論我國政府績效評估體系的構建

胡　剛

摘要：隨著新公共管理理論的廣泛傳播，在全球掀起了一股運用工商管理技術和企業化理論旨在提高政府效率和服務質量進行改革的浪潮，而政府績效評估作為一項有效的管理工具，對檢驗政府改革成果也具有重要的作用。因此在現代政府的公共行政中受到了廣泛的關注。本文從政府績效評估的涵義、以及政府績效評估現狀入手，對我國政府績效評估工作中存在的問題進行分析，提出一些完善政府績效評估的舉措。

關鍵詞：中國；政府；績效評估

相對于西方國家而言，我國對政府績效評估的研究和實踐起步較晚。理論研究尤其薄弱。要提高我國政府績效評估水平，使其規范化、系統化、制度化、科學化，迫切需要借鑒國外的先進經驗，探討建立適合我國情況的政府績效評估理論框架、方法體系及操作程序，對研究我國政府績效評估體系構建具有重要的理論和實踐意義。政府績效是指政府在社會管理活動中的結果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實現其意志過程中體現出的管理能力。政府績效評估是指以一定的時段為界限，對政府績效進行測量和評價以期改善政府行為績效和增強控制的活動。政府行為是一項高投入、高產出的社會管理活動。政府運行要投入包括制度、人力、物力、財力等在內的大量的資源，而消耗資源所產出的效果以及這種生產過程，人們并沒有給予足夠的關注。政府績效評估的目的正是對其產出所進行的監測和促進。

一、我國政府績效評估存在的問題

我國對政府績效的評估工作，起始于干部人事制度。從1949年中組部頒布的《關于干部鑒定工作的規定》對個人業績開始考評，到關注以組織為對象進行的績效評估，我國的政府績效評估從無到有，在許多方面取得了明顯的進展，但與發達國家的實踐相比，我國政府績效評估不僅在整體上處于起步階段，而且存在的問題還不少：

(一)政府績效評估的法律缺失

法律保障是開展政府績效評估的前提和基礎，有了法律才能做到有法可依，有據可憑，保證績效評估工作有效的進行，并使之成為地方政府日常工作中的一部分。但是我國地方政府績效評估多處于自發狀態，沒有相應的制度和法律保障，整個績效評估活動缺乏可持續性和整體戰略規劃，難以在政府各部門全面系統推進。評估標準、評估原則、評估流程、評估時限、評估機構方面沒有規范化，也沒有制度性、法律性的規定，存在著很大的隨意性，評估結果也難以做到客觀公正，甚至流于形式政府績效評估的非規范化導致評估中的不正之風和腐敗行為，直接損害了政府形象，評估的權威性、制約性也必將大打折扣。

(二)政府績效評估的公眾缺位

我國評估政府績效的根本標準是人民群眾對政府績效的滿意程度，這是政府職能所決定的。但現行政府績效評估主體單一，多是政府內部評估，缺乏廣大民眾的參與，就是在政府內部評估上大多也是上級對下級的評估。職能部門的自我評估也成為一種體內循環。即使有公眾評議政府，這種評議也是隨機性，簡單地選擇判斷，或者參與的廣度和深度有較大局限性，并且由于信息不對稱，公眾也不可能對政府績效作出客觀準確的評價，從而使政府公務員，特別是領導干部在權力運用上失去更大層面上的監督，由此產生更為嚴重的腐敗現象。由于評估主體中缺乏群眾和專家學者的評估，或者只是非常有限的，因此難以提高公眾對政府績效的滿意度。當然，群眾評估中的短視性和學者評估中的學術化也應當避免。

(三)政府績效評估體制和標準不完善

目前我國政府績效管理在實施的過程中，還存在績效評估體系以及評估機制缺乏科學性的問題。首先，表現在由于政府目標的不明確性以及多樣性導致績效評估指標難以確立。眾所周知，組織的目標是設定績效管理測評指標的依據，但由于政府目標往往具有抽象性和籠統性，較為模糊而且難以確定，這就容易導致政府績效評估指標選擇和確立的混亂，進而造成評估政府組織目標實現程度的難度。同時由于政府組織的目標是一個包含政治民主、社會穩定、經濟發展等多元的目標體系，因此在對這些多重性目標進行選擇和權重排序時，往往因社會環境和形勢的需要而發生變化，這也導致績效評估體系的側重點隨之相應轉移，進而影響績效管理和評估的效果。其次，目前我國政府績效評估方法中過于注重定性指標，而忽視定量指標。這種簡單籠統、定性的指標設計由于未分類并細化標準，既不能區分不同層次、不同類型、不同崗位績效的要求，也不能真正反映出政府部門及其管理人員不同的工作業績、工作狀況和工作作風等，以致考核時往往脫離崗位責任和實際效果。而考核結果也不可避免的帶有主觀性和片面性，進而導致績效考核失去原有的激勵作用。

(四)政府自身進行績效評估的積極性低

我們應當承認，政府的自身利益與社會的公共利益具有方向上的一致性，但也不能就此否認其與社會共同利益的差異性，因為根據公共選擇理論的基本觀點，政府本身也是“經濟人”，在不同利益主體的不同利益訴求下，作為特殊利益主體的政府在利益分配格局中必然表現出利己偏好，政府非正當利益的產生便成為必然的邏輯選擇；與此同時，作為政府組織中個體的官員也存在追求自身非正當利益的傾向。我國政府對自身非正當利益的追求與向往，恰恰與政府績效評估所關注的以較少投入獲得較大產出是背道而馳的。也就是說，政府存在的理性價值和其“經濟人”角色的沖突導致了政府績效評估的內動力缺失。

(五)評估指標設計缺乏前瞻性和全局性

首先，經濟業績指標被放大，而成本、內部管理、人力資源、環境、學習與發展等指標被輕視，重“顯性指標”，輕“隱形指標”。這種以經濟增長速度為中心的績效評估指標體系導致政府直接插手和干預微觀經濟活動，出現大量的低水平重復建設和周期性經濟過熱，而政府的公共服務職能被淡化，形成經濟與社會發展的不平衡。其次，指標設計一般是“事后評估”，缺乏“事前評估”、“事中評估”的全面動態性評估。政府績效評估指標體系缺乏系統性和關聯性，導致政府戰略管理觀念缺失，不擇手段地追求“結果績效”，造成資源浪費、環境污染，使“先污染、后治理”成為習慣。

二、政府績效評估產生問題的原因

我國績效評估存在一系列的問題，有著深層次的背景，產生的原因也各式各樣，筆者認為較為主要以下的幾點：

(一)我國政府績效評估的理論和實踐研究不足

我國學術界有關政府績效評估的理論和實踐起步較晚。還處于不成熟的狀態。目前對政府績效評估從基本概念、作用機理、操作原則、實施步驟等都還沒有形成共識，許多地方把績效評估與公務員考績混為一談，政府績效的不同層次投有明確區分，對國外公共組織績效評估的理念與實踐也缺乏系統地介紹和研究。由于缺乏系統理論的指導，我國政府績效評估實踐中常常出現盲目跟風，過度炒作，一陣風等偏差。因此，政府績效評估法制化還有較長的路要走。

(二)缺乏公眾參與的制度安排

缺乏程序化、組織化、標準化和法定化。程序化能使

公眾參與作為政府績效評估作中一個必不可少的步驟得到保證，而不致成為一種可有可無的隨意性的安排。組織化是指通過社會團體(利益集團)而不是以個人方式表達利益訴求的公眾參與。我國的利益團體至今還發育不全，更談不上能完全自由、合法地參政。法定化則是將公眾參與以法律的形式加以確定，這樣，如果在政府績效評估中，決策者有意無意地省略了公眾參與這一環節，那就違法了。公眾參與制度化的缺乏，公眾即使有參與的愿望也無法實現，因此造成公眾參與的缺失。目前，公眾評價權威性的理念不再有人懷疑，但遺憾的是，政績的人民群眾評價還是停留在理念階段。我們還沒有健全的競爭性選舉制度，也沒有公民及其代表的信任投票制度，更沒有對劣跡官員的彈劾制度。人類政治史告訴我們，沒有精密的制度安排，權利是永遠不可能實現的。當務之急是把公平評價政府的政治理念知識化、程序化、技術化，以便于人民群眾了解、掌握和實踐操作，這具有制度創新的巨大空間。

(三)政府產出的特殊性，難以確定相應的標準

其一，政府的產出具有無形性。政府的產出大多數是無形的服務，而不是有形的可量化的物質產品，其質和量缺乏確定性和可度量性。如提高人們素質、實現社會公平等。它不像企業那樣，以追求最大利潤為目標。利潤是最大的績效指標，其投資獲益率、資金周轉率、總資產獲益率、市場占有率等都有清晰的量化指標。政府管理的壟斷性和非贏利性，使其產出(產品和服務)進入市場的交易體系不可能形成一個反映其生產機會成本的貨幣價格，這就難以對它進行定量分析。其二，政府的產出具有間接性。政府的產出滯后于最終的社會效果，它通常是一些中間產品，它對最終產品的貢獻的程度難以捉摸、難以度量。

(四)政府自身利益的訴求

首先，績效評估是對政府的管理績效、社會效果和公共管理過程中所存在的問題的衡量，自然也就涉及對政府部門決策者和管理人員的能力高低的鑒別。這種鑒別使決策者和管理人員感到威脅，擔心自身利益受到損害。因而抵制評估。其次，績效評估是一個消費資源的過程，需要投入相當數量的人力、物力、財力和時間。目前，國家沒有單獨的評估經費撥款，評估費用大都是攤入具體的評估項目中，致使評估的資金投入不足。再次，評估常常意味并伴隨著批評和改革，在評估日益成為一種政府公共管理監督手段的今天，這種作用更加明顯。

(五)政府績效評估指標體系權重設置不合理

政府績效評估的考核以數量化的經濟指標為主，過多地強調了經濟總量的增長要求。只要國內生產總值，財政收入、稅收能夠按要求保持一定的增長，一切就萬事大吉。至于人民的實際收入、就業比例、住房面積有沒有切實的增加，就很少有人關心了。盡管，后面的指標與前面的數據有著密切的聯系，但要在國內生產總值增長的前提下保證人民生活水平真正提高還需要政府作更多的工作。而且，在這種只側重經濟增長的指標體系引導下，為了完成任務，積極干預經濟活動，常常親自“登臺唱戲”，盲目出資辦企業。以求用大投資換取高增長的“政績”。有的地方甚至不擇手段，以編造假數字或走私等造反形式來達到目的。

三、完善我國政府績效評估體系的路徑

為了適應企業化政府的要求，提高政府的工作效率和服務質量，通過對我國績效評估目前存在問題的歸納和分析，筆者認為需要從以下方面人手：

(一)通過逐步立法使我國政府的績效評估走上法制化軌道

制度化、法制化是政府績效評估的重要發展趨勢。立法保障是政府績效評估的前提和基礎，沒有法律制度保障的政府績效評估是很難進行下去的。發達國家在政府績效評估的過程中都有相應的法律法規來配合進行。如美國的《政府績效和結果法》和《以績效為基礎的組織典范法》，英國的《地方政府法》，荷蘭的《市政管理法》，都是以法律的形式要求政府必須公平公正進行評估。我國當前應借鑒西方先進國家的經驗和做法，以立法的形式明確績效評估的要領和制度，推動我國地方政府績效評估走向制度化、法制化的道路。首先，要通過立法明確政府績效評估在政府管理中的地位和作用，保證公共管理部門開展評估工作的正?；椭贫然?。其次，要對地方政府績效評估的原則、范圍、指標、形式和評估主體及其責任加以明確規定，使評估工作有法可循。再次，從法律上樹立績效評估的權威性，保障政府績效評估機構的獨立性，使其在調查收集信息，開展評估工作中不受外界干擾，評估結果真實可信。

(二)強化公眾對政府績效評估的參與

目前的我國的各級政府基本還是“全能政府”，政府權力滲透到社會生活的方方面面，政府職能幾乎無所不包。而和諧社會的建立必須要使政府和市場與公眾等各類社會關系進一步融洽，政府績效評體制的改革必須要在政府、市場、公眾三者關系的動態變化過程中進行。其方向是有限放權給市場和公眾，促進具有中國特色的市民社會的形成，促進資源的合理配置，加快政府職能的轉變，變政府管制模式為政府治理模式，完善政府績效評估內容，最終實現政府治理的終極目標“善治”。根據我國國情，我們應該堅持以國家利益至上原則，提高讓市場、讓公眾滿意的程度，進一步增強市場和公眾參與公共管理領域的力量，提高政府、市場、公眾的相互制約能力，逐步在政府與市場之間、政府與公眾之間、市場與公眾之間形成良性的、互動的、和諧的評估機制。

(三)完善政府績效評估的體制和內容

有效的績效管理，以有效的績效管理組織、績效管理機制為前提。在深化行政管理體制改革中，要逐步建立和完善政府績效管理制度，有專門機構和人員負責績效管理。同時，健全績效管理機制，包括目標管理機制、標桿管理機制、質量管理機制、顧客導向機制等，特別要將質量管理機制引入我國政府管理，在政府部門中推行全面質量管理。為此，可將政府績效評估的內容規范為四個大的方面：一是政府業績，主要表現為政府部門為社會經濟活動提供服務的數量和質量。在數量上，表現為盡可能滿足社會對政府管理服務規模的需要，在質量上，表現為盡量提供優質水平服務，具有高效率的辦事能力；二是政府行政效率。政府行政效率反映的是行政機關和行政人員從事管理活動所取得的勞動成果、社會經濟效益同所消耗的人力、物力、財力和時間的比例關系。它屬于對政府機關和公務員從事行政管理工作的數量和質量的評價；三是政府效能。政府效能是指政府行政體系所生產的“產品”和向公眾提供的服務的水平；四是政府行為的成本。即政府管理行為所占用和耗費的資源及其程度。政府作為社會經濟組織中的一員，其活動也要占用和消耗各種社會經濟資源。只有占用和消耗這些資源，政府才能正常運轉，才能為社會提供各種管理服務。這就涉及到政府行為的成本問題。建立政府績效評估指標體系。根據政府績效評估四方面的內容，建立四個層次的指標體系。一是政府業績。包括政府為社會經濟活動提供的服務數量和質量、政府管理目標的實現情況、政策制定水平與實施效果、政府

管理效益、政府管理社會效果等；二是政府行政效率。包括決策效率、管理效率、執行效率。這幾方面的指標構成了行政效率的完整體系，這幾方面的效率都達到了標準，整個行政管理系統才達到了最大的效率；三是政府工作效能。包括社會效能和政府機關效能。社會效能屬于宏觀的決策范疇，即決策目標和手段是否正確以及實現目標能力的強弱等。政府機關效能屬于微觀的內部運行機制范疇，即制度是否完善、是否依法行政、是否政務公開、是否辦事高效、是否優質服務等；四是政府行為成本。包括政府人力、物力與財力占用，即政府部門職員人數、政府官員人數、官民比例、支出總額、固定資產總額；政府支配資源程度、政府支出占的比重、政府部門固定資產占全社會固定資產的比重、政府部門工作人員占從業人員的比重、政府支出結構等等。

(四)建立政府績效評估領導負責制

政府績效評估的成功有賴于強有力的政治支持。在美國，領導的重視和政府政策對政府績效評估的影響尤為顯著。美國的里根、克林頓兩屆政府首腦都曾任命專門委員會審查政府如何最佳履行職能以及提高公共物品和服務供給的有效性。其中，兩任委員會的領導人彼得格瑞斯和副總統戈爾都把注意力集中在公共部門可以從私營部門管理中借用的方法和技巧，以吸取經驗使政府內部的浪費和濫用現象最小化、倡導對政府進行績效評估，并于1993年發布《從繁文縟節到以結果為本一創造一個運行更好花費更少的政府》的報告。其后，美國在整個政府部門都要求實施各種以結果為導向的績效評估戰略，把管理制度與結果導向相結合，持續監控并向利益相關者公布報告結果?？上驳氖?，我國高層領導對政府績效評估也極為重視。胡錦濤總書記在2006年七一講話中強調，“要建立健全保障科學發展觀貫徹落實的體制機制，完善經濟社會發展評價體系，建立體現科學發展觀和正確政績觀的干部考核、評價、激勵機制”。在2008年2月9日召開的國務院第五次廉政工作會議上，溫家寶總理強調，要抓緊建立政府績效評估制度，科學評估政府工作人員履行職責的情況。當然，在具體實踐中，政府績效評估實施主體還要主動向黨委和政府匯報，取得黨委、政府的支持。同時，加強組織協調，積極爭取有關部門特別是黨委辦公廳(室)、組織部門，政府辦公廳(室)、監察、發展改革委、財政、法制辦等部門的配合，發揮各個部門的職能作用，形成合力。只有這樣，才能為政府績效評估的順利進行提供保障。

(五)構建全面協調可持續發展為核心的績效評估指標

全面協調可持續發展是科學發展觀的內在要求，是構建地方政府績效評估體系的核心價值取向。在構建地方政府績效評估體系中，首先，要按照胡錦濤同志提出的“以經濟建設為中心，全面推進經濟、政治、文化和社會建設的中國特色社會主義建設的總體布局，按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放”的要求，科學設計政府績效評估的指標體系。把地方政府推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設等情況作為評估的主要內容，既要評估其經濟發展的成績，也要評估其社會管理和公共服務的成績，既要重視經濟指標，又要重視社會指標、人文指標、環境指標，既要關注城市發展，又要重視農村發展，既要重視當前發展，更要重視可持續發展。特別是要按照胡錦濤同志提出的“要以解決人民最關心、最直接、最現實的利益為重點，使經濟發展成果更多地體現到改善民生上”的要求，把解決民生問題作為政府績效評估的一項重要指標。其次，要用可持續發展眼光看待地方政府績效，由靜態評估向動態可持續發展評估轉變。從僅注重“事后評估”向“事前評估”、“事中評估”推進。