淺論中國政府行政效能提升的路徑選擇

馮 靖

摘要：行政效能的提升是行政理念創新和制度重構的內在動力。我國新一輪的行政管理體制改革目的是改善行政管理，提高行政效能，服務人民。所以，行政效能提升在當前有非常重要的意義。根據當前我國國情，政府要從改變政府職能、落實行政監察制度、完善績效、提高行政人員能力等方面提高政府行政效能。

關鍵詞：中國政府；行政效能；提升路徑

文章編號：978-7-80712-402-3(2009)04-063-03

行政效能作為行政管理和現代政府能力的體現，是行政學理論的重點課題，也是行政管理實踐的一個老大難問題，如何在實踐中提升行政效能成為研究的重要內容并具有重大意義?！靶姓堋钡暮x是非常寬泛的，一般來說是指行政管理活動的效能，主要從能力、效率、效果、效益這四個方面體現出來。根據這一定義，聯系各級政府行政效能建設的實踐，可以認為行政效能就是指國家機關及其工作人員為實現其管理目標，從事公務活動時，發揮功能的程度及其產生效果、效益的綜合體現。強調的是能力、效率、效果、效益的有機統一。因此，在行政管理活動中提高行政效能，必須統籌兼顧，全面安排，充分發揮行政管理各要素和環節的作用，否則就很難保證高效能。

一、優化體制結構，控制組織規模

我國要建成高效能政府，途徑之一就是要優化體制結構，控制組織規模。通過制定系統化的政府服務標準，構建政府高效的內音5運作與協作機制，使政府資源得到合理運用和有效發揮。

第一，應在政府管理體系中引入企業科學管理理念和方法，引入企業扁平式組織結構模式，提高行政效率，這樣才能充分發揮基層行政機構和行政官員的作用。我國政府機構是由高層、中層、基層組織構成，基層行政機關和人員直接與社會公眾接觸，他們的行為與活動直接影響政府形象、政府威信以及公眾對政府的評價。但在傳統政府組織中，基層行政機關及其人員僅被當作領導的服從者和決策的執行者，他們受到政府組織高層嚴格的層級節制，沒有靈活處置的執行權，更沒有因地制宜的決策權，加—匕行政層次：過多，機構重疊。多頭領導，交叉指揮，造成基層行政組織和人員工作被動而顯得缺乏活力、行動遲緩，難以獲得較高的行政效率。因此，政府機構改革可以采用盡可能少的層級，平板式的政府組織層次。應對傳統政府組織的層級關系進行大幅度調整，減少政府組織層次?？s小行政高層與基層的溝通距離，—F放權力于基層行政機關與人員，以達到激發基層人力資源、調動基層人員工作積極性和重塑政府形象的目的。

第二，提高電子政務應用水平。促進電子政務的落實加快電子政務建設進程，實行網上辦公，運用現代信息技術手段來提高政府服務效能?！耙徽臼椒铡?，“電子遠程會議”可以杜絕一些地方、部門領導習慣于搞形式主義，擺“花架子”的作風。通過電子化辦公，改善我國政府行政機構效率低下，運行成本居高不下的現狀。

我國現在大多數政府部門都建立了政府門戶網站，但用來發布信息居多，還不能滿足人們的實際需要。所以，要提高行政效能，就要提高電子政務的應有水平，不斷加大組織協調推動力度。確保各部門電子政務建設扎實開展。要統籌規劃，規范電子政務運行，推進信息共享和業務協同，避免重復建設、浪費資源，統籌協調外網管理，營造健康有序的電子政務發展環境。要加大政策支持和投入，積極采取市場化運作的方式，充分利用社會服務資源，國外的電子化水平發展較好，加快發展電子政務可以借鑒國外的經驗和技術，促進電子政務服務體系發展。

第三，鼓勵非政府組織的發展。政府要鼓勵非政府組織的發展，這不但能擴大就業機會，還能提高政府行政效能。目前，我國政府機構臃腫是政府體制的嚴重弊病，不僅給整個社會造成了沉重的負擔，而且大大削弱了政府的執政效率。成為我國經濟與社會發展的一大障礙。數十年來我國政府屢經精簡改革，但每一次精簡之后都會出現加速膨脹的局面。這是由于政府體制之外缺乏有吸引力的好的工作機會，而且許多必要的社會經濟職能在政府之外缺乏有能力的各類組織去承擔。所以，人們認為只有政府體制才能為人們提供有社會地位、有好收入和各項保障的工作機會。所以，當前我國政府機構改革提高行政效能的措施就是促進非政府組織的發展，在非政府和非企業的社會領域里創造大量的、體面的工作機會。在各類非政府組織里吸納政府編外人員并承擔起政府手中的一些社會職能。

二、以靈活的服務方式行使行政職能

從黨的十七大要求看，政府需要進一步強化和更加注重履行社會管理和公共服務職能，政府職能的重點將會把解決民生問題視為一切工作的出發點和立足點。把政府職能重心轉變為社會管理和公共服務，可以提高政府落實為人民辦實事的效率，這就要求公務員把政府職能的本質理解成為人民服務，公務人員要本著“以人為本”的意識進一步實現服務型政府。將群眾看作是“顧客”，用服務的態度來行使行政職能，在實際操作中要具有靈活性。這就要求我們要簡化行政審批程序和引入市場競爭機制。

首先。簡化行政審批程序。將政府職能從微觀管理轉到宏觀管理、依法管理和搞好服務上來，還需要在行政方式上加以改進，簡化辦事程序，提高辦事效率。特別是要深化行政審批制度改革。重點解決審批事項過多，規范行政許可事項的范圍。依法消減審批項目，進一步簡化審批程序，可以從政府業務內容的緊急程度和它所涉及的利益面，這兩個角度設計政府業務流程簡化。以靈活的方法提升政府創新能力，最終逐步建立科學合理的審批管理機制、規范高效的審批運行機制、嚴密完善的審批監督機制。

其次，對外引入市場競爭機制，打破政府獨家提供公共服務產品的壟斷地位，推進公共服務主體的多元化，嘗試某些領域公共服務的市場化，健全公共財政體制。創新公共服務方法，如對特殊困難群體量體裁衣打造“個性化服務”，促進公共服務的分配公平，逐步縮小城鄉之間和地區之間公共資源分配上的差距。

最后，應當進一步發展與規范社會中介組織，充分發揮地方商會和行業協會民間性、自治性和服務性的特點，構建非營利組織的公共責任機制。將市場競爭機制引入政府公共服務領域，允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營。鼓勵私人投資和經營，這不僅有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高公共服務的效率和質量，而且對改變我國長期來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象，增加公共服務的有效供給具有根本性的作用。

三、加強行政效能監察力度

《行政監察法》的立法目的是“為了加強監察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設。改善行政管理，提高行政效能”，從中可以看出立法目的的最終目標是“改善行政管理，提高行政效能”。因此，與之相應的“加強監察工作”的具體內容必然要包括對行政效能活動的監察。

加強行政效能監察力度，這就與我們傳統意義

上的行政監察機關的職能不同，監察機關不但是以查貪污受賄等貪欲為最終職能，還要以完善政府運行機制，提升行政效能為目的。當前，我們要不斷地思考與探索行政效能監察工作，使效能監察更具有針對性和現實性。我們要提高行政效能，就要真正的落實行政效能監察機制。行政效能監察要更好的貼近黨委、政府的工作。更好的體現反腐倡廉、綜合治理的要求、更好的提高行政效能，服務太眾。

為了加強行政效能監察力度，首先，要建立科學高效的行政效能監察組織體系，因為這是發揮行政效能監察職能的首要問題，具有理想的組織結構，才能以提升行政組織的效能為中心，實現效能創造價值的目的。在具體的監察工作中，要建構明確的黨政雙重領導，行政主要負責監察機關組織協調，業務部門密切配合行政效能監察模式。因為在現實中，行政效能監察工作僅僅依靠監察機關推進的方法是很難做好的。其次，將行政效能監察納入到行政效能建設體系中，在增強行政監察的管理屬性的同時也監督了行政效能，促進行政效能的提高。最后，要加大效能監察檢查的力度，就要發揮“政風行風熱線”、“效能投訴中心”的作用，要固定行政效能監察的基本工作方法和工作機制，要針對行政決策、行政執行和行政實施的全過程展開效能監察實施。另一方面，對機關效能監察進行制度化的安排，把效能績效考評的結果納入干部考核任用的條件并作為重要參數。使人們認識到行政效能監察的重要性，以此提高政府的行政效能。

四、完善績效評估體系

政府績效評估是對政府的一種綜合性評價，包括了對政府履行職能、完成工作任務、實現經濟社會發展目標的評價。目前，我國一些地方開展了政府績效評估方面的探索，但總體上看這項工作尚屬起步階段，還缺乏科學的評估標準和規范的評估程序。

當前一些政府部門存在著績效評估價值扭曲、評估主體單一、評估標準片面等績效評估形式化問題。為了完善績效評估，可以借鑒發達國家在政府績效管理方面較為成熟的理念和方法。以科學發展觀為指導，把政府績效管理納入到行政管理改革過程中，建立健全政府績效評估體系，以此作為提高行政效能的保障。

首先，建立評估信息保真機制。如創新統計制度，健全信息甄別制度，完善統計數據質量保證體系等；其次，建立多元評估主體體系，完善公眾參與和專家評估機制，科學確定評估權重，扶持獨立的第三方評估機構的發展；再次。構建評估約束機制，對評估進行信度、效度檢驗，完善評估責任、評估申訴和評估監督機制；最后，探索政府績效指標和標準，科學設立績效目標，創新績效管理方式、方法和手段，如引入360度考核、對地方政府進行星級評估等。

其次，注重行政成本。在保證政府活動目標方向正確并帶來社會效益的前提下，行政效能一行政產出／行政成本，而行政成本又是政府績效管理的核心內容。目前。我國政府行政成本居高不下，這主要原因在于政府績效考核的“GDP化”傾向、由政府買單的決策失誤和公務員的職務消費等。提高行政效能，建設節約型政府，應當加強對人、財、物的成本控制，主要措施包括，加強教育培訓，做好節約工作，健全財政預算機制、完善政府采購、推進職務消費的制度化，構建企業化政府機關。加強科學技術的研究與應用等。

第三，放松政府行政規制。推行績效目標控制。政府行政規章制度管理的改革主要涉及政府與公務員、政府與公眾關系的調整。長期來。在我國傳統的行政組織管理過程中，一方面，公務員受到嚴密組織和繁瑣事務的雙重束縛，只能循規蹈矩、照章辦事，缺少權變決策的機會，不僅其自身潛能、創造力和積極性得不到充分發揮，而且政府行政工作效率低下，影響社會整體利益。另一方面，由于公共部門規章制度繁瑣、行政程序繁雜，政府公共服務成本過高，不僅造成官僚主義和腐敗，而且加重了公眾的負擔和政府與公眾的對立、摩擦。因此，要提高政府行政效能，應通過放松政府規制，推行績效目標控制來改變此種狀況。

第四，建立和完善一般性和具體性相結合的效能標準體系。提高行政效能必須建立一套具有合法性和科學性的效能標準，效能標準是效能建設的方向和衡量效能建設成效的尺度。當前的主要任務是，一方面要在原有的基礎上進一步完善一般性和統一性的標準，另一方面要加緊制定具有部門特色的針對性強的個性標準。如公安部門的具體標準可以包括治安案件的發案率、犯罪率、接警出警的反應速度、案件偵破率、市民的治安安全感、市民對警察的信任度等等。

五、提高政府執行力

政府執行力就是政府在進行社會管理，維護公共安全和服務的過程中所體現的執行能力，和行政人員的執行能力即從政府決策者到一般的公務員，他們在面對執行問題時所體現的能力。因為完善的制度體系也需通過人的能動性才能發揮其功效。因而，除了具備一定的價值觀和制度基礎以及運行機制之外，最終必然要落實到行政組織行政人員的能力上?？茖W的制度體系與公務員的有效施政的結合，才能創造高效能。

第一，實行政府問責制是提高政府執行力的有效途徑之一。行政問責制是一種民主的法治體系·又包涵了道德性。它的主要功能在于事后懲戒、事前預防以及警示教育。對任何一個政府而言，執行力就是生命力；對于不同地區的政府而言，執行力就是競爭力。有學者提出進一步完善行政問責制。目前，我國行政問責制還處于起步階段，各地的發展不平衡。行政問責制的創新之處就是把純粹的下級對上級負責變成政府官員對人民負責，將其變成為推動公民政治參與的契機與制度平臺。

第二，加強公務道德建設與引入激勵機制是提高公務員執行力的重要途徑。加強公務人員的道德觀和職業觀水平，并在組織內部實行科學合理的激勵機制，一方面運用工作考核評價、獎懲制度等從外部強化工作態度。政府機構的人事管理改革的目標是要形成客觀、公正、公平和能力競爭的人才選拔錄用機制、績效管理和評估機制、獎懲機制和公共責任機制，以增強政府官員的進取和創新精神，激發公務人員的執行力。政府機關應實行聘用合同制，在合同中規定需要達到的績效，以此來對行政官員加以控制。在分配形式上，廢除固定工資制度，采取績效同工資獎金掛鉤的靈活付酬模式，以激勵行政官員高效完成行政事務。另一方面，加強公務道德建設，從心理上調動行政人員的工作積極性，激勵人去不斷奮斗。使人看到自己的進步，提高對自我能力的判斷，以自我獎賞的方式激勵或維持一個人達到某一目標。目標的實現會提高自我效能，自我效能的提高有助于政府行政效能的提升。

政府行政效能的提升不是一勞永逸的事情。行政效能是基于對行政組織功能評價的一項指標，隨著社會的發展，人們對政府提出更多的要求，測定行政效能的標準也將不斷提高。這樣，就更加需要在理論和實踐上，不斷探索如何提升行政效能的途徑，使政府越來越好地服務于人民。