農村計劃生育家庭養老保障體系探討

張鳳華

摘要：隨著人口老齡化進程的加快，傳統的養老保障模式已不再適應計劃生育家庭的需求。本文從政治、經濟、人口和文化方面對造成這一困境的原因進行分析，從而提出了以下對策：選擇適合的養老保險制度，構建農村養老保障的基本框架；改進基礎設施，提高福利水平，建立多層次的農村養老體系；引入競爭機制，建設配套的補充制度；通過政策、制度的全方位創新，從制度上保障；建立獨立的財政渠道，從財政方面支持的對策。

關鍵詞：農村；計劃生育家庭；養老保障體系

文章編號：978-7-80712-402-3(2009)04-118-04

黨的十六大以來，黨中央高度重視“三農問題”。連續三年的一號文件都是關于三農問題的。十六屆五中全會更提出建設一個“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村——把我國的農村工作往前推進了一大步。在新近召開的十七大上，黨中央又為我國農村建設規劃了新的目標，建立農村養老保障體系。加快完善社會保障體系，推動建立和完善利益導向政策體系，推動開展農村計劃生育家庭養老保險試點，促進穩定低生育水平、統籌解決人口問題，促進構建社會主義和諧社會，是中國政府全面推進小康社會建設的一項重要任務。

一、我國現有農村養老保障的現狀及改革趨勢

當前，我國人口老齡化形勢十分嚴峻。我國是世界上唯一一個老年人口超過1億的國家，也是人口老齡化形勢最嚴峻的發展中國家之一。由于大量農村青壯年人口流入城鎮.農村人口老齡化日益嚴重。2000年，我國農村老齡化水平為10.92％，比城鎮高1.24個百分點；到2020年，農村老齡化水平將提前突破20％。農村計劃生育家庭由于子女少，養老問題更加突出。

目前。我國農村的養老模式主要是家庭養老、集體養老和社會養老三種模式，并且這三種模式是彼此分離的。家庭養老主要是指老年人有其家庭或家庭成員提供衣、食、住、行等方面的支持或依靠自己早年的積蓄和繼續勞動的收入來維持生計；集體養老主要是針對“五保戶”的政策，它的適用群體是特定的。解決問題的程度有限。社會養老在我國還只是初級階段。我國農村社會養老保險是從1991年開始在全國正式試點的，由民政部負責組織實施。1992年民政部制定的《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)在全國范圍內推廣。1995年國務院辦公廳又轉發了民政部的《關于進一步做好農村養老保險工作的意見》，但是到1998年.上半年。在全國總動員、80％以上的縣參加保險的情況下，農村參保人數只占應參保人數的12％。到1998年底，該方案被迫暫停實施。

面對農村人口老齡化問題，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出，“有條件的地方探索建立多種形式的農村養老保險制度”。黨的十七大報告明確提出，要“探索建立農村養老保險制度”。2007年12月中共中央、國務院下發的《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》(即今年的中央1號文件)進一步提出，“探索建立農村養老保險制度，鼓勵各地開展農村社會養老保險試點”。中央《決定》明確提出，“農村要探索建立多種形式的計劃生育家庭養老保險制度”。貫徹落實黨的十七大精神以及中央一系列重要決定精神，探索建立農村養老保險制度已現實地擺在我們面前。

2007年11月，國家人口計生委等14個部門在《關于全面加強農村人口和計劃生育工作的若干意見》中明確提出，要與農村經濟發展水平相適應，與其他保障措施相配套，調動政府、集體和個人的積極性，多方籌集資金，探索建立多種形式的農村計劃生育家庭養老保險制度。要從農村計劃生育家庭，特別是獨生子女戶和雙女戶著手，探索建立農村養老保險制度，創新養老模式，逐步解除農民實行計劃生育家庭的養老之憂。

二、農村計劃生育家庭養老保障存在的問題

隨著計劃生育政策的推行，傳統的大家族式的家庭在規模和結構上都發生了變化。規模上。家庭人口減少，家庭承擔風險的能力削弱，贍養老人的能力降低；在結構上，家庭趨向小型化和核心化。我國農村的家庭經濟結構逐漸轉變為“4-2-1”甚至“8-4-2-1”的模式。使得年輕人的撫養比增大，養老負擔沉重；隨著城市化進程和大量農村青壯勞動力涌入城市、父母與子女長期分離，出現許多“空巢”家庭，使得父母與子女之間的感情日漸疏遠。親情觀念變的淡薄，傳統的家庭所能帶來的生活照顧和精神上的慰藉也難以維持?？傊?，計劃生育家庭與非計劃生育家庭，尤其是多孩的農村家庭相比。在養老保障方面還存在許多問題。

1、經濟收入低，養老水平低

也許“少生快富，小康之路”的標語在農村隨處可見，但是事實上這只是一個理想。在撫養孩子階段，計生家庭的確承擔較少教育投資、撫養費以及較少的時間，父母可以有較多的時間和精力去從事其他經濟活動。但是在孩子成為家庭主要經濟來源階段，情況便恰恰相反。實踐證明，計劃生育家庭的“困難戶”要遠遠多于多孩家庭，而“小康戶”遠遠少于多孩家庭。隨著農村九年制義務教育的實施，孩子的教育成本下降，直接導致農村孩子撫養成本的大大降低，而在許多以土地收入為主要收入來源的農村地區，家庭土地(山林、草場等)的多少往往取決于家庭人口數的多少，可見計劃生育家庭是不占優勢的。此外，多孩家庭有更多的勞動力外出務工，掙得甚至比種地更多的經濟收入。所以說計劃生育家庭的經濟收入低，養老保障水平不夠。

2、養老保險發展不平衡，參加社會養老保險的比例低

計劃生育家庭養老保險是由國家提出原則要求。各級政府部門根據當地的實際情況制定具體的實施策略，主要由地方政府來落實。由于各地經濟發展水平不均衡，各地農村的具體情況也各不相同。地方政府在制定政策和實施的力度也不盡相同，出現了各地保險力度不同，地區差異較大。在農村，除了帶有普惠色彩的農村合作醫療和專門針對計劃生育家庭的計劃生育養老儲蓄是由衛生部門組織實施，得到大力推廣之外，農村社會養老保險和農民退休金制度只在極少數經濟發達地區得到推廣。保障對象少且保障水平低。獨生子女戶由于經濟收入少。參加社會保險的比例比兩孩或者多孩家庭更少，因此這又從另一個側面反映了計劃生育家庭的經濟水平落后于多孩家庭。

3、父母得到子女的贍養費較少，精神慰藉低

由于孩子的求學、就業、結婚和遷移流動導致許多計劃生育家庭的空巢化，獨生子女不能在自己的身邊照顧自己的父母。孩子在外求學、就業、結婚、買房等壓力還需要父母在經濟上的支持，因此給父母的生活費用很少。此外受到“女孩不養老的”，“嫁出去的女兒潑出去的水”等傳統觀念影響，大多數的計劃生育家庭還是以自我養老為主。如今的養老不僅僅是經濟上的供養、支持，在基本物質條件普遍能夠得到保障的，日常生活照料和精神慰藉在養老

保障中占有越來越重要的地位。家庭的空巢化導致老年夫妻的孤獨與寂寞。還增添了對離家孩子的思念和擔憂，生活中只能彼此照料，看到自己周圍的多子女家庭；的溫馨氛圍，她們會更加感到空虛無助。

4、對未來養老的擔心程度高

計劃生育家庭對未來養老擔憂主要體現在擔心將來生活的經濟來源，未來生活無人照顧，未來生病無錢看病，擔心將來沒人說話解悶。擔心將來子女不孝順等一系列問題。要解決計劃生育家庭的擔憂的問題需要通過個人、家庭、社會來共同解決。

三、影響農村計劃生育家庭養老問題的因素分析

1、經濟因素

雖然國家已經給與農村多方面的財政支持，但是相對于城鎮的基本養老保險金還是很少的，農村人口基數大，使得農民人均享經濟發展成果較少。由于資金短缺，農村計劃生育家庭養老保障還存在覆蓋范圍過窄、保障水平過低的問題。而且，針對農村計劃生育家庭的扶貧獎勵政策也只是在計劃生育夫婦年滿60周歲以后，按人均不低于600元的標準發放獎勵扶助金，直到其亡故。但是，隨著物價水平的飛漲，年均600元的扶助金根本無法滿足老人的一般生活需求，在老人生病或者發生什么意外的時候，更是捉襟見肘。中國計生協會會長姜春云說，有的超生農民這樣算了筆經濟賬，計劃生育獎勵到60歲才有，而生孩子不但馬上拿到拆遷補償，孩子長到16歲就可以打工掙錢，很劃算；也有超生戶計算，減免的教育費可作為繳納違法生育孩子的社會撫養費，減免的農業稅可作為孩子的生活費，等于沒有增加負擔就多養了個孩子。而對比超生孩子的收益，現行的計劃生育優待政策由于補貼標準和兌現率低，激勵作用在下降。

2、政治因素

自20世紀70年代初推行計劃生育政策開始，廣大農民群眾積極響應黨和國家的號召，生育水平逐漸下降，由原來的每對夫婦平均五六個孩子下降到現在平均兩個或者兩個一下子女，大大削弱了農村“養老防老”的傳統的家庭養老功能。計劃生育政策的實施一方面大大減緩了人口增長對環境、資源的壓力，促進了社會經濟的發展；另一方面也不可避免的使得中國農村延續了幾千年的傳統的家庭養老保障體制受到沖擊，甚至喪失其功能。隨著計劃生育的開展，農村不斷出現的“4-2-1”養老模式會帶給未來的獨生子女巨大的壓力。計劃生育政策的實施成功解決了我國人口增長過快的問題，同時又給我們帶來了新的問題——如何解決好農村養老保障問題。尤其是計劃生育家庭的養老保障問題。只有妥善解決好計劃生育家庭的養老保障問題。才能免除農民的后顧之憂，大大促進計劃生育國策的實施，穩定生育水平。

3、人口因素

根據第五次人口普查結果，截止到2000年，我國60歲以上的人口達到1.34億，占總人口的lO.2％；65歲以上人口達8811萬，占總人口的6.96％，其中農村老年人口達5938萬，占老齡人口的67.4％。由于計劃生育政策的實施及其他因素，農村人口老齡化速度明顯高于城市。1990年老齡人口占農村人口的比重為8.7％，2000年上升到10.8％，預計到2020年將到達16％，2050年這一指標將達到21.2％。在人口老齡化加劇的情況下，我國農村計劃生育家庭的養老保障建設和發展不僅關系到農村計劃生育家庭的老人，也關系到整個社會和國民經濟的未來與發展。

4、文化因素

隨著社會經濟的發展，年輕人價值觀念也隨之發生變化。在傳統社會中，家族是維系國家與家庭的紐帶，它制約著傳統小家庭的行為，為傳統農村家庭養老提供強有力的制度保障，而現代社會中，禮治走向法制，個人民主、獨立的意識增強，家庭結構發生變化，家族逐漸被家庭所取代，傳統社會中老年人的權利和地位逐漸降低，家庭的中心逐漸轉移到中青年一代的身上，使得農村家庭中一些不尊重、不照顧，甚至虐老、棄老的現象出現。傳統社會提倡的“孝”文化，逐漸從人們的腦海中淡出，使得現在的人們尤其是年輕人缺乏“孝”的觀念。另一方面，自古以來中國農民生活在自給自足的自然經濟環境下，他們看中的是眼前的現實利益，他們愿意花錢購買地產賺錢以備養老，也不愿交養老保險費；農村年輕人認為養老是離自己很遙遠的事情，幾十年后還不知國家采取什么樣的政策，因而對參保不感興趣。養老保險資金來源得不到保證也就不足為怪了。

四、完善農村計劃生育家庭養老保障體系的對策

1、選擇適合的養老保險制度。構建農村養老保障的基本框架

盡管現行農村養老保險模式多種多樣，但并不意味著隨意選擇一種模式就能行得通。而應當根據當地的經濟狀況和保障情況，科學選擇保障模式。在目前的情況下，農村計劃生育家庭養老保險基本分為四種類型：一是對于經濟發達地區，選擇參與性養老保障模式為主，輔之以統一性養老保障模式。因為這些地區的財政收入、集體經濟和個人收入水平都很高，而且土地日趨減少，有條件并且有必要建立城鄉一體化的養老保障模式。二是對于中等發達地區，選擇補充性養老保障模式為主，輔之以救助性養老保障模式。這類地區主要是純粹農村中的經濟較發達地區，它們的經濟條件與城鄉結合部地區相比，又具有一定差距，而與不發達地區相比又具有一定優勢。三是對于經濟欠發達地區，選擇救助性養老保障模式為主，在個別地區實行補充性養老保障模式。這類地區主要是純粹農村中的經濟落后地區，無論是財政收入還是集體經濟和個人收入的水平都很低，基本無力全部落實法律規定的各項獎勵。四是對于貧困邊遠地區，主要是純粹農村中的經濟落后地區，這類地區發展主要依靠國家扶貧項目扶持，集體經濟為零，個人生活十分貧困，根本不能落實法律規定的優惠獎勵，因此，這類地區計劃生育養老保障應當納入國家獎勵性養老保障模式，對那些獨生子女戶、二女結扎戶應先列入獎勵性養老保障范圍內，由國家一次性辦理養老保險金投入，輔之以地方民政救濟性養老保障形式。

2.提高福利水平，建立多層次的農村養老體系

改革傳統養老模式，在農村實行以家庭養老為主，集體和社會養老為輔的養老模式?；谖覈r村經濟的發展水平和幾千年沉淀下來的“孝文化”，以家庭為核心的養老模式目前仍然占主要地位。但是由于人口老化，計劃生育家庭的家庭結構發生了變化，家庭的贍養能力大大降低，因此需要有其他的養老模式來加以補充。具體措施是大力宣傳集體養老和社會養老，改變傳統思想認為將老人送到養老院就是不孝的觀念。積極提高養老院、敬老院的服務水平，吸引更多的老人入住。另一方面，隨著計劃生育政策的實施，出生率的下降，一些原來修建的幼兒園或托兒所漸漸閑置，我們可以將它們改建成托老所，這樣既可以減少建筑用地，也可以在不增加財政支出的前提下增加養老場所。組織人員進行培訓，提高工作人員的業務素質，從整體上提高農村養老機構的服務水平。并且計劃生育家庭的老人享有優先入住權。

3、引入競爭機制，建設配套的補充制度

順應社會發展潮流，由政府出面與保險公司達成協議，在國家法規和金融政策許可的范圍內，通過競爭投標的方式，按利益最大化和風險最低原則優選商業保險公司對計劃生育家庭養老保險資金進行管理，達到資金的保值增值最大化。保險公司應該針對計劃生育家庭制定區別于一般商業保險的政策，滿足他們的特殊需求，盡可能地讓利于計劃生育家庭。政府可以制定相應的政策法規，對運作計劃生育家庭養老保險金的商業保險公司予以傾斜，給予免稅或合理的補償。

4、通過政策、制度的全方位創新，從制度上保障

計劃生育政策已經實行了幾十年，但相關政策一直沒有太大變化，各地區的獎勵激勵政策也各不相同，這大大挫傷了計劃生育家庭的積極性，實行全國統一的計劃生育優惠政策勢在必行。由于各地經濟社會差異很大，所以無論是整體落實還是具體條款的制定在不同地區的實施都存在著明顯的地區差異。由于地區差異，一些遷移或是外出務工的計劃生育家庭就失去了享受優惠政策的一些權利。因此，國家應該制定一個全國統一的計劃生育優惠政策，不因地區差異而在落實中有所阻礙。同時，要在基本情況相當的情況下，優先考慮計劃生育家庭。比如：現在中小學實行的學雜費全免政策，這其中并沒有凸顯出計劃生育子女的特殊性，國家和地區可以在學雜費全免的基礎上適當給與計劃生育子女一定的生活補貼或者獎學金；在招工時，優先考慮計劃生育家庭的子女。通過將這些優惠政策以法定形式固定下來，可以推動計劃生育政策的實施，也可以讓計劃生育家庭切實感受到響應國家號召得到的實惠。

5、建立獨立的財政渠道，從財政方面支持

完善農村計劃生育家庭的養老保障體系增加政府投入，將公共資源的收益轉作計劃生育家庭的專項資金，保障農村計劃生育家庭的養老保障基金的切實到位。目前，我國對計劃生育家庭的獎勵政策是：獨生子女父母獎勵一項，夫妻雙方14年合計只有600元，對放棄再生育的一次性獎勵也只有1000元左右。這些根本不能解決計劃生育夫婦的養老問題。隨著人口老齡化進程的加快，越來越多的計劃生育夫婦步入老齡化，要求國家財政撥款也只是杯水車薪。不能從根本上解決問題。我們可以借鑒國外經驗，將新發現的天然氣、石油等自然資源的開采、使用的收益劃歸全民收益，專門用于解決計劃生育家庭的養老問題。這樣既可以有效地解決農村計劃生育家庭的養老保障問題，也可以為將來實現城鄉一體化的養老保障體系做準備。一舉兩得，在不增加政府財政負擔的前提下。又可以合理地解決農村計劃生育家庭的養老保障資金的籌集。

總之，我們必須改革中國目前的計劃生育家庭養老保障體系.通過完善計劃生育家庭養老保障體系來協調社會各階層之間的利益關系，真正使計劃生育家庭享受到實惠，從而減少引發社會矛盾、影響社會安全的因素，促進計劃生育工作的順利開展，促進社會的良性運行和健康發展。