鄉村振興背景下“一肩挑”的實施邏輯與路徑優化

趙潔

摘 要：在鄉村振興背景下推進“一肩挑”，是加強基層黨組織建設、推進鄉村振興的重要保障。根據田野調查，探析“一肩挑”模式在T鎮的實施邏輯，即形成政治引領的鄉村治理機制、凝聚思想引領的鄉村治理共識和發揮黨組織引領的鄉村治理效力，發掘其在實施過程中所面臨的監督不足等現實困境，以期構建與“一肩挑”模式相匹配的權力監督機制、農村選舉機制、干部能力提升和人才吸引機制的優化路徑，使“一肩挑”發揮其治理優勢和治理效能，助力實現鄉村治理現代化及鄉村振興目標。

關鍵詞：“一肩挑”；鄉村振興；黨組織；鄉村治理

一、問題提出與文獻綜述

2019年中央一號文件提出：全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任，提高村委會成員和村民代表中黨員的比例。以此表明在村級治理中全面推行“一肩挑”是新時代鄉村治理工作的一項重大任務，并逐步向全國推廣實施。

“一肩挑”作為鄉村治理的重要舉措，是學界討論的重點，由此也形成了不同的觀點。有些學者對于“一肩挑”持認可態度，認為全面推行此模式是推進基層治理現代化的現實考量，是適應時代發展的客觀要求。有些學者對“一肩挑”持有疑慮，認為在推行過程中會面臨很多主客觀問題。例如，董敬畏（2020）認為，當前全面推行村級組織負責人“一肩挑”面臨的主要挑戰是“一肩挑”候選人產生辦法與現行相關法律法規之間的張力、農村黨建工作的短板、監督制度的缺失等。正是看到了“一肩挑”存在的問題，有學者提出了實行“一肩挑”的有效路徑。例如，姚銳敏（2021）認為推進基層治理體系現代化關鍵在于厘清鄉村發展目標和村級治理定位，工作焦點在于鄉村治理的體制問題；萬雪芬（2022）認為，應構建與“一肩挑”制度相適應的選舉制度、權力運行機制、人才培養制度、監督制約機制、激勵保障機制，使“一肩挑”制度更好地轉化為治理效能。

基于現有研究，本文以T鎮實行“一肩挑”的實際情況為例，從政治、思想和組織3個方面探析“一肩挑”模式在鄉村治理中的實踐邏輯，研究其在實施過程中面臨的監督乏力、“一肩挑”選舉制度存在張力、村“兩委”干部整體素質有待提高和農村人才外流的現實困境，以此提出“一肩挑”模式在村級治理中關于加強權力監督、完善選舉制度、提高干部素質和吸引人才的優化路徑。

T鎮位于兩縣一市一區接合處，隸屬于L縣，交通便利，全鎮轄11個行政村、203個自然村、369個村民小組，總面積64.2平方公里，耕地面積40.62平方公里，轄區居民14 989戶、6.4萬人。T鎮是個典型的農業大鎮，農業產業結構調整自建鎮后始終位于全縣前列，圍繞農業增效、農民增收，鎮黨委、鎮政府立足各村優勢，形成了各具特色的示范基地，林業生產也是T鎮的一大亮點。關于“一肩挑”，2020年L縣出臺《L縣村黨組織書記隊伍建設八條（試行）》，提出在全縣干部人才隊伍建設中吸納村黨組織書記，推行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”。T鎮積極響應，以行政村為單位，要求2022年 “一肩挑”實行比例達90%。但由于各村情況不同，實際上是在2023年實現了10個行政村“一肩挑”，比例已達90%。本文的數據材料來源于對村民的訪談和公開的信息材料。

二、“一肩挑”在鄉村治理中的實施邏輯

由于國家的不斷發展，社會經濟基礎發生改變，與之相對應的制度設計也會產生變革?！耙患缣簟蹦Ｊ绞俏覈鸩教剿鞒鰜淼?，近40年的實踐證明其理論與實踐價值都是值得肯定的，此模式是以解決問題為目標的制度安排，是一項重要的鄉村治理制度變革，其蘊含著深刻的實施邏輯。

（一）政治引領鞏固黨的核心地位

基層治理是基層黨組織的主要功能之一。黨和國家為了完善鄉村治理體系建設，在農村地區大規模推行“一肩挑”模式。面對不斷變化的鄉村社會，為把握鄉村工作的正確方向和發展大局，堅持黨組織對村級治理的話語權，不斷鞏固黨的領導地位和執政基礎，形成了政治引領的鄉村治理機制?！耙患缣簟笔谴妩h組織書記通過法定程序擔任村委會主任，村書記直接把黨組織的實施意見下達到村委會工作中，這一制度明確了村黨組織書記的“一把手”地位，也是加強黨的領導的具體舉措，強化了村黨組織對村級治理的政治領導力。如T鎮H村G某，既是村黨組織書記又是村委會主任，他認為“一肩挑”模式與之前村“兩委”的模式相比，前者更有效率，工作更好統籌開展，推諉責任、互相扯皮的現象少了許多。有了村黨組織這個核心，他在村級治理中能發揮總攬全局、協調各方的作用，有利于動員基層組織參與到基層治理中去，對村級治理中出現的問題能及時協調并解決，利于發揮其治理效能。

（二）思想引領形成鄉村治理共識

“一肩挑”模式在農村地區的大規模推行，是中國共產黨為人民謀利益的具體舉措。T鎮T村黨組織書記T某表示，實行“一肩挑”模式之后，村民的思想更加統一了，感覺為人民群眾做的事情更有效率了。堅持村黨組織在村級治理中的領導核心地位。村黨組織要在實際工作中積極宣傳黨的路線方針政策，堅持全心全意為人民服務，發揮村黨組織在村級治理中的先鋒模范作用，牢固樹立以人民為中心的發展思想，以人民滿意不滿意、贊成不贊成作為村黨組織工作實施的最終目的，凝聚村民相信村黨組織治理能力的共識。

（三）黨組織引領發揮組織治理效力

基層黨組織的組織引領是其凝聚力、創造力、戰斗力的重要來源。村黨組織是“一肩挑”模式推行實施的核心，為增強村黨組織在村級治理中的治理能力，“一肩挑”模式下的村黨組織要承擔起其政治功能，發揮應有的組織效力。在訪談過程中，T鎮L村黨組織書記L某表示，實施“一肩挑”模式以來，以村黨組織為主要推手，不管是在推進工作還是在選人用人方面，村黨組織都更加謹慎，以更好地發揮其服務功能，盡力完善基層黨組織設置，使其更加科學化?？偠灾?，是為了更好地為人民服務。從L某的訪談中可以看到組織引領在鄉村治理中的重要性，村黨組織要整合鄉村力量，發揮其組織效力，以助力鄉村治理實現現代化。

三、“一肩挑”在鄉村治理中的現實困境

“一肩挑”作為一種農村治理模式，既蘊含著深厚的歷史底蘊，又有獨特的實踐邏輯。中央制定的一系列政策為推行“一肩挑”模式注入了動力，為其提供了保障，但是在實際運行中會面臨一些現實困境。

（一）監督效力不足和組織權力集中增加腐敗可能性

“一肩挑”模式提倡村黨組織書記通過選舉擔任村民委員會主任。如此一來，之前村“兩委”模式下的村黨組織書記與村委會主任的權力都集中在村黨組織書記身上，村黨組織書記的權力構成范圍不斷擴大。

在調研訪談過程中Q村黨組織成員G某表示，實行“一肩挑”之后，黨員干部的監督問題是一大難點，以前村里是你監督我、我監督你，不是一個人說了算。而現在村黨組織書記權力跟以前比更大了，如果不重新建立相應的監督方法，長此以往有可能出問題。由此可知，在實行“一肩挑”模式之后，當選人既擁有基層黨組織的領導權也擁有村委會的自治權力，相比以前權力集中，使得權力結構有所失衡，更容易失去權力制約與監督，改變村莊內部原有的相互監督格局，容易發生腐敗現象，不可避免會造成“上級監督不到、同級監督不行、下級監督不能”等監督困境。也就是說，實行“一肩挑”之后的鄉村治理中的確存在由權力疊加而帶來的監督效力不足的困境。

（二）現行村民委員會選舉制度與“一肩挑”的選拔不完全契合

為完善“一肩挑”，不但需要各級黨委和政府的工作支持，更需要依據實際情況調整完善選舉制度，確保過程公正公開，依靠正當的選舉程序實現“一肩挑”的選舉目標，為選舉程序提供必要的制度保障，獲得村民認同。

關于這一點，H村專干Y某提出了自己的看法，他認為以前選舉的氛圍要濃厚得多，競爭更激烈，村民參與度較高，現在大家對選舉的激情則有所下降。調研發現，由于“一肩挑”模式的特殊性，參選的村民要求有黨員身份，但是村里的黨員規模小、比例低，競爭壓力較小。因此，相關選舉程序應根據各村的實際情況進行完善。

推行“一肩挑”對村莊內黨員隊伍建設要求較高，先由具備黨員身份的村民競選村委會主任，勝選的村民兼任村黨組織書記，為了有足夠合適的候選人，村莊不但需要一定的黨員規模，還需要有一些既貼近群眾又在黨員群體中有威信的人?，F實情況是，一些村莊的黨員隊伍建設依舊比較薄弱，黨員數量少、占比低且年齡結構不夠合理，黨員質量有待提高，現階段無法適應“一肩挑”的需要。在實際選舉中，符合參選條件的一些村民并不愿意參與選舉，選舉熱情不高。從以上種種分析來看，選出好的干部不僅要符合程序，還要獲取村民認同，體現其正當性，選舉制度與選舉目標不應有所偏離，需要建立更為科學完備的選舉制度。

（三）人少事多增大了“一肩挑”的壓力

由于村級組織是最基層的組織，上級任務與村民的各種需求等工作使得村級事務繁重、復雜且瑣碎，治理任務越來越艱巨。在“一肩挑”模式下，村里工作由一人領頭推進，效率較高，但是村黨組織書記的工作事務增多，工作壓力驟然加大，對其處理事情的能力和身體素質等各方面要求較高，村黨組織書記能不能勝任重壓之下的工作是一個值得思考的問題。

“一肩挑”實行之后一些人員相對削減，減輕了行政負擔，但是對村干部的工作要求卻提升了，工作量較之前有所增加，責任也更為重大。有些村干部解決問題的能力偏弱，專業知識和技能不足，不可避免會對工作造成一定的負面影響。訪談中L村黨組織成員L某表示，現在的工作壓力很大，基層工作越來越難做、要求越來越高，感覺自己跟不上大數據時代，希望有更高層次的人才加入。

除此之外，農村缺乏參與鄉村治理的精英人才。從現實情況來看，鄉村人才儲備資源短缺，人才外流現象嚴重。調查顯示，T鎮BH社區居委會成員7人，其中最高學歷為大專，且僅有3人。雖然提倡干部年輕化，但由于新黨員發展不到位，黨員隊伍規模較小，有些年輕黨員不愿意留在農村發展，目前依舊是村里的老干部承擔重要工作任務，由此造成村干部整體學歷水平不高，難以承擔“一肩挑”模式帶來的壓力?？傮w來說，當前村干部還不能完全適應“一肩挑”所帶來的工作壓力，村干部的整體素質有待提高，人才不足成為制約“一肩挑”發展的重要因素。

四、“一肩挑”在鄉村治理中的路徑優化

在鄉村全面推行“一肩挑”是新時期一項重要政治任務，為確保這一模式的順利實施，應在實際運行中建立健全相應機制，緩解目前所遇到的現實困境，探求“一肩挑”在村級治理中的優化路徑，為其長遠發展提供有利條件。

（一）健全與“一肩挑”相匹配的權力監督機制

“一肩挑”實行后權力結構發生改變，村黨組織權力集中，容易增加權力濫用和腐敗的可能性，以前的權力監督機制對于新的模式不再適用，需要健全新的權力運行和監督機制。

第一，加強村“兩委”內部權力制約監督和自我約束機制。健全村監督委員會，界定村干部之間的職責范圍，明確“一肩挑”干部和村“兩委”其他成員之間的職責，明晰各自的責任擔當，建立黨務、村務、財務等細分事務清單，不同事務采取不同的決策機制，嚴格按照規章制度實施，務必做到權責統一。第二，完善村民自治的民主監督機制。如村民大會或村民代表大會的監督，公開黨務、村務、財務等清單，建立健全村級事務監督委員會，增強監督委員會的權威，加大村級治理的透明度，拓寬村民參與村務的日常渠道。第三，建立上下聯動、內外部結合的監督機制。強化鄉鎮政府的監督責任，加強紀檢監察機關或公檢法等司法機關的監督，明確鄉鎮黨委、鄉鎮政府主要負責人為監督“一肩挑”的第一責任人，建立健全科學有效的監督工作流程，加強上級對鄉鎮黨委、鄉鎮政府的監督與檢查。罷免是村民對村干部進行民主監督的有效路徑，要建立科學的罷免制度，使其充分發揮所蘊含的民主監督功能。

（二）優化與“一肩挑”相適應的農村選舉制度

在農村實行“一肩挑”，必須尊重和遵守法律，尊重和遵從民意。民主選舉是實現“一肩挑”的正當選舉程序，也是中國共產黨在鄉村治理中領導地位的體現。為了更好地發揮“一肩挑”的優勢，實現選舉制度與選舉目標的統一，處理好黨管干部原則與村民自治民主選舉的關系，有利于夯實黨在鄉村的民意基礎。

鄉鎮黨委、鄉鎮政府對村級“兩委”選舉有領導、組織和監督的職責，要加強基層黨委、政府對農村選舉的組織領導，對“一肩挑”選舉認真把關監督，明確選人用人標準，規范選舉程序。要實現“一肩挑”選舉結果理想，加強和改善基層黨委、政府對村委會選舉工作的組織領導是一條有效路徑。第一，完善“一肩挑”的選舉制度。有的地方是先進行村黨組織書記的競選，再選村委會主任；有的地方是先進行村委會主任的選舉，再選村黨組織書記?，F在應提倡后者，因為如果村書記落選村委會主任，就無法實現“一肩挑”選舉目標，堅持由“主任”到“書記”的制度設計，可以在工作中掌握主導權。第二，參與競選的黨員應該是從群眾中來，到群眾中去。通過正當選舉程序，加大選舉監督力度，明確各種選舉的法律界限，對選舉過程進行公開并在村里進行宣傳，體現和尊重大部分村民的意見，還應發展村內黨員，優化鄉村黨員結構，為后續參與農村選舉提供后備人才資源。這樣有利于黨員競選村委會主任，村民也有更多合適的候選人選擇，有利于規范選舉環境，促使村民理性投票選舉。

（三）探索與“一肩挑”相適應的隊伍能力提升機制

全面推行“一肩挑”是提升鄉村治理體系和治理能力現代化的體現。實施好“一肩挑”在于制度的執行力，其執行離不開以村黨組織書記為首的村干部隊伍。明確選人用人標準，拓寬選人派人渠道，要根據不同村莊的實際情況，選配優秀領導班子，提升村干部隊伍能力。

第一，加強現行隊伍的教育培訓。提升綜合實踐能力，提升村黨組織書記思想素養，抓住思想核心，增強干部的公仆意識，在實踐中錘煉其思想意識，樹立求真務實的工作作風；制訂既有針對性、又具差異性的培訓計劃，采取理論與實踐相結合的培訓方式，根據村莊及個人需求選擇培訓內容。第二，擴展人才來源渠道。不拘泥于籍貫等限制，歡迎外來人員參與鄉村治理，在選人用人方面提供便利，廣泛吸納人才，提升工作待遇，科學制定薪酬制度，建立健全激勵制度，加強榮譽激勵，對先進工作者予以表彰獎勵；改善工作環境，完善晉升機制，打破晉升壁壘，提高干部工作積極性。第三，推進黨員教育管理標準化。著重發揮黨員的先鋒模范作用，發展黨員做到嚴格化，做到黨員隊伍理想信念堅定、作風優良、紀律嚴明；優化各村黨員結構，制訂后備人才培養計劃，合理發展新黨員，為鄉村治理儲備好人才資源。第四，工作運行機制標準化。村黨組織以群眾滿意為落腳點，增強服務本領，健全完善工作機制；基層工作以黨組織為核心，做到領導有力、工作有效，增強鄉村治理能力，為推進鄉村全面振興提供有力抓手。

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[責任編輯：朱松琳]