傳媒資本呼喚法治

編者按：本刊今年第四、五期獨家連載了中國記協孫正一、農秋蓓、柳婷婷的調查報告《我國新聞媒體資本運營情況初探》，在業界和學界引起極大反響。本刊特約請新聞法學專家魏永征研究員從法律層面上對傳媒的資本運作加以論述，其中不乏獨到的觀點，以期引起讀者更多的關注，進而深入探討傳媒資本的運作問題。

不管人們是承認還是否認，是贊同還是反對，大批業外資本進入我國大眾傳媒業已是一個不爭的事實。這類信息，先是在經濟專業報刊上陸續披露，現今新聞專業報刊也終于承認了這一現象，不過更多的情況還處于或明或暗之中。比如筆者屈指就可以舉出報刊吸納業外資本運作的個案十例以上：有直接同報刊“合資”的，也有只同報刊的經營部分合資、合作的；有把整個經營全部劃出去同別人合資的，也有只讓人“承包”一部分版面、欄目（廣告）的；有專業性報刊，也有黨報；時間長的已有十年以上，但多數是近一二年的事。這些個案大都處于“只做不說”狀態，所以眼下還很難作出全面的分析。

市場經濟就是法制經濟。無論是從依法治國的一般要求上說，還是從資本市場運作的特殊要求上說，合法性總是第一要義。

在我國現行新聞傳播法的框架內，大眾傳媒合法利用業外資本的關鍵就是把傳媒的傳播業務同經營業務分離開來。

如同最簡陋的報社也要分為編輯部和經理部那樣，所有傳媒單位的業務都是分為傳播和經營兩塊。兩者雖然有十分緊密的聯系，但終究是不同性質的兩個部分。黨和國家所要控制的主要是傳媒的社會主義性質和正確的政治方向；而資本所關心的，則是自身的保值增值。這就是可以實行“兩分開”的基礎。

我曾試圖以“傳媒辦公司”還是“公司辦傳媒”這個通俗的說法來說明傳媒向業外融資在現行法制中合法和非法的界限⑴。兩者的根本區別正是在于業外資本的投向，是直接投向傳媒（勢必涉及傳播業務）呢，還是投向傳媒的可經營部分。

“公司辦傳媒”就是業外資本直接投入傳媒，也就是業外投資者同傳媒的主辦單位合資，傳媒成為雙方投資形成的公司下面或者內部的一個實體。這種做法不符合我國現行的傳媒體制。我國傳媒業是一個必須經過嚴格審批方能進入的特殊行業，從事傳媒業是一種特許權。按照行政法規的規定，只有具備一定政治條件的主體才能設立傳媒單位，在印刷媒體方面實行主辦單位、主管單位制，在視聽媒體方面實行政府臺制。傳媒設立后嚴禁轉讓和出租，包括整體和局部、有償或無償。業外資本，不管是國有的還是公有的或者是私人的，直接進入傳媒，都意味著投資者與原來的主辦單位分掌傳媒，使現有的傳媒體制發生根本變化，這不但與現行法制相抵觸，也是我國意識形態的主管部門絕對不能接受的。

“傳媒辦公司”就是業外資本投入傳媒的可經營部分，也就是業外投資者同傳媒或者它的主辦單位合資開辦廣告、發行、印刷、節目制作等公司。從傳媒方面說，就是把自己可經營的那一部分資產剝離出來，開辦企業，吸納業外資本。而這些與傳媒相關的行業，雖然也實行審批進入，對準入資格也有不同限制，但是總的來說，都允許不同所有制的資本進入，所以傳媒以這些部分同別人合作，就是合法的。

廣告業，按照1993年《廣告法》規定，法人、其他經濟組織或者個人都可以依法經過登記從事廣告經營活動，只限制個人不得進行廣告發布。1994年國家工商局和外經部聯合發布規定，允許依照法定程序設立中外合資、合作經營廣告業務的企業。從這個意義上說，廣告業不僅早已向不同所有制的資本開放，而且也已向外資開放。

印刷業，在我國屬于特種行業，實行印刷經營許可制度。但1997年行政法規《印刷業管理條例》只禁止設立外商獨資經營的印刷企業，允許企業、個人和中外合資不同主體申請設立印刷企業。只是按照申請主體的不同，申請設立的是印刷出版物還是包裝裝潢印刷品、其他印刷品的不同，在審批機關、級別方面有不同的規定。

出版物發行業，1997年行政法規《出版管理條例》和1999年新聞出版署《出版物市場管理暫行規定》，把發行業務分為總發行、批發、零售三檔。規定從事總發行業務，應該是具有法人資格的國有發行單位或國有控股公司；從事批發業務，應該是國有、集體所有制單位或公司，個人只能從事零售、投遞業務，還規定中外合資、合作企業不得從事出版物總發行、批發業務，就是說可以做零售。所以也不是絕對禁止外資進入。

節目制作，1997年行政法規《廣播電視條例》規定設立節目制作單位實行審批制，但對于準入資格并無限制，現在電臺、電視臺同企業合作制作節目已成為通行的做法。廣電部還就中外共同投資合作制作電視劇和錄像片發布了行政規章。

廣播電視傳輸覆蓋網的建設、經營及其收益，其中特別是有線電視網絡，很受關注。去年國務院發布行政法規《電信條例》，規定經營電信業務實行許可制度，經營基礎電信業務者應為依法設立的專門從事基礎電信業務的公司，且公司中國有股權或者股份不少于51％，經營增值電信業務者應為依法設立的公司，對于資本所有制沒有限制。而根據“條例”其他條款，經營基礎電信業務和經營增值電信業務，適用于廣播電視傳輸網的建設和經營，這就為廣播電視網絡建設吸引業外資本提供了法律依據。

傳媒同業外資本合資，從事相關經營活動，只是吸納業外資本的初級形式。但是正因為這種初級形式是合法的，那么以上市公司的形式向社會融資也具有了合法性。當然，傳媒涉足上市公司，除了相關行業必須有準入資格外，還必須滿足《公司法》、《證券法》規定的所有條件。傳媒發起上市的典型個案便是東方明珠股份有限公司，上海人民廣播電臺、上海電視臺都是公司的發起人。買殼上市最著名的個案，便是《成都商報》通過子公司博瑞公司受讓“四川電器”股權而成為后者的第一大股東。最近，廣州日報報業集團通過子公司收購有限責任公司建北集團36％股權，也被認為是“買殼上市”的重大舉措⑵。

把“公司辦媒介”改為“媒介辦公司”以求合法性的一次精心設計，便是北京港澳實業股份有限公司對中國計算機報經營權的收購。這家公司先是公告宣布以1.53億元購買信息產業部下屬計算機與微電子發展研究中心（CCID）所擁有的中國計算機報社51％的股權和相應的經營性資產的經營權、收益權，后來將“購買……中國計算機報社51％的股權”改為“購買……中國計算機報有限公司51％的股權”，這個中計報公司也就是《中國計算機報》的經營主體⑶。這一改，就把可能造成企業同主辦單位共掌報社的違法局面，改成了企業同主辦單位合資經營一家公司并共享收益，雖然經營內容也就是報社的全部經營性業務，但是這在現行體制上是合法的。

把融資控制在經營性業務范圍內，是我國傳媒業合法進入資本市場的基本界限。在可以預見的未來，這個界限不會突破。但是由于這些經營性業務的開放也只是近年的事情，有關規范也還不夠完備，就是說，所謂“合法性”之“法”，同我國初步形成的社會主義法律體系的框架還不夠和諧統一。隨著傳媒融資活動的擴大，有關規范和制度將會作出調整，逐步完善起來。

首先，傳媒將真正獲得作為獨立經濟實體的法律地位。我國傳媒實行“事業單位、企業化管理”，不是企業，并不具有企業那樣的經濟上的獨立地位?！冻霭婀芾項l例》規定出版單位取得法人資格后，“以其全部法人財產，獨立承擔法律責任”，而不提“獨立行使法定權利”，按理責任和權利是統一的，這種缺漏恐怕不是出于疏忽。有關部門規章規定主辦、主管部門同傳媒單位是領導和被領導的關系，而不提出資者和經營者的關系。上級主辦、主管部門有權決定傳媒的設立、撤銷、合并、重組以及改變宗旨等重大事項，只要認為需要，干預傳媒的經營，包括決定傳媒自有資本的投向，也是常有的事情?，F在傳媒進入資本市場，成為投資者，而它自己卻沒有完整意義上的法人財產權，這是說不通的。傳媒開展投融資活動合法性的堅實基礎，在于明晰產權，取得法人財產權。

其次，對傳媒業管理的黨政分工將提上議事日程。所有傳媒的資本都是國有資產，傳媒的出資者便是政府的國資管理部門，傳媒的資本運作就要由政府部門來管理和監督。更不必說傳媒將自有資本同業外、境外資本合作，成立責任公司、股份公司，以及通過發起上市、買殼上市等方式吸取社會資本，更必須依照《公司法》、《證券法》，在政府部門的直接監管下進行。這樣現行由黨委及其宣傳部統管傳媒的體制需要有所改變，政府對傳媒的監管功能將要加強。當然，黨政分工的明確，只會加強和改善黨對大眾傳媒的政治領導、思想領導和組織領導。

第三，“依法行政”的原則要得到切實貫徹。貫徹“依法行政”的一些基本原則，諸如行政權力必須依法授予，行政行為必須符合法律規定，法無明文規定不處罰等，是要政府部門既不失職，又不越權；既維護國家、社會的公共利益，又保護公民、法人的合法權益，保證行政權力的廉潔、務實、高效。這在傳媒業領域還有許多工作要做。如前所述，在傳媒業和相關行業，都實行嚴格的行政審批制，這是完全必要的。但是現在對于審批的條件的一些規定過于彈性化，行政權力擁有很大的自由裁量權，時而還有“特批”的做法。隨著傳媒進入資本市場，有些做法不符合公平競爭原則和透明原則，又缺乏行政復議和行政訴訟機制的約束，弄得不好，就會成為孳生腐敗的溫床。有關審批制度將要進一步規范化、法制化，并對某些項目可以考慮有控制地實行核準制、注冊制。

第四，傳媒領域的法制建設需要加強。我國傳媒領域的法律規范是在整個社會主義法制建設帶動下形成的，專門法的位階較低。絕大多數專業領域是以法律規定基本原則，以行政法規規定實施細則。而在傳媒領域，則是以行政法規規定基本原則，以部門規章規定實施細則。以規章行政的做法比較普遍。部門規章權限甚小，如要硬性規定，就會同法律抵觸，而且政出多門，不同部門的規定容易發生沖突，造成“依法打架”；或者留下法律空白，無章可循。例如，最近張家口郵政局同當地一家民營發行公司因后者從事報刊征訂業務而發生爭議，郵政局對后者實行行政處罰。經查，無論是政府的郵政部門規章還是出版部門規章，都沒有對報刊征訂作出規定，也沒有對出版物零售業務是包括還是不包括報刊征訂作出解釋。但現在執法者同時就是經營者，這在其他經濟領域是難以想像的⑷。這類沖突今后可能會有很多，將使人們認識到法制建設的重要性，促使這個領域的法制完善起來。

注釋：

⑴參閱魏永征：《中國大陸傳媒業吸納業外資本的合法性研究》，《中國法律》（香港），2001年第2期

⑵《證券導報》（?？冢?，2001年4月7日

⑶《中國證券報》（北京），2000年9月9日，12月12日

⑷新華社2001年4月19日電訊