鄉村生態振興法治保障的困境與出路

侯軍亮，吳家文

（廣東理工學院馬克思主義學院，廣東肇慶 526100）

一、問題緣起：鄉村振興下的鄉村生態振興

立足新時代，以習近平總書記為核心的黨中央，精準把握新時代新要求，正視國內外發展新問題，不斷提升國家治理體系和治理能力現代化水平，探索新時代如何解決“三農”問題。習近平總書記在十九大報告中首次提出了鄉村振興戰略，把“生態宜居”作為鄉村振興的總要求之一，并將鄉村振興戰略寫入黨章，隨后寫入憲法。鄉村振興戰略正式從執政黨的意志上升為國家意志。

為推進鄉村振興戰略，促進鄉村治理體系和治理能力現代化，黨中央先后出臺一系列措施明確了鄉村振興戰略的意義、目標和具體規劃。這一系列措施可以概括為“十二個意見、兩個方案、一個規劃、一部條例、一部法律”。十二個意見是指2018 年至2023年中央1號文件①2018 年1 月2 日頒發的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，2019 年1 月3 日頒發的《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，2020 年1 月2 日頒發的《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，2021 年1 月4 日頒發的《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，2022 年1 月4 日頒布的《中共中央國務院關于做好2022 年全面推進鄉村振興重點工作的意見》。2023 年1 月2 日《中共中央國務院關于做好2023 年全面推進鄉村振興重點工作的意見》和其它六個文件，這六個中央1 號文件明確了鄉村振興戰略階段性目標任務，明確指出實施鄉村振興戰略是新時代“三農”工作的總抓手，并強調“鄉村振興，生態宜居是關鍵”。其它六個文件是《關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》（2019 年11 月26 日），《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》（2020年12月16日），《關于新時代推動中部地區高質量發展的意見》（2021年4月23日），《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（2021年4月28日），《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（2021年9月22日），《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》（2021年11月2日）等中央層面的六個意見，分別從城鄉融合發展、土地承包關系、鞏固脫貧攻堅成果、中部地區高質量發展、基層治理等幾個方面對促進鄉村振興進行了具體謀劃。兩個方案是指《農村人居環境整治三年行動方案》和《農村人居環境整治提升五年行動方案》（2021—2025），兩方案對農村人居環境整治都做了具體詳細的部署。一個規劃，即中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，對實施鄉村振興戰略作出階段性謀劃，并從“推進農業綠色發展、持續改善人居環境、加強鄉村生態保護與修復”等措施來謀劃“建設生態宜居的美麗鄉村”。一部條例，即《中國共產黨農村工作條例》①2019年6月24日，中共中央政治局召開會議，審議《中國共產黨農村工作條例》，自2019年8月19日起施行。，明確了黨的農村工作的基本原則和方式方法，明確黨的農村工作必須“堅持走中國特色社會主義鄉村振興道路，推進鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興”，明確“加強黨對農村生態文明建設的領導”是黨的農村工作的主要任務之一，要牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的發展理念，統籌山水林田湖草系統治理，促進農業綠色發展，加強農村生態環境保護，改善農村人居環境，建設生態宜居美麗鄉村。一部法律，即《鄉村振興促進法》②2021年4月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過，2021年6月1日起施行。，該法是我國第一部以全面推進鄉村振興戰略實施的法律，標志著我國實施鄉村振興戰略頂層設計四梁八柱的形成。該法明確了法律適用范圍，明確了將鄉村的五大振興全部納入適用范圍，為鄉村振興的各個方面提供全面的法治保障，堅持人與自然和諧共生，統籌山水林田湖草沙系統治理，推動綠色發展，推進生態文明建設。

隨著實施鄉村振興戰略頂層設計的提出及其配套意見、方案、規劃、條例、法律等“四梁八柱”的相繼成形，有關鄉村振興戰略的研究也層出不窮，涵蓋了實施鄉村振興戰略的背景和意義、內涵與原則、過程與路徑等各個方面，研究的比較系統與全面。但是細化到鄉村振興的產業、人才、文化、生態、組織“五大”具體任務的研究還相對較少，成果也不甚豐富。其中，有關鄉村生態振興的研究，學術界盡管對鄉村生態環境問題、成因及其對策有所關注，但是對鄉村生態振興的理論基礎、現實困境、法治保障等方面關注的較少。因此，在新時代的大背景下，加強對鄉村生態振興的研究，具有重要的理論意義和現實需要。

二、理論基礎：鄉村生態振興的思想淵源

（一）鄉村振興的理論淵源

1. 中國傳統重農思想流變

我國最早有關農業的重要論述可以追溯至先秦時期的西周虢文公對“農業基礎論”的闡述，“民之大事在農”。齊國管仲“相地而衰征”“無奪民時，則百姓富”的農本思想得到普及推廣和實踐，保證農民在農時能夠專心農事，安心務農，促進了農業的發展和國力的提升，成就了齊國霸主地位。秦國提倡變法的商鞅在其《商君書》中提出“知治國之要”“歸心于農”的農本論，促使秦國實施了一系列促進農業發展的政策，使得秦國國力大增，為東出中原奠定基礎。

漢朝以秦亡為鑒，漢興之初，采黃老思想，“與民休息”“無為而治”，推行“重農”“清瑤”“薄賦”的生產措施，鼓勵農業生產。其中杰出的代表人物賈誼提出“富安天下論”，著有《論積粟疏》，提出“貴五谷而賤金玉”“使民以粟為賞罰”與“貴粟論”。上述的重農思想是對先秦農本思想的承繼與超越，且更具廣泛性與實踐性，被廣泛應用于農業生產指導，促進了封建經濟社會之發展。

唐宋時期，重農思想亦有所發展，譬如唐朝名相陸贄認為，實行“兩稅法”危害農業發展，“人益困窮”，主張整頓吏治，安撫農民，避免“典治松廢”“條約不明”。白居易則提出“若不本于農桑而興利者，雖圣人不能也”的農業是“興利之本”思想。宋朝的改革派代表范仲淹提出“養民之政必先務農”“天下之化起于農畝”的論斷，即農業是民眾安居的基礎，農業的穩定是社會穩定的根本。王安石認為“欲富天下則資之天地”，要通過變法改變“窮空”“無節”之現狀，頒布了有利于減輕農民負擔，促進農業發展的青苗法、免役法、方田均稅法和農田水利法等，遺憾的是在新法的執行過程中，脫離了變法初衷，增加了農民負擔，導致激起民怨，最終王安石變法以失敗告終。

元、明、清延續重農思想，元朝推行“農桑為急務”，專設勸農司、司農司專門機構。明清時期農業經濟高度發展，也促進了工商業的發展，但“重農抑商”的封建傳統思想根深蒂固，仍占據重要地位。

2. 馬克思主義中的“三農”思想

（1）馬克思主義的“三農”思想。歸納言之，主要有以下三方面：首先是農業是國民經濟的基礎。只有農業生產才能滿足人類衣食住行上的基本生存需求。馬克思指出“人類為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西?！盵1]其次是小農經濟必須向社會主義農業過渡。小農經濟的特征是小生產，不利于社會主義的大發展，必須改造為社會主義農業。就改造方式而言，列寧認為要給農民留有足夠的時間和空間。他指出“為了通過新經濟政策使全體居民個個參加合作社，還需要經過整整一個歷史時代，在最好的情況下，我們渡過這個時代也要一二十年”[2]。再次是農村土地國有化。為了消滅階級剝削，只能實行土地國有化。馬克思指出“土地國有化將使勞動和資本之間的關系徹底改變，歸根到底將完全消滅工業和農業中的資本主義生產方式。只有到那時，階級差別和各種特權才會隨著他們賴以存在的經濟基礎一同消失?？克说膭趧佣顚⒊蔀橥隆盵3]。最后是保護農村農業生態思想。馬克思、恩格斯都認為人類社會發展要尊重自然規律。并指出“在一定時期內提高土地肥力的任何進步，同時也是破壞土地肥力持久源泉的進步?！盵4]

（2）毛澤東思想中的“三農”理論。其一，農民是革命的主體。廣大農民經濟和政治地位低下，要通過革命改變自己的現狀，中國革命只有依靠農民才能取得成功。毛澤東指出：“誰是我們的敵人？誰是我們的朋友？這個問題是革命的首要問題。中國過去一切革命斗爭成效甚少，其基本原因就是因為不能團結真正的朋友，以攻擊真正的敵人”[5]。其二，農民是社會主義建設的主體。毛主席指出“我國有五億多農業人口，農民的情況如何，對于我國經濟的發展和政權的鞏固，關系極大”[6]219。要使農民朋友收入逐步提升，確保其不吃虧，有獲得感。

其三，農業是國民經濟的基礎。1959年的廬山會議上，毛澤東提出國民經濟的發展必須以農業為基礎的思想。毛澤東指出，“全黨一定要重視農業。農業關系國計民生極大”[6]241。

（3）中國特色社會主義理論體系中的“三農”思想。其一，是鄧小平理論。鄧小平認為農村人口數量巨大，要保證農村農民穩定，要牢固農業的基礎地位不動搖。鄧小平指出：要“調動農民的積極性”，就要進行“農村改革”，具體來講就是“搞責任制”[7]。鄧小平認為，農業現代化是四個現代化中的短板，四個現代化的實現，最關鍵的是“農業現代化”[8]。其二，是“三個代表”思想中的“三農”理論。世紀之交，立足中國國情，以江澤民為核心的第三代領導集體，面對新情況新問題，江澤民認為：“沒有農業的牢固基礎，就不可能有我們國家的根本獨立?！盵9]江澤民指出，要以農業現代化帶動經濟社會的全面現代化。其三，科學發展觀中的“三農”思想。胡錦濤將“三農”工作進一步上升為“全黨工作重中之重”[10]的位置。

（4）習近平新時代中國特色社會主義思想中的“三農思想”。關于農村生態安全，人與自然和諧共生是邁向可持續發展與經濟高質量發展之路所必須始終堅守的發展理念。振興鄉村生態，維護鄉村生態安全是貫徹落實習近平法治思想中綠色發展原則的生動寫照，體現了習近平法治思想對我國農業農村代際公平的追求，同時也是對鄉村振興“生態宜居”基本內涵的回應。在習近平法治思想的生態理念引領下，新的生產要素大力推進農業農村新舊動能轉化，農業深度節水、農業面源污染綜合治理等工程穩步前進，建設一個空氣清新、飲水安心、食品衛生、生產向綠、環境宜人的現代化鄉村正逐步實現。

（二）鄉村生態振興的理論基礎

1. 鄉村生態振興是鄉村振興戰略的重要環節

2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中提出實施鄉村振興戰略。2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確指出鄉村振興，生態宜居是關鍵。要尊重人與自然的和諧相處，深化鄉村自然稟賦資源升值，力爭實現百姓富裕與生態美好。

2018年全國兩會期間，習近平總書記參加山東代表團審議時明確提出，實施鄉村振興戰略要實現鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興的科學論斷。鄉村“五大振興”是一個有機統一的系統工程，為實施鄉村振興戰略進一步明確了目標，指明了方向。習近平總書記指出：“良好生態環境是農村最大優勢和寶貴財富。要守住生態保護紅線，推動鄉村自然資本加快增值，讓良好生態成為鄉村振興的支撐點?！盵11]226具體而言，第一，鄉村生態振興是產業振興之基。鄉村產業振興既要重視產業發展，追求經濟效益，更要注重生態環境的保護，走可持續的綠色發展之路。習近平總書記在不同場合，多次提出“綠水青山就是金山銀山”[12]的科學論斷。良好的生態環境可以為農村發展生態旅游、綠色產業、康養旅游、休閑度假旅游等第三產業創造條件，帶來經濟效益。而如果鄉村生態環境惡化、自然資源枯竭，生態承載能力透支，不僅會破壞農村產業振興的基礎，而且會嚴重影響鄉村發展的潛力。第二，鄉村生態振興是人才振興的前提。習近平總書記指出，鄉村振興要靠人才，要抓好招才引智，促進各路人才“上山下鄉”投身鄉村振興[11]218。如果鄉村生態環境惡劣，生活生產條件沒有得到很好改善，也就很難吸引人才回流。因此，鄉村生態振興是打好“鄉情牌”“鄉愁牌”，吸引人才，留住人才，推動人才振興的前提。

2. 鄉村生態振興是落實生態文明思想的具體體現

習近平生態文明思想內容博大精深，意蘊深遠，既有深厚的理論性，又有現實的指導性，既有明確的針對性，又有科學的實踐性，是新時代生態文明建設的指導思想，是建設美麗中國的行動指南。習近平生態文明思想以馬克思主義的生態思想、中華優秀傳統文化中的生態智慧以及西方生態理論有益成分為理論淵源，其演進邏輯以解決人與自然的矛盾問題為邏輯起點，以協調經濟與環境辯證關系為邏輯主線，以滿足人民對幸福生活需要為邏輯歸宿。

3. 鄉村生態振興需要法治保障

隨著城市化進程的加快，長期形成了城鄉二元結構的發展模式和環境治理模式，一方面，城市發展的過程中，需要鄉村的生態供給，鄉村還承受著城市轉嫁的生態負擔。另一方面，鄉村自身粗放的發展模式，在發展鄉村經濟的過程中，不能兼顧生態環境保護，以透支自然資源，犧牲環境為代價，導致鄉村生態環境也面臨著自然資源短缺、生態環境惡化、生態系統衰退等生態承載能力遭到破壞的問題。從鄉村生態環境治理的角度而言，鄉村生態振興是緩解鄉村人與自然矛盾關系，解決鄉村生態危機的重要途徑。習近平總書記指出：“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障?！盵13]鄉村生態振興作為推進生態文明建設的重要舉措，是破解鄉村生活危機和鄉村發展困境的重要路徑。審視《憲法》文本里面的生態環境條款，歸納其立法用意，抽象出其立法原則，可以發現，鄉村生態振興內涵了一條明晰的法律邏輯路線：其一，堅持人與自然的和諧共生是鄉村生態振興的邏輯起點。鄉村生態振興要保護和改善鄉村生態環境，要將山水林田草沙作為一個生命共同體，堅持系統治理，堅守生態紅線、底線，促進鄉村生態環境改善，這也是《憲法》第26條之規定“國家保護和改善生活環境和生態環境”的明確要求。其二，堅持鄉村經濟發展與環境保護協調推進是鄉村生態振興的邏輯主線。鄉村生態振興要堅持貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的生態文明理念，堅持生態保護優先，走可持續的綠色發展之路，大力發展綠色產業、綠色農業、綠色旅游業，在促進鄉村產業振興、經濟發展的同時，更加注重鄉村生態環境保護。其三，堅持改善人居環境，落腳點在于建設美麗鄉村。鄉村振興最直接的體現就是要改善鄉村的人居環境，這也是建設“美麗中國”的《憲法》要求。

三、現狀審視：推進鄉村生態振興的法治困境

（一）立法有待完善，制度供給不足

習近平總書記指出，“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治?！盵14]鄉村生態環境惡化主要表現三方面，其一，鄉村污染嚴重。鄉村生態環境污染主要來源于工業污染源、農業面污染源、鄉村生活污染源。其二，鄉村自然資源遭到破壞。主要表現在耕地資源日益減少，水資源嚴重短缺。據統計，“2016年底全國耕地面積為13495.66 萬公頃，比2015 年的13499.87 萬公頃凈減少4.21 萬公頃，比2009 年的13538.46萬公頃減少了0.32%?！盵15]在快速工業化、城鎮化進程中，工業發展建設、城市住房建設、基礎社會建設、公共服務設施建設等占用了大量優質耕地。我國屬于典型的水資源短缺的國家，全國人均水資源量僅為世界人均水資源量的四分之一，加之我國水資源地域分配不均，農業灌溉方式還相對落后，農業水資源利用率僅為40%。其三，鄉村生態系統退化。表現在鄉村生態系統在人為的干預下，功能受損與系統退化，其自我生態修復功能也隨之減弱。

鑒于上述，我國對環保法律體系內的諸多法律進行了修改。修改后的《環境保護法》（2014 年）第三十三條、第四十九條、第五十條等條款明確了人民政府應當加強對農業環境的保護，應當促進農業環境保護新技術的使用，加強農業污染源的檢測預警，防治生態失調。有關生態保護的規定具有明顯的立法進步，但是有關規定可操作性不強。修改的《水污染防治法》《大氣污染防治法》（2018年）等單行法律對鄉村生態環境保護有更為具體的防治措施規定。如《水污染防治法》（2017 年6 月27 日第二次修正）第四章第四節第五十二條至第五十八條明確規定了農業和農村水污染的防治主體、具體措施等，但是在“法律責任”一章中并未明確規定農業和農村水污染的責任主體和具體責任。

（二）執法權責不明，推進相對乏力

主要體現如下：其一，我國鄉村生態環境立法數量與質量尚不達標，致使立法供給不足。由于我國環保的執法體制，鄉村環境執法工作中易出現“九龍治水”，形不成合力，面對“廣而分散”的鄉村，在缺乏必要的專業執法人員和充足的先進監測設備時，根本無法深入到每個鄉村開展專業的生態環境執法，導致在鄉村生態環境執法領域存在執法的形式主義和執法的虛無主義。其二，鄉村生態環境執法程序模糊。程序正義是實體正義的前提和保障。如果沒有程序的公正，就難以保證最后結果的公正。鄉村生態環境執法只有明確執法程序，才能確保執法過程公正。其三，鄉村生態環境執法人才匱乏，現代先進技術無法得到有效應用?；诘胤浇洕l展的現實需要，不少地方政府仍有“重經濟發展，輕環境保護”的觀念，往往是大力重視經濟發展，對于相關環保項目只審批，弱監管，存在嚴重的地方保護主義。鄉村生態環境執法只重部署，不重落實，對鄉村生態環境保護工作的支持力度不夠，先進技術設備無法配備，人才福利待遇跟不上，也就“招不到，留不住”。

（三）司法能動不足，監督體系不嚴

美國學者克里斯托弗·沃爾夫將司法能動主義特征概括為以下三點：一是法官在法律實施過程中，不受立法者立法意圖的限制、不絕對遵循先例、不受政治決策者干預；二是在司法裁判過程中，應減少程序障礙；三是主張廣泛的司法救濟權[16]。在鄉村生態環境保護領域，檢察機關未能充分發揮法律監督職責。法院也未能健全刑事制裁、民事賠償的環境修復等制度。法律監督是保障法律實施的重要條件[17]。法律監督是制約權力、抵制腐敗和保護公民的合法權益的重要手段[18]。從法律監督的意義上來說，完善該法律監督體系，既要發揮公眾參與的監督之力，又要發揮各種監督力量監督基層政府及其有關部門的職權行為。在鄉村生態環保治理中，生態環境防治成果考核政績指標尚缺位。例如《環境保護法》第六條第二款明確規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境治理負責”，但是對基層政府如何履行法律職責、未依法履行法律職責該如何承擔法律責任等缺乏具體的監督性規定。又如《基本農田保護條例》在“法律責任”專章中，只明確了農田破壞者的法律責任，并沒有明確政府在基本農田保護的具體責任。

四、路徑抉擇：加強鄉村生態振興的法治保障

（一）強化法治自覺，完善鄉村生態振興立法體系

隨著全面鄉村振興戰略的提出，鄉村振興的法治保障不僅僅限于以往的制度兜底。習近平總書記指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”[19]，要“以良法促進發展、保障善治”，法治更多應滿足“以人民為中心”，為人民發展創造良好環境，引導人民享受開放發展成果，滿足人民對美好生活的需求，更加系統的全方位考慮人民之需。其一，做好立法規劃。規劃先行，要求貫徹落實深入基層，通過實地走訪、座談交流等方式廣泛調研現有鄉村生態環境保護與治理的法律規范實施情況、法律成效以及立法不足，并征求專家意見建議，研究是否必要完善立法規劃，國家要加快完成專門性立法。其二，提高鄉村生態振興立法質量。數量齊全，而后是立法質量。必須健全自然資源產權制度，建立鄉村生態補償制度，建立生態考核機制等等。

（二）落實法治行動，嚴格鄉村生態振興執法規范

習近平總書記指出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施?！薄叭嫱七M依法治國的重點在于保證法律嚴格實施?！盵20]要“把嚴格規范公正文明執法落到實處?！盵21]“法律制度是塑造符合國家戰略所需社會秩序的基本保障，鄉村生態振興戰略實踐的正當性、合理性、預期性、有序性需要科學高效的法律制度予以保障?！盵22]因此，首先，完善生態環境執法體系。由作為生態環境保護的主管部門統一牽頭領導，多部門協同配合，完善執法體系。其次，規范執法程序。地方生態環境部門制定詳細的鄉村生態環境執法細則，并由生態環境保護部統一監督。再次，加強執法隊伍建設。執法隊伍整體素質水平的高低直接影響著執法成效，影響著鄉村生態環境立法制度的貫徹落實。因此，強化執法者的法紀意識，提升執法者的法治素質，樹立習近平法治觀念，確保執法在法治軌道上有序開展，使環保執法效能得到質的飛躍。

（三）強化法治擔當，發揮司法能動

習近平總書記指出：“公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線，所謂公正司法，就是受到侵害的權利一定會得到保護和救濟，違法犯罪活動一定要受到制裁和懲罰”[23]。其一，公安機關依法嚴厲打擊生態環境領域犯罪。公安機關具有預防、制止和懲治違法犯罪的職責。公安機關要以鄉鎮派出所為先鋒，組織干警深入基層鄉村，積極摸排鄉村生態環境安全隱患，緊盯非法開采、非法狩獵、非法捕撈、濫砍濫伐等重點領域，從根本上治亂清源。其二，檢察機關做實環境公益訴訟。檢察機關作為憲法明確的法律監督機關，也是國家公共利益的代表，要把履行“公共利益代表”職責與“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”統一起來。其三，法院堅守公平公正審判的法治底線。法院作為審判機關，應當立足審判職責，監督環保行政機關依法履職；發揮能動司法，為鄉村生態振興提供強有力的司法保障，切實保障人民群眾在舒適的環境中生存發展的權利，守護藍天白云、碧水陽光，推動美麗鄉村、美麗中國建設。

生態興，則文明興；生態衰，則文明衰。鄉村生態振興事關人民幸福福祉。實現鄉村生態振興的目標，需要法治予以保障，需要在法治下推動，需要法治給予更多關照，這是捍衛鄉村振興成果的內在要求。從鄉村生態振興的理論基礎到推進實現鄉村生態振興，是一個久久為功的過程，不可能“畢其功于一役”，也絕非易事，需要充分調動各方面力量的積極有序參與，其中的法治保障無疑是最重要的力量之一。從鞏固脫貧攻堅成果到鄉村不斷振興，審視整個振興歷程，不難發現，存在上述諸多法治困境。在全面鄉村振興過程中更加強調發展質量與效益，更加重視生態環境的協調，突出鄉村發展的有機可持續性，以及鄉村振興的動力內生性。當前的鄉村生態振興進入了“可持續”發展階段，未來如何繼續深化振興成果，從而形成經驗，上升為制度，需要做好頂層設計，進而提升環境行政執法效能，需要數量更多、質量更高、可操作性更強的生態環境法律規范，這是實現鄉村生態振興無可回避的現實考題。