第8、11-12 頁。

（三）明確立法重點

一個以追求良法為己任的法律體系，不僅要保證不同位階之間的規范性法律文件能夠和諧、一致，同時也要及時回應社會的現實問題，為此要特別加強重點領域、新興領域、涉外領域的立法。習近平對此專門指出，“要加強國家安全、科技創新、公共衛生、生物安全、生態文明、防范風險等重要領域立法，加快數字經濟、互聯網金融、人工智能、大數據、云計算等領域立法步伐，努力健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度?！薄?7〕習近平：《全面推進中國特色社會主義法治體系建設》（2021 年12 月6 日），載《習近平談治國理政》（第4卷），外文出版社2022 年版，第301-302 頁?？梢?，所謂立法重點，落腳點在于“國家治理急需”和“滿足人民日益增長的美好生活需要”，即國家治理、保障民生就是立法的重中之重?！兑巹潯芬粤暯椒ㄖ嗡枷霝橹羔?，也就此專門強調了幾個重要的立法面向。例如就國家治理而言，要加強對權力運行的制約和監督，健全規范共同行政行為的法律法規，研究制定行政程序法；加強疫情防控相關立法和配套制度建設，完善有關處罰程序，強化公共安全保障，構建系統完備、科學規范、運行有效的突發公共衛生事件應對法律體系；加強國家安全領域立法。而在民生層面，則是“發展”與“保障”并重。一方面，要推動貫徹新發展理念、構建新發展格局，加快完善深化供給側結構性改革、促進創新驅動發展、防范化解金融風險等急需的法律法規；另一方面，要加強保障和改善民生、創新社會治理方面的法律制度建設，為推進教育現代化、實施健康中國戰略、維護社會治安等提供有力保障?！?8〕同前注［7］，第9 頁。民生關系到千家萬戶的日常生活，只有通過法律夯實民生基礎，才能為人們的幸福生活提供切實可靠的立法保障。

需要注意的是，立法重點不僅是在內容上要為國家治理和民生建設提供立法上的解決方案，要形成優良的法律制度，立法的形式要求同樣不可忽視。對此，《規劃》以“提高立法的針對性、及時性、系統性、可操作性”〔79〕同前注［7］，第11 頁。來進行統括，一定程度上亦可作為良法的形式標準來對待。所謂“針對性”，是強調立法要因事施策、對癥下藥。例如，在民生問題上，習近平總書記強調要“從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手，采取針對性更強、覆蓋面更大、作用更直接、效果更明顯的舉措”，而其中特別要聚焦于“教育、收入分配、就業、社會保障、醫療衛生、住房等方面的工作”?！?0〕習近平：《集中力量做好基礎性、兜底性民生建設》（2016 年10 月27 日），載中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平關于尊重和保障人權論述摘編》，中央文獻出版社2021 年版，第95-96 頁?！凹皶r性”可以認為是對立法效率的要求，亦可以認為是對立法完善的期許。在此，當社會生活需要新的法律進行調整時，應當及時加強立法，通過法律來回應人民群眾的關切；同樣，如《規劃》所言，在立法進程上，對改革急需、立法條件成熟的，抓緊出臺；對立法條件還不成熟、需要先行先試的，依法及時作出授權決定或者改革決定。授權決定或者改革決定涉及的改革舉措，實踐證明可行的，要及時按照程序制定修改相關法律法規；而針對法律規定之間不一致、不協調、不適應問題，及時組織清理；對某一領域有多部法律的，條件成熟時進行法典編纂?！?1〕同前注［7］，第10 頁?！跋到y性”則要求立法中應當貫徹系統思維，“增強立法系統性、整體性、協同性”?！?2〕習近平：《全面推進中國特色社會主義法治體系建設》（2021 年12 月6 日），載《習近平談治國理政》（第4卷），外文出版社2022 年版，第302 頁。對此，應對制定哪些法律、法律內容如何安排先作系統規劃，以免出現頭痛醫頭、腳痛醫腳的現象。立法的系統性既表現在相關法律部門和法律文件之間的立法協調，以免法律與法律之間在同一事項的調整上互為沖突，同時還要“加強立法的協同配套工作，實行法律草案與配套規定同步研究、同步起草，增強法律規范整體功效”?！?3〕同前注［7］，第10 頁?！翱刹僮餍浴眲t是指法律規范須清晰明確，能夠直接作為公民行動和國家行為的依據。如果法律規定過于模糊，就難以給人們提供確定的行為規則；同樣，如果法律規定彈性過大，則會給行政執法人員和司法人員濫用自由裁量權提供機會，這恰如富勒所指出的那樣，“含糊和語無倫次的法律會使合法成為任何人都無法企及的目標”?！?4〕［美］富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務印書館2005 年版，第76 頁。所以，法律的規定應當盡可能精確、明晰，否則對于人們的行為來說，既缺乏明確的法律標準，也難以精確預測行為的法律后果。

（四）推進立法民主

在良法生成的路徑上，發揚立法民主無疑是最為根本的舉措?？傮w而言，立法民主在保證法律成為良法上的主要意義在于：第一，制定什么樣的法律、什么時候制定法律，都必須問計于民、開門立法。人民群眾生活在基層，工作在社會，哪些事關國家治理和人民切身利益的法律尚未制定，哪些已經制定的法律有悖人性和違反社會公平正義，他們有最為深切的感知和體會，也最有啟動立法機制上的發言權。正因如此，黨的十八大以來，通過建立基層立法聯系點這一制度創新舉措，全國人大搭建起了反映民情、傾聽民意、匯聚民智的“直通車”，為立法規劃的科學性、合理性奠定了扎實的民意基礎。第二，通過民主協商機制，能夠使人民群眾直接參與到立法過程中來，從而為良法的誕生提供智識支持。在立法上推行民主協商機制，就是讓代表不同利益、群體的社會成員平等協商，就立法中的具體事項進行討論、爭辯，并在求同存異的基礎上形成共識，最大限度地吸納民眾的智慧和經驗。立法只有真正做到廣開言路，尊重和吸納人民群眾對法律的意見、建議，才能夠保證法律本身的正當性和法律內容的科學性。第三，立法民主很大程度上就是以直接民主的方式，將人民視為立法的主體，從而有利于矯正代議制民主所可能存在的不足。眾所周知，代議制業已成為世界各國普遍奉行的政治制度，在其中，人民通過選出自己的代表來行使國家職權，包括制定法律的權力。然而，“在代議制民主中，伴隨著時光的流逝，選民的經驗性知識與民意代表理性知識之間的差異終將擴大，直到人們生活的經驗世界抽象到可以為政治議程接受為止。法律只能建立在抽象的基礎上，邏輯程序則不可避免地偏離人類真實生活實踐的人性關懷。概念變得空洞無物。解決問題的途徑在于從代議制民主轉向直接民主”?！?5〕［美］謝里爾·西姆拉爾·金、卡米拉·斯蒂福斯：《民有政府：反政府時代的公共管理》，李學譯，中央編譯出版社2010 年版，第37 頁。而在當代中國，全過程人民民主就是一種嶄新的民主形式，它既包括原有間接民主的內容，又將視角投向廣大人民群眾直接參與國家和社會事務的全過程，將人民當家作主的地位與權能落到實處。正是通過全過程人民民主的貫徹和實施，我國的立法質量不斷提高，為良法善治打下了堅實的制度基礎。

在立法民主方面，《規劃》著重提到了以下幾個具體的制度：一是“健全立法征求意見機制，擴大公眾參與的覆蓋面和代表性，增強立法透明度”。相對于具體的行政執法和司法裁判而言，立法涉及到不特定主體的權利和利益，與人們的實際生活息息相關，為此需要廣開言路，通過多個渠道、多種形式來征求社會公眾對立法的意見和建議?！兑巹潯愤€特別指出：“對與企業生產經營密切相關的立法項目，充分聽取有關企業和行業協會商會意見”。在立法上貫徹正當法律程序，就要讓利益相關者參與到與自身利益有關的法律、政策、決策的制定中來，聽取他們的呼聲，征詢他們的意見。不僅如此，征求意見不是走過場、圖形式，而是要有反饋、有實效。為此，《規劃》強調要健全立法征求公眾意見采納反饋機制，對相對集中的意見未予采納的，應當進行說明。二是要“更好發揮人大代表在起草和修改法律法規中的作用，人民代表大會會議一般都應當安排審議法律法規案”。人民代表來自于人民、植根于人民，他們最知曉基層百姓的疾苦，也最了解社會治理的短板，讓人大代表不只是作為立法草案說明的聽取者，而是立法工作的全程參與者，才能使立法更好地接地氣、察民情、聚民智、惠民生。同樣重要的是，強調在人民代表大會會議上審議法律法規案，對于糾正以往地方立法中多由人大常委會作為立法主體而不是由人大作為立法主體的普遍做法，真正發揮人大代表在制定法律過程中的作用，具有十分重要的意義。三是加強立法協商。在立法過程中，要拓寬社會各方有序參與立法的途徑和方式。協商民主以平等為原則，以商量為形式，通過各方主體對立法內容的磋商、爭辯，最終形成能夠為各方都能接受的最優方案。四是加強立法監督工作?！兑巹潯窂娬{要“建立健全立法監督工作機制，完善監督程序。推進法律法規規章起草征求人大代表、政協委員意見工作。依法處理國家機關和社會團體、企業事業組織、公民對法規規章等書面提出的審查要求或者審查建議”?！?6〕同前注［7］，第11、21 頁。人大代表、政協委員、人民群眾以及國家機關、社會團體、企業事業組織就立法規定是否可行以及法律實施狀況的監督，對進一步提高立法質量具有特別重要的意義。據相關資料披露，黨的十八大以來，全國人大法工委收到制定機關報送備案的規范性文件1 萬余件，公民和組織提出的審查建議1.4 萬余件，在嚴格審查的基礎上提出處理意見，回應群眾反映強烈的突出問題?！?7〕參見全國人大常委會法制工作委員會：《發展全過程人民民主 加強和改進新時代立法工作》，《人民日報》2021 年10 月26 日。

結語

《法治中國建設規劃》以習近平法治思想為指導而制定，本文亦依據習近平總書記的相關著述來對《規劃》中有關良法的論述進行理論上的解讀。按照《規劃》的要求，要形成保障善治的良法，就必須堅持以人民為中心的立法導向，確立社會公平正義的法律基準，并在立法中找準中國國情，從中國實際出發。這些立法基本原則的確立，為良法的生成提供了正確的指導思想。在當代中國，良法的主要基準就在于本于人心、維護人權、保障社會公平正義。人是法律的本體，人是法律的本源，也是社會公平正義等法律價值最終的出發點和落腳點。只有將人民群眾置于法律的核心地位，為他們的美好生活需求提供法律的助力和保障，才能使法律真正成為合乎人性的良法。對于落實良法機制的制度安排，《規劃》所規定的維護法制統一、完善立法體制、明確立法重點、推進民主立法等制度安排，為良法的落地生根指明了發展方向、規劃了行動步驟。自然，良法還只是應然意義上的理想法律，規劃還只是是面向未來所擬定的行動方針，良法的要求能否最終落實，規劃的預設是否切實可行，這都需要在實踐中進一步加以檢驗。但我們相信，隨著良法觀念的逐漸深入人心以及人們對法治乃良法之治的堅定信念，《法治中國建設規劃》構建的良法圖景必定會在中國大地上完整呈現，并在實踐過程中不斷地添加中國元素，使良法既與人類社會成員的一般本性、本能、需求、愿望、情感、能力相契合，又能展現中國人所特有的行為取向和價值偏好。