關于農村土地制度改革的觀點綜述及簡評

覃國慈

摘要：鑒于當前我國農村土地制度存在的問題。為了讓農民與土地建立穩定的利益關系并真正從土地中享有權利，也為了響應十七大的號召——“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”，有必要了解學術界關于農村土地制度改革的觀點，為醞釀新一輪土地改革做準備。為此筆者綜述了學術界關于農村土地制度存在的問題及改革思路并在此基礎上做簡要評述。

關鍵詞：農村土地制度；土地國有制；土地私有制；土地集體所有制；土地復合制

一、觀點綜述

“三農”問題的核心是農民問題，而農民問題的實質是土地問題。我國自1978年實行家庭聯產承包責任制以來，農村經濟發展成就顯然。主要是因為這種土地經營方式克服了“大鍋飯”的弊端，實現了經營者責、權、利的統一，因而充分調動了農民的積極性，促進了農業生產的增長。但由于它是在農村生產力低下的情況下為解決農民溫飽問題和激勵勞動者積極性而采取的變革性措施，隨著我國工業化、城市化和現代化速度的加快，該土地制度的一些深層次弊端日益凸現，已不能適應社會經濟發展的需要。解決農村土地制度問題，不僅關系到農村社會的穩定，還關系到和諧社會的構建。為此，學術界就當前農村土地制度存在的問題進行了深入研究并在此基礎上提出了諸多改革思路。下面，筆者將對學術界的主要觀點予以綜述。

(一)關于當前農村土地制度存在的問題

綜合學者們的觀點，目前農村土地制度存在以下四個方面的問題：

1、產權。學者們認為農村土地在產權上的問題主要有：(1)土地的產權主體不清。雖然我國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等重要法律都規定了農村土地屬于集體所有，但這個規定相當模糊。例如：《憲法》中籠統界定為集體所有，《民法通則》中界定為鄉(鎮)村兩級所有，而《農業法》和《土地管理法》則規定為鄉(鎮)、村或村內農業集體經濟組織所有。這些界定要么籠統、要么含糊，“集體”究竟指哪一級難以確定，并且現實中大多數農村地區的集體經濟組織早已解體或者名存實亡，無法行使農地所有權。主體不清導致主體虛位，使土地集體所有成了鄉村干部的小團體乃至個人所有，引發了尋租行為的產生。(2)土地產權的權能不完整。土地所有權應該包括對土地的占有、使用、收益、處分等權能，而我國的農村土地所有權受到很多限制，不完整。例如：在占有上，有些土地因所有權的歸屬不明確而只能推定為國有；在使用上。法律規定集體所有的土地只能用于農業生產或與集體密切相關的建設中；在收益上，國家征用集體土地的補償大大低于土地的市場交易所得；在處分上，法律規定集體土地不得出讓和轉讓用于非農業建設。(3)土地產權不穩。盡管國家規定“土地承包期15年不變”、“30年不變”，但許多地方不得不根據人口的增減而對土地進行重新分配或者調整。頻繁的變動使農民無法對土地形成長期預期，降低了農民對土地投入的積極性。

2、征用。土地征用是政府為了公共目的而強制性的將集體所有的土地收歸國有并給予合理補償的一種政府行為。土地征用權是政府的一種特權。我國的土地征用制度問題突出，首先是濫用土地征用權，即將“公共目的”的土地征用和“商業目的”的土地征用混雜在一起，導致耕地銳減與被征用土地閑置并存；然后是土地征用的價格偏離市場價值、補償偏低及保障不到位。在低價征用和高價出讓的過程中，國家始終處于壟斷地位，市場機制的缺乏使土地價格發生嚴重扭曲，直接后果是農民遭受嚴重的利益損失。有的甚至因為補償不合理和保障缺位而成為無地種、無班上和無保障的“三無”農民。另外是土地征用程序不規范、不透明，暗箱操作泛濫。

3、經營。學界認為農村的土地經營制度也有很多問題：一是土地經營權的法律規定分散，不成系統。因為土地承包經營權的相關法律規定分散在《農業法》、《土地管理法》、《民法通則》、《村民委員會組織法》等法規中，帶來法律適用的困難甚至沖突。二是土地承包造成土地使用的細碎化，難以實現規模經營?，F行小規模的平均化經營與社會要求的提高土地經濟效益相矛盾，并且土地流轉和集中機制的缺乏妨礙了土地適度規模經營，降低了農地使用效率。蘭是農民土地不能自由買賣、沒有抵押權，妨礙了農民財產性收入的獲得。

4、管理。(1)管理模式不科學。以征地為例，征地的具體操作和監督在地方各級政府，但審批權在中央政府和省級政府，因為征地量大，審批人員不可能到實地審核而在很大程度上只能依賴于上報的材料，這種本末倒置的管理模式使審批流于形式。(2)管理費用過高。土地征用，首先要到中央和省級土管部門審批，然后還要通過土地出讓、租賃、作價入股或劃撥等方式才能提供給土地使用者使用。此過程，程序多而雜，需要花費大量的人財物。

(二)關于改革農村土地制度的思路

伴隨著我國農村改革的進程，學術界對農村土地制度改革進行了探索和討論，并針對我國目前農村土地制度存在的一些問題，從不同的視角提出了不同的改革思路。主流思想有4派：

第一派：農村土地國有制。

主張土地國有制的主要代表人物有黨國英、張德元、劉風芹、袁天勇、顏運秋等。他們的理由是：1、土地國有化符合社會主義公有制的傳統理論，避免了土地私有化可能帶來的意識形態領域的爭論，相對降低了改革的政治風險。2、土地國有化強化了國家對土地的宏觀控制權，可有效遏制土地兼并。3、土地國有化賦予農民真正的地權?？芍坪獾蛢r征用土地、隨意調整承包地、以土地為依據而亂收費等不合理行為，有助于減輕農民負擔。4、土地國有化有利于最大限度地激勵農業經營者對土地資源的充分合理利用，便于國家對土地資源的有效管理。5、土地國有化是保護國家糧食安全的需要。因為無論在什么社會制度下，糧食生產總是第一位的，而糧食安全屬于公共品，政府應該承擔起糧食安全的責任以保證公民的糧食供給，所以必須實行土地國有化以實現這一重要目標；6、土地國有化是保持農業可持續發展的需要。因為在目前的農村土地集體所有制下，單個農戶對農業基礎設施的建設、管理、維護及生態環境的保護無能為力，而這些公共品具有很強的外部性且需要巨大的投入。所以只能以國家為投資主體，才能避免農戶的短期行為，從而促進農業可持續發展。

反對土地國有化的學者認為農村土地國有化存在無法克服的缺陷：一是土地國有化的路徑很難選擇。也就是說國家采取什么方式獲得集體的土地，要么是無償剝奪，要么是有償贖買。但無償剝奪必然遭到農民的反對，將會引起社會動蕩；有償贖買則會受限于國力。二是運行成本極高。因為土地國有化后會有大量具體的土地管理事務，為了提高土地的利用效率，國家必須自上而下建立一套業務機構，這必然加大運行成本。三是很難達到預期效果。雖然國有化能保證農戶的平等地權，克服土地經營權的壟斷，但國有化后，國家不可能親自從事農業生產，農村土地仍將是分散經營，現行土地集體所有制下存在的問題并不會因土地國

有化而從根本上得到改變。

第二派：農村土地私有制。

主張農村土地私有制的主要代表人物有著名經濟學家楊小凱、張五常、文貫中等。他們認為現行的農村土地承包制是一種不徹底的改革，是平均主義和效率之間妥協的產物；中國“三農”問題的主要癥結就在于土地不屬于農民所有，農民不認為自己種的地是自己的，所以沒有長遠投資土地的打算……。

主張土地私有的論據是：1、沒有安全而長遠的地權承諾，農民不愿意進行長期投資，而土地私有迎合了農民占有土地的心理要求，能確保農民對土地的排他性產權，使農民的收益得到保證，從而極大地激發了農民的生產積極性，便于鼓勵農民為保持和提高土地生產率而進行投資以避免短期行為和掠奪式經營；2、現有土地制度雖考慮了公平原則，但沒考慮效率原則。使土地更加細碎化，而土地私有化能促進土地合理流轉，有利于發展農業規模經濟；3、土地私有化能方便農村人口向城市流動從而改變中國的城鄉二元社會結構。

從現有研究文獻來看，反對土地私有化的觀點占主流。反對者認為：土地私有化并不適合中國的國情，會導致土地的兼并而使大多數農民陷入貧困。代表性觀點有：1、土地私有化是對我國政治倫理的挑戰。因為我國是社會主義國家，堅持社會主義道路就必須堅持生產資料公有制。土地是農業生產中的主要生產資料，因而要在農業中堅持社會主義道路就必須堅持土地的公有制，否則會引起恐慌和政治倫理上的困惑。2、土地私有化背離了社會主義公平原則。我國農民對土地的依存度很高，土地承擔著保障等多種功能。實行土地私有化，土地的所有權歸農民，表面上似乎很公平，但由于農民在市場信息的占有量、抵御風險的能力等方面參差不齊而容易加劇農村的貧富分化，使部分弱勢農民被迫讓渡土地給強勢農民而面臨生存危機和心理恐慌，這不符合社會主義的公平原則。3、土地私有化缺乏現實性。土地私有化面臨著如何私有的問題，也就是說農民以何種方式獲得土地。目前，農民的財力有限，不可能出巨資從國家或者集體購買土地，如果采取無償獲得的方式，國家或集體也可能難以接受。所以。私有化的現實性不強。

第三派：農村土地復合所有制

學術界有不少學者提出了建立農村土地復合所有制的主張。土地復合所有制就是同一土地有兩個或多個所有權主體，它是相對于單一所有制而言的。

一種觀點建議實行農村土地社會(國家)占有基礎上的農民個人所有制，即社會(國家)擁有與地租相聯系的土地所有權或者農村土地法律所有權或者終極占有權，農民擁有經營權等其它權利。理由是：1、復合所有制能體現農村土地的特性。也就是說農村土地既是社會勞動的成果，也是個人勞動的成果，社會(國家)和農民都有對農地產生所有權的愿望，復合所有制能滿足這一要求。2、復合所有制與我國農村土地所有制的歷史變遷發展方向相吻合。我國歷史上農村土地所有制的變遷有兩條主線，一是國家或社會所有權的變遷，二是個人所有權的變遷。復合所有制沿用以往的路徑，可以節省大量制度設計成本。3、有利于按照市場規則利用土地。在復合所有制下，國家和農民是平等的，都是農地所有權的主體，不再是領導與被領導、整體與局部的關系，這種平等關系為按照市場規則充分而合理的利用土地創造了條件。4、實行復合所有制的改革成本低，政治風險小，改革過程中可有力調動各方面的積極性。

另一種觀點建議實行土地的國家、集體、個人三元所有制。即國營農、林、牧、漁場的土地為國家所有，原來集體的耕地、林果園地及共用的其它場地為集體所有，農戶的宅基地、口糧地、自留地、自留山等為個人所有。三元所有制的優點在于：可兼顧國家、集體和個人三方面的利益。缺點在于：由于產權主體多元，容易引起利益沖突，土地管理工作的難度較大。

第四派：堅持并完善集體所有制

學界還有一種觀點就是主張堅持并完善集體所有制，這是改革取向的主流觀點，持此觀點的主要代表人物有陳錫文、秦暉等。他們認為，土地國有化和私有化都行不通，二者都有可能形成對農民的剝奪，也不可能解決所有問題，只有農村土地集體所有制才適合中國的國情。理由是：1、雖然目前農村土地所有制存在著產權、經營、征用、管理等方面的問題，但這些問題不是集體所有制本身的問題，而是集體所有制怎么實現的問題。2、農村集體土地所有制是社會主義公有制的表現，是我國社會主義改造的重要成果，是歷史的必然選擇，已為廣大農民所接受。3、農村土地集體所有制具有社會保障和失業保險的功能。在二元社會結構下，土地不僅是農民的生活來源和收入來源，還具有就業的功能，因而應該在穩定集體所有制的基礎上逐步完善和創薪。4、廢除農村土地集體所有制有可能影響社會穩定。土地作為一種不可再生的稀缺資源，其歸屬將影響人們的生存狀態，是否占有及占有的多寡或者說占有關系是否均衡將直接決定民心向背。所以改革土地集體所有制不能采取暴風驟雨式的巨變，而應和風細雨式的逐步完善，否則會影響社會穩定。

二、簡評

從學者們針對當前農村土地制度的弊端而提出的改革思路來看，各派觀點各有優缺點，孰優孰劣，難以定論。但不管農村土地制度改革最終采納哪方建議或者完全另辟蹊徑，一個科學而合理的土地制度必須遵從1個原理、參照3個標準并確保5大功能。

(一)遵從1個原理。即堅持馬克思主義的所有制形式取決于生產力發展水平的原理。農村土地集體所有制是在我國生產力水平極其低下時的權宜性選擇，但隨著生產力水平的提高，特別是在我國已經融入多元化、全球化經濟浪潮的情況下，土地制度也應該與時俱進。但在與時俱進的過程中始終要遵從與生產力發展水平相適應的原理。

(二)參照3個標準。筆者認為判斷土地制度的優劣，要參照3個標準。一要看是否具有較小的政治風險；二要看是否與我國農地所有制變遷的發展方向相吻合；三要看是否具有較低的改革成本。

(三)確保5大功能。一個合理的農村土地制度應該具有5大功能。一是激勵功能，即能夠最大限度地激發當事人的積極性；二是約束功能，即能夠做到制度邊界明確、產權清晰，對當事人的行為產生約束作用；三是利益分配功能，即能夠合理地分配土地收益，正確處理勞動與報酬、公平與效率之間的關系，從而降低成本。提高效益；四是資源配置功能，即能夠合理配置土地資源以便人盡其才、地盡其利；五是保障功能，即能使不確定性降到最低，使當事人有合理而穩定的預期，從而具有較好的保障功能。