積極探索檢務督察機制，充分發揮內部監督作用

鄧源祿　童少敏

檢務督察是檢察機關加強內部監督制約的一種監督機制，通常是由紀檢監察部門牽頭，會同有關部門，采取多種方式對本級和下級檢察機關及檢察人員在執行上級或本級檢察機關所作的決議、決定等方面的工作情況，以及在依法辦案、遵守辦案紀律等方面進行有效監督檢查。建立較為科學的檢務督察機制，特別是適合檢察工作實際的執法辦案內部監督制約機制，對糾正違法辦案、保證案件質量、防止違紀違法問題發生等方面意義重大。

一、加強檢務督察的重要意義

加強檢務督察對檢察隊伍建設、提高辦案質量和規范執法行為等方面作用巨大。

1、有利于隊伍建設，提高隊伍素質。據調查了解，有些檢察院特別是一些基層檢察院，受客觀因素的制約，少數檢察干警不求上進，存在精神不振、紀律渙散、檢令不暢、工作飄浮等問題，往往工作掛在嘴上，印在本上，提要求多，抓落實少，嚴重影響了檢察事業健康發展。究其原因，主要是原有的管理體制中缺乏有效的督察機制，致使大量的工作和措施不落實，無法調動檢察干警的積極性。我院在檢務督察實踐中，試行“信息卡”和“績效考核登記”等措施，效果良好，上述問題都得到了有效的解決，檢察干警的素質有了很好的提升，我院檢察工作也有了長足的進步和發展。

2、有利于提高辦案質量。辦案過程中，有的檢察干警受各種主客觀因素的制約和影響，辦案質量不求最好，而是大打折扣，有時甚至出現該立案的不立案、該批捕的不批捕、該起訴的不起訴等情況。以往，擬作不批捕、不起訴的案件，審查部門在直接提交檢委會研究時，往往會上出現承辦人一人說大家聽的現象。而委員們因為沒有直接審查案件，這種定而不審的情況會導致檢委會的監督無力的不到位現象，從而影響辦案質量。自從實行檢務督察以后，情況就不一樣，對案件和部門的監督來得直接具體，監督的力度和深度也進一步加大，監督剛性不足的問題也會得到較好解決，從而使辦案質量進一步提高。

3、有利于規范執法行為。檢察機關作為法律監督機關，檢察干警的執法行為就是一種極大的權力，如果出現執法不規范、不公正的現象，其后果甚于一般權力的濫用。在防止執法行為不規范的同時，也要防止執法不作為，法律監督權是通過檢察機關的執法活動來實現的，如果執法行為不規范或消極不作為，其后果與濫用權力無異。因此，必須加強法律監督權行使的監督，實行檢務督察，規范執法行為。我院試行案件質量管理中心，與人民監督員辦公室合并，管理中心除統一受理和移送各類案件外，重點對案件訴訟程序和案件質量加強監督與管理。為了加強對案件訴訟程序的監督管理，提高辦案質量，依照有關規定制定了《案件質量監督內容和評定標準》、《每季度案件質量分析制度》、《業務科室辦案效率一覽表》、《犯罪嫌疑人、被告人羈押期限一覽表》、《工作流程圖》等制成牌匾上墻，認真執行上級院關于《案件流程管理系統》和《監所檢察預警系統》辦案程序軟件，及時對各訴訟環節及法律規定的辦案審理時限和對犯罪嫌疑人、被告人羈押期限情況提前五天或二天進行自動預警，實行對辦案各環節的有效督察。比如去年底，中心在受理公安機關提請逮捕涉嫌搶劫的犯罪嫌疑人劉某涉嫌搶劫一案時，通過調閱《案件流程管理系統》資料，發現此人因犯故意傷害罪曾被判有期徒刑二年，緩刑二年，這次又因搶劫罪移送逮捕。經審查，犯罪嫌疑人劉某系在取保候審期間再次犯罪，于是及時向法院發出檢察建議，法院撤銷了原判決，以故意傷害罪判處其有期徒二年。不久，劉某涉嫌搶劫犯罪一案被提起公訴，被判處有期徒刑五年，并處罰金，數罪并罰決定執行有期徒刑七年。去年以來，案件質量管理中心共發出案件審理時限預警3人次，羈押期限預警2人次，有效地防止了超時限辦案、超期羈押等問題的發生。在案件程序督察上，案件質量評審員對每一起案件認真審閱，并對案件的主要事實、法定從輕或從重情節的認定依據、引用法律條款等一一記載，并依法、依規對照有關法律文書一一檢查，防止案件的一般質量問題和嚴重質量問題發生。尤其是對主訴、主辦檢察官所辦案件進一步加強監督制約。再比如公安機關移送審查起訴的張某故意傷害一案，主訴檢察官審查后，決定以過失致人重傷罪向法院提起公訴。督察人員經過認真審查后認為：本案應定性為故意傷害罪，并提交檢察委員會研究決定后，以故意傷害罪向法院提起公訴。法院以故意傷害罪判處被告人張某有期徒刑六年，從而有效地防止了這起案件質量問題的發生。通過認真審查法律文書，對引用法律條款錯誤和應當認定被告人有從重、從輕情節的未予認定及法律文書文字錯誤等問題的出現，都得以及時發現及時改正，同時要求相關科室不斷提高法律文書的制作質量，收到良好效果。

二、實施檢務督察應理順的兩個關系

實行檢務督察對提高檢察隊伍素質、提高辦案質量和規范執法行為意義重大，為了進一步深化認識，扎實抓好這項工作，應把握和處理好兩個關系。

1、堅持管案與管人的有機統一。檢務督察是以執法活動為對象的檢察督察，與紀檢監察以人為對象的紀律監督，既有區別，又有聯系。通過檢務督察，可以從源頭上防止和減少檢察人員利用執法權“交易”，從管住案件進而達到管住人的目的。在推行檢務督察的過程中，我們要高度重視發揮紀檢監察部門在整體監督工作中的組織協調作用，研究建立一整套檢務督察機制與紀檢監察監督的銜接體系，從而有效提升紀檢監察部門的監督能力。檢務督察部門不僅要注重糾正程序或實體處理不當的案件，而且要注意從中發現違法違紀問題，及時向紀檢監察部門通報信息、移送線索，拓寬紀檢監察的信息來源渠道。同時要配合紀檢監察部門進行有針對性的案件監督審查，提高紀檢監察監督的準確性和工作效率。此外，要把檢務督察工作人員履職情況列入紀檢監察的范疇，強化監督者的責任。通過以上措施，延伸紀檢監察部門的觸角，切實增強監督的有效性與全面性，形成以紀檢監察部門為組織協調中心、檢務督察為平臺，管案與管人并重、同步實施的監督格局。

2、堅持檢務督察與信息化管理的有機統一。在開展檢務督察工作的過程中，不應局限于對具體案件的監督、制約和糾正，而是要著力增強監督手段的科學性和先進性。要結合建立和完善檢察業務、隊伍與信息“三位一體”機制，積極探索檢務督察動態管理機制，增強檢務督察機制的科技含量、構筑檢察機關內部監督制約的現代化管理平臺。通過檢務督察軟件的應用，基本實現檢察機關所有案件操作的信息化、網絡化和標準化，既可以有效防止人為疏忽影響案件質量，又能大幅提高辦案效率和執法監督的準確度。

三、實施檢務督察應把握的原則

實施檢務督察是全面貫徹“立檢為公，執法為民”精神和強化法律監督，維護公平正義的根本要求，實踐中要注意把握好幾個原則：

1、堅持在院黨組領導下開展工作的原則。成立檢務督察領導小組，檢察長兼任組長，分管副檢察長任副組長，紀檢監察部門負責人任主任，政治處、辦公室負責人任副主任的獨立于其他各業務職能部門之外的檢務督察辦公室，全面負責制度落實和業務運行的檢查監督，對各項執法辦案活動實行全程監控和全面監督，及時發現和矯正錯誤，保障執法辦案工作健康有序地發展。

2、堅持實事求是，依紀依法開展工作的原則。檢務督察人員在依法履行督察職責過程中，要以事實為依據，以法律為準繩，按照權責制止和糾正違規違紀違法行為，收繳相關證件；對相關責任人員進行誡勉談話，并根據督察情況不定期編發督察簡報、通報。向院黨組和檢察長直接反映督察情況、提出督察意見。

3、堅持服務檢察中心工作的原則。檢察中心工作是檢務督察的重要內容。具體包括檢察業務督察、隊伍管理和機關行政事務督

察。［1］檢察業務督察。重點應放在具體的執法辦案和整個訴訟活動方面的督察。堅持打擊犯罪與保障人權并重，實體監督與程序監督并重的原則，強化對執法情況的督察，將督察“關口”前移，督察“觸角”延伸，做到檢察權行使到哪里，督察措施就跟進到哪里，做到督察不留死角，對案前、案中、案后全過程的案件質量、辦案程序、辦案紀律等情況進行全方位的督察，促進依法、文明、公正執法，確保檢察權的正確行使。［2］隊伍管理和機關事務督察。首先，著力落實檢察干警考勤制度，督察工作紀律執行情況，提高檢察干警的組織紀律性和精神面貌。其次，督察警用車輛管理情況，采取多種形式，不定期進行檢查，將有關警用車輛的各項管理制度植根于全體檢察干警的心中，從源頭上杜絕涉警車事件的發生。其三，督察廉潔從檢情況。突出督察財務管理，本著“勤儉、實用、必需”的原則和少花錢多辦事，不花錢也辦事的要求，嚴格控制各項費用支出，制止大吃大喝、大手大腳行為，杜絕奢侈浪費現象。

4、堅持完善規章制度和配套措施的原則。開展檢務督察工作，使檢務督察取得良好的效果，關鍵在于要有一套科學的規章制度，并圍繞規章制度制定出完善檢查落實措施，從而保障規章制度的貫徹落實。要堅持黨組會、院務會、全院干警會逢會必講，明確提出把檢務督察作為抓隊伍建設的重點和切入點，作為全面開展檢察工作的重要舉措。如我院在開展檢務督察工作中，對工作日飲酒、上班遲到早退、串科室聊天、打游戲、警車私用、警車亂停亂放等作為督察重點，有針對性的把原涉酒、涉車、涉案制度根據有關部門的要求，都進行了完善和修訂，真正做到有章可循，有制度可依。

四、加強檢務督察的方法和途徑

檢務督察既然是檢察機關設立的一種內部監督制約機制，那么其目的就是要確保檢察權的依法和正確行使，并積極樹立法律監督權威，維護檢察機關的良好形象。因此，檢務督察工作必須堅持實事求是，重證據、重調查研究，并著力完善內部監督機制，積極探索檢務督察工作的有效方法和途徑，在適用法律和紀律上人人平等，堅持監督檢查與改進工作，教育與懲處相結合的原則，努力開創檢察工作新局面。

1、圍繞中心工作開展檢務督察。近幾年來，我院把貫徹落實黨中央、上級檢察機關的工作部署、指示和決定作為檢務督察的首要任務來抓，彰顯檢察工作服務國家工作大局的政治理念。一是在深入學習實踐科學發展觀時，把檢查監督的重點放在學習、貫穿、結合、實踐和轉化上，力求通過武裝頭腦，指導實踐，推動各項檢察工作。工作中不僅僅著眼于筆記記了多少，體會寫了幾篇，而更重要的是通過狠抓深入學習實踐科學發展觀活動達到提高解決檢察工作實際問題能力。如在自偵部門，根據近年來案件線索少、成案率低的客觀實際情況，組織廣大干警多次進行座談討論，分析形勢，并使干警通過不斷學習提高素質，促進了查辦職務犯罪工作。去年以來，全院自偵部門干警深入排查案件線索，努力提高案件成案率，共立案查辦貪污、受賄等職務犯罪案件18件22人，偵結13件15人，移送審查起訴16件14人，經審理法院均作有罪判決，查辦職務犯罪工作走在了全市前列。二是在開展主題教育活動中，把檢務督查的重點放在深入落實上。對開展活動不認真、學習走過場、查擺問題不深刻、整改措施不具體的部門堅決推倒重來，從而確保了活動的順利開展。三是在集中處理涉檢信訪，確保泰寧旅游區社會穩定活動中，指導控申部門開展對錯案責任倒查的檢查監督，做到尊重事實，尊重法律，既維護了當事人的合法權益，又維護了社會的穩定。

2、圍繞辦案安全開展檢務督察。檢察院必須將辦案安全作為檢務督察工作的一個重要環節來抓。在加強安全教育，牢固樹立安全意識的基礎上，堅持完善制度，落實責任，嚴格程序，加強監督，狠抓安全防范，確保辦案安全。一是教育引領，打牢思想基礎。通過開展查隱患看危害，查思想看作風，查執法看問題，統一檢察干警思想，不斷強化檢察干警的程序意識、責任意識和安全意識，從思想上打深辦案安全的烙印。二是嚴格制度，規范辦案程序。進一步完善了辦公、辦案安全防范制度，嚴格辦案規定；建立辦案流程監督制度，嚴密辦案程序；建立辦案安全責任制度，明確安全責任，規范執法行為。三是注重實效，落實安全措施。堅持領導包案，做到嚴格把關到位；堅持安全監督，做到檢查糾正到位；堅持安全講評，做到警示教育到位；堅持獎懲措施，做到落實責任到位。四是科學防范，筑牢安全屏障。通過發揮政治工作效能，增強防范意識；通過發揮強制措施效能，減少安全隱患；通過發揮科技裝備效能，加強安全保障。

3、圍繞辦案質量開展檢務督察。案件質量是檢察工作的生命線。在公訴工作中，要找準公訴工作切入點，實施嚴格案件質量審查。一是程序復核，進行過程審查。每季度院檢務督察辦公室組織檢查人員對公訴部門所辦案件的程序性進行過程審查。把公安機關移送的起訴意見書、辦案人員制作的起訴書和法院的判決書進行對照，檢查是否有重大事實改變、重大數額升降以及是否有改變定性等現象存在，特別對案件中存在減少罪名和減少犯罪事實的情況進行重點檢查。若發現問題，要求辦案人員說明理由，同時按照績效管理考評規定扣分并記入檢察干警執法檔案，對需要糾正的予以糾正，對法院判決有誤的按法律程序及時抗訴。二是個案點擊，開展重點審查。堅持每季度對公訴部門所辦案件進行隨機抽查，檢查案件辦理是否符合程序法和實體法的規定和要求。抽查、核對辦案人的意見和主管領導的意見記載，檢查主管領導是否改變了辦案人的意見，改變的理由是否合法、得當，辦案人有何建議。重點對不起訴案件進行審閱，主要審查不起訴案件的事實認定和適用法律是否準確，審查不起訴案件是否有“關系案”、“人情案”、“金錢案”等問題，發現問題，追究辦案人及相關領導責任。三是到庭旁聽，開展評議，進行綜合審查。對有一定影響的案件采取考核庭的方式，由檢查組參加，對出庭支持公訴的檢察官進行出庭監督和考評，發現不足和問題，適時提出，幫助改進，并將辦理案件的處理意見、出庭效果、考核結果登記存入檢察干警執法檔案。

4、圍繞紀律作風開展檢務督察。近年來，我院把檢察干警在執法辦案中執行工作紀律情況，接待群眾來訪工作情況和檢察干警八小時以外社會活動情況納入檢務督察的一項主要內容。一是對偵監、公訴、監所、反貪、反瀆、控申、民行等主要業務部門實行每案填報“告知卡”、檢察人員執法廉政情況登記表和“回訪卡”等制度，通過“一案四卡”的實施，了解檢察干警執法辦案情況，從案前準備、案中執行紀律到案后查評、回訪調查，把握辦案全過程，發現有違反程序和違反紀律的蛛絲馬跡立即采取提示、警示、批評、下發整改意見書予以糾正。對因工作疏忽大意而產生的問題，通過批評教育達到檢查監督的目的。對因主觀故意而造成工作損失和不良影響的，堅決給予組織處理，以維護司法的公正和隊伍的純潔。二是通過接待群眾來訪考察檢察干警工作作風情況。院檢務督察辦公室應采取定期同步參與辦案和接待群眾來訪的形式，具體考察檢察干警在辦案中是否存在生、冷、橫、硬的工作態度問題和工作推委、扯皮、不負責任的工作作風問題，發現問題及時指出，予以糾正，確保工作不受損失，減少負面影響。三是通過“社會活動卡”來考察檢察干警檢風檢紀情況。為了加強對檢察干警八小時以外社會活動情況的了解和掌握，可以制定下發“社會活動卡”，作為與檢察干警家屬聯系和溝通的一種形式，通過檢察干警家屬的反饋，把檢察干警八小時以外社會活動情況納入監督視野，從而能夠更有效的約束檢察干警的個人行為，促進檢察干警遵章守紀、遵守社會公德和社會秩序，樹立人民檢察官為人民的良好形象。

5、圍繞“四個結合”，多措并舉開展檢務督察。為保障檢務督察規范高效，圍繞“四個結合”：一是開展檢務督察與一崗雙責相結合。由檢務督察辦公室負責抓好業務規范、隊伍規范、行政規范的落實，并對安排事項的落實情況及工作開展情況進行督察。同時，各科、室（局）設立兼職督察員，負責抓各科、室（局）的各項工作的落實，強化各科、室（局）及檢察干警日常自身的管理。二是定期督察與不定期抽查相結合。檢務督察辦公室每季度、半年定期對各科、室（局）工作情況進行督察，每月至少兩次及不定期對人員從考勤、在崗情況、會議簽到、值班情況、衛生情況、車輛管理情況等內外進行督察，對涌現的好人好事予以表揚，對違反規定的科室、個人進行通報批評，并將之與考核掛鉤，弘揚正氣，鞭策落后。三是職能部門督察與聯合督察相結合。督察部門在職責范圍內開展督察的同時，在開展如案件評查、信息化建設等專項督察時，吸納各科、室（局）的兼職督察人員參加，讓接受督察者參與督察，以理解、支持督察工作的開展。四是單方檢務監督與雙向監督相結合。檢務督察辦公室在職責范圍內開展督察的同時，主動到相關部門溝通了解掌握情況，增強檢務監督的針對性。各業務部門對辦理的案件與移送部門意見不一致的，可及時提交業務督察組，業務督察組即可介入審查。對提交由人民監督員監督審查的“三類”案件，業務督察組在協助人民監督員查明相關事實，提供法律參考依據的同時，亦對偵查部門的辦案質量進行審查。

總之，檢務督察是新生事物，正處在探索發展中。開展這項工作要發揚探索、進取、開拓和創新的精神，在實際的檢務督察工作中不斷改進、完善和加強。努力提高工作成效，不斷促進檢察事業的可持續發展。