中國非營利組織的公信力建設

張江麗

摘要：隨著經濟的發展。人民自主意識的提高，社會越來越倡導“小政府，大社會”的目標模式，提供公共物品的非營利組織成為市場經濟中不可或缺的組織之一，但目前我國非營利組織面臨著嚴重的公信力不足，本文在對我國非營利組織公信力不足的原因進行分析的基礎上，提出了通過加強政府的監管力度，建立行業自律，設立專業化的評估機構，發動全社會監督，提高組織自身能力，以提高非營利組織的公信力，促進非營利組織的健康發展。

關鍵詞：非營利組織；公信力；建議

自20世紀80年代以來，我國經歷了從計劃經濟到市場經濟的轉變。政府從計劃經濟時代的統包一切社會經濟事物，到由市場去配置資源，協調經濟的發展，但隨之人們發現市場經濟是一把雙刃劍，一方面帶來了社會的繁榮，但是另一方面也帶來了一些社會問題，如貧富懸殊拉大，環境污染，能源危機等。這些社會問題不可能通過市場得到很好的解決，這也就是所謂的“市場失靈”；政府當然也不是萬能的，隨著經濟的發展和人們自主意識的提高，人們更多的想通過自己的方式解決問題，這就使得我國的非營利組織作為政府和市場之間的“第三部門”得以迅速地發展壯大。據民政部的最新統計，截止2005年底，全國各類民間組織有32萬個，其中社會團體17.1萬個，基金會975個，民辦非企業單位14.8萬個，這說明我國的民間組織已初具規模。然而隨著非營利組織在我國的迅速發展，一些負面的新聞紛紛出現。例如轟動一時的“中國媽媽”胡曼莉等事件的報道使得人們對非營利組織的公信力提出了越來越多的質疑。

因此，當前，分析公信力缺乏的根源并給出解決這一問題的治理措施與政策建議，不僅對我國非營利組織的健康發展，而且對我們整個社會建立信用制度都具有現實意義。本文旨在對我國非營利組織發展中存在的公信力這一問題做出探索性建議。

一、我國非營利組織公信力危機

《南方周末》曾經有這樣一篇報道：上海一家企業老總通過慈善機構對貧困山區的25名失學兒童進行了捐助，但在回信時老總發現，有7個孩子的筆跡完全一樣，都是于2001年7月30日8時寄自同一郵局。后經證實，這些信全是假的，這七名孩子根本沒有得到捐款。此時引起了輿論界嘩然，后經調查，其鄉辦的一名干部私吞了這七名孩子的救助金。

2002年6月，媒體報道了山東菏澤市一民辦孤兒院院長螢玉閣因涉嫌詐騙罪被判有期徒刑11年，這一被譽為“慈善典型”的女性淪為罪人。

公信力是非營利組織的生命線，是社會對非營利組織的認可和信任，體現了非營利組織的誠信度，是其籌資，生存和發展的根本。非營利組織不同于政府，也不同于企業，政府依靠權利而存在；企業依靠盈利而存在；而非營利組織依靠使命，依靠其崇高的組織理念而存在，但目前有些非營利組織打著解決人民疾苦，為人民謀福利的幌子，騙取了人們的信任，謀取個人利益，這更加容易引起公眾的不滿，因而非營利組織的公信力建設迫在眉睫。

二、分析我國非營利組織公信力缺乏的原因

2０1我國非營利組織公信力缺乏的內部因素

第一組織自身缺乏服務的理念和使命感，著名的管理學大師彼得，杜拉克認為，第三部門是使命感，責任感最強的組織，它們以“點化人類”和“改變社會大眾”為目的，以使命為先，沒有理念就沒有第三部門。當前我國的許多非營利組織并不是基于這一理念而成立，許多都是由原來的政府或國有企業脫換而來，組織成員也不是基于這一理念而加入，組織成員中的許多來自于政府部門，而只是將其作為賺錢，謀生的手段。這樣導致的結果就是組織的官僚氣息嚴重，成員喪失工作動力，對組織的發展毫不關心，工作散漫，態度惡劣，嚴重的違背了非營利組織在人們心目中的理想形象。

第二組織是政府的附屬機關，缺乏自治能力，由于我國經歷了從計劃經濟時代到市場經濟時代的特殊轉變，因此我國的非營利組織同國外的非營利組織(從草根組織發展而來)不同。中國的慈善組織從出生起就不是來自民間，而是源于政府的推動，中國紅十字會、中華慈善總會等這些最主要的慈善組織，其最高管理者至今都是由政府官員兼任——中國紅十字會會長為全國人大常委會副委員長、全國婦聯主席彭佩云，全國政協常委范寶俊則擔任中華慈善總會會長。中國紅十字會甚至還具有行政級別，人員屬于公務員編制，本身沒有獨立的人事權。因而我國的非營利組織同政府有著千絲萬縷的聯系，不僅財政上主要依靠政府撥款，組織中的重大決策也帶有很強的官僚色彩；并且由于目前對我國非營利組織的管理實行的是“雙重管理”體制，因此，無論是從登記管理，人員組成還是日常運作上都是政府一手包辦的，充當的是政府的附屬機關的角色。這一特性使得人們對非營利組織的能力產生懷疑，組織自身的發展都要聽從政府的安排，又如何能擔當起“點化人類。改變社會大眾”的神圣使命呢?

第三組織的信息不透明，我國的非營利組織普遍存在信息不透明，尤其是財務信息。對于一些企業捐贈的大的款項，企業有要求用于指定用途的，企業可以同非營利組織簽訂協議，這可以達到?？顚Ｓ?，但是對于公眾捐款呢?在中國。大多數慈善組織目前只通過年報來做信息披露。中國社科院社會政策副研究員葛道順表示：“年報對于善款收支情況的說明只是一個總數，可用于專業審計查帳，對于公眾沒有任何意義，公眾依然不清楚善款具體使用。

第四組織內部管理存在問題，一方面缺乏民主，組織在做出重大決策時，不是基于全體成員的共同認可，理事會應該是決策機構。但很多非營利組織內部沒有設立理事會或成立理事會是基于組織成立時機構設置的要求，沒有真正起到真正民主，公開決策的作用，真正的決策權利落到少數人手里，理事會形同虛設。另一方面，組織內部缺乏績效考評機制，非營利組織的績效考評不同于企業，所提供的公共服務的品質和數量很難量化，因而在提供服務時，就會存在“免費搭車”的現象，造成潛在資源流失嚴重，因此盡快建立非營利組織的績效考評機制是當務之急。

2０2我國非營利組織公信力缺乏的外部因素

第一法律法規的不完善，健全的法律法規體系，是促進非營利組織發展和對其進行有效監管的重要保障。目前我國還沒有出臺一部真正的關于非營利組織的法案，在非營利組織的登記管理，公益捐贈免稅，組織員工就業和社會保障等方面的法規政策也還是欠缺的，使得一些非營利組織受到腐敗思想的侵襲，假借非營利之名，謀取個人利益，挪用慈善捐款，前面的兩個案例正反映了這一點；還有的企業為了逃避稅收。將自己偽裝成非營利組織，嚴重地損害了非營利組織的形象。

第二政府的監督不力，目前我國對非營利組織的管理實行的是雙重管理體制，即對非營利組織實行“登記管理機關”和“業務主管單位”雙重監管的原則。但實際上兩個部門都不能對其起到有效監管的作用。登記管理機關本身，監督和評估能力差，導致工作的重點主要停留在登記階段，重登記而不注重管理；而業務主管部門，由于對非營利組織

的不了解，不愿承擔責任，因而對其也是睜只眼閉只眼；審計部門每年對其的審計也是流于形式。這也是使其喪失公信力的原因之一。

第三缺少專業化的評估機構，對非營利組織評估問題的關注始于20世紀90年代初期。在美國，英國，日本，菲律賓，印度等國家，先后建立了許多半官方或民間的中介性或學術性的評估機構。采用定量和定性相結合的指標體系，定期或不定期對非營利組織進行包括績效，項目，組織管理和綜合能力等在內的各種評估。但我國目前缺少專業化的評估機構，人們不敢肯定善款是否用于公益事業，在這次5.12地震的救災援助中，許多人避開慈善組織，前往災區送錢送物，這也就反映了民眾對非營利組織的不信任，因而盡快建立專業化的評估機構是當務之急。

三、對公信力建設的探索性建議

第一加強政府監管力度，政府對非營利組織的監管負有不可推卸的責任，其監管首先體現在建立完善的法律法規體系，盡快頒布《非營利組織的慈善捐贈法》，出臺關于非營利組織在登記管理，公益捐贈免稅，組織員工就業和社會保障等方面的法規政策，為我國的非營利組織提供良好的法律法規環境；其次，政府要改變目前的“雙重管理”體制中，重審批而不重視監督的模式，對違規的非營利組織實行懲罰，像美國所采取的措施一樣對違規的慈善機構處以罰金或者取消其免稅資格，從而達到規范非營利組織行為的目的。

第二建立行業自律，美國慈善組織自發地聯合組成了全國性機構，如美國慈善信息局，它制定了衡量基金會好壞的9條標準，每年分4次公布對全國幾百家基金會的測評結果。公眾往往根據它的公報來決定給哪個基金會組織捐款。在其他國家，如澳大利亞，菲律賓，加拿大也都有自己的行業自律機構。而目前，我國還沒有形成一家行業自律的機構，行業間的自律會比政府的監督起到更好的作用，政府通常只是提供低的準入標準，而自律協會會通過制定一些高標準從而鼓勵非營利組織加入，以便為他們樹立良好的社會形象，從而獲得社會公眾的認可。

第三設立專業化的評估機構，實際上，我國已經有一些評估機構，如德勤華永會計師事務所有限公司對掛靠中國紅十字會、由李連杰發起的壹基金的每一季度，每一年的善款的使用實行全程審計，從而達到收支完全公開透明。完善社會監督機制，借鑒外國的經驗，培養專業化的社會監督機構，使非營利組織的管理，活動，財務等狀況達到公開。透明。從而達到提高非營利組織自身公信力的目的。

第四發動全社會的監督，一方面組織建立非營利組織的信息披露制度，將非營利組織運營狀況的主要信息，如所提供服務狀況，籌資進展，財務與投資報告，治理結構變動，年度重大事項等信息，真實，準確，及時，完整地向出資人，政府，受益人及其他利害相關者予以公開；另一方面，發揮新聞媒體的輿論監督作用，規范非營利組織的行為；第三方面，組織建立問責制度，使得捐贈者從企業到個人都可以在及時的，便捷的，低成本的情況下就可以通過網絡，電話等通訊方式查詢到善款的流向和使用情況。

第五提高組織自身能力，一方面，提高其自治能力，非營利組織自身要有自治的獨立意識，理順同政府之間的關系，是合作伙伴關系，而不是政府的附屬機構，它們之間是平等的關系，自身要認識到只有強化了其自主能力，才能獲得與政府處于平等的溝通交流的資格。另一方面，培養專業化的組織隊伍，對志愿者是否具有服務的理念和使命感至關重要，在這次5.12大地震后，前期有許多的志愿者們奔往災區，為的就是貢獻自己的一份力量，但熱情過后，目前，災區面臨著大量的災后重建工作，這時除了一些國際上的專業志愿者隊伍繼續堅守在陣地上以外，國內的志愿者的數量嚴重不足，因此對志愿人員的聘請一定要要求具備很強的使命感和責任感，并為實現其理想而長期奮斗之外，組織還應注重學歷層次，招收高素質人才并其定期進行專業化的培訓。

結論

社會公信力是非營利組織生存和發展的社會基礎，非營利組織要想獲得長久，健康的發展，公信力是其目前必須解決的首要問題，如此才能取信于民，推動慈善事業的長久發展，更好地服務于社會。根據當前中國非營利組織的發展現況，及早將非營利組織的公信力建設納入到非營利組織的發展規劃之中，從自身和外在環境方面不斷完善，不斷探求創新，具體問題具體分析，與時俱進，提高非營利組織的公信力建設的意識，保證非營利組織的健康持續發展。