試論堅持黨內民主制度的科學性

董連翔

一

黨內民主制度的科學性集中體現為制度的可操作性與有效性。事實上，任何一種制度如果失去了這兩個特性就等于失去了自身存在的價值。制度是一種存在，既可生成政黨行為，也可弱化政黨行為。制度是一種框架，既可以為政黨行為提供范圍、平臺。又可以為政黨行為提供制約與規范。制度也是一種標準，既可以評判又可以導向。制度對政黨行為的影響具有根本性、全局性、穩定性和長期性。正因如此，中國共產黨黨內民主的制度建設成為推進黨內民主健康發展的根本。然而，這個根本能否充分體現。歸根到底在于制度的科學與否，在于制度本身的可操作程度與實際效果。這不僅決定著黨內民主的命運與前途，同時也決定著中國民主政治的命運與前途。

在當代中國，中國共產黨的領導地位及其在中國經濟社會發展中的領導核心作用，使得我們黨黨內民主制度的構建，在一定程度上超越了政黨自身建設范疇，成為關系中國經濟社會發展的重大戰略問題。黨內民主的使命首先是全面提升黨的生機與活力，但同時還要推動人民民主，并與人民民主形成相互促進、相互推動的發展格局。尤其是對于中國民主進程而言，黨內民主又是中國政治體制改革的切入點。正是基于此，黨內民主制度構建的科學性就顯得格外重要，不僅關乎執政黨黨內民主的健康發展，也關乎中國特色社會主義民主政治的健康發展。

我們黨在長期執政的條件下，要持續保持黨的生機與活力，始終反映最大多數人民的根本利益和意志，基本途徑是發揚民主。反映在黨內，則需要有一套以人民利益為價值取向的制度機制。所以，黨內民主制度的構建就必須以此作為科學依據，論證其本質、構建其內涵、探索其路徑，以此激發黨的活力，統一全黨意志，調節黨內各種關系，確立正確的領袖、政黨、群眾關系，保持健康正常的黨內關系。特別是要通過民主制度的科學建設，在黨內形成一種運轉有效的制度機制。這一機制包含選舉、公開、黨內監督等相互連接、相互作用的要素，并連接為一個整體。

二

我們黨從誕生之日起，就重視探索黨內民主制度建設，關于發揚黨內民主精神和建設黨內民主制度的理論與實踐，在黨的歷史文獻中有大量記載。從黨內民主制度構建的現有狀況來看，也有著不凡的成果。特別是黨的十一屆三中全會以來，黨高度關注制度建設，把制度建設提到關乎黨的生命的高度來認識。改革開放之初，鄧小平在總結黨內生活歷史經驗的基礎上明確指出，“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！?《鄧小平文選》，第2卷，333頁)改革開放30年來，黨大力推進制度建設，走出了一條制度建設的新路子。黨內生活的整體面貌也發生了歷史性變化，黨內生活的各方面逐步做到有章可循，形成了比較完備的制度體系。

就黨內民主制度而言，在黨的代表大會制度方面，1985年《關于黨的地方各級代表大會若干具體問題的暫行規定》的出臺，標志著黨的各級代表大會制度逐步走向制度化規范化。以后開展了黨代表大會常任制的試點工作，黨的代表大會代表提案制度、代表提議的處理和回復機制等也逐步得到落實。特別是黨的十七大又作出實行黨代表任期制的重大決定，使廣大黨員在黨和國家的政治生活中行使民主權利有了重要平臺，發揮著越來越顯著的作用。在黨內選舉制度方面，黨的十三大報告提出差額選舉的范圍應擴大到各級黨代會代表，基層黨組織委員、書記，地方各級黨委委員、常委，中央委員會委員。上個世紀90年代黨頒布了黨的基層組織和地方組織選舉工作暫行條例。黨的十七大又提出，把組織推薦與黨員和群眾推薦結合起來，逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍，這使黨員民主權利的實現有了更加有效的制度保障。在黨的集體領導制度方面，黨的十三大以后，中共中央政治局分別通過了中央政治局、政治局常委、中央書記處工作規則(試行)。1996年頒發了《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》，同時還創造性提出了“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”和“總攬全局、協調各方”等落實民主集中制的原則和辦法，并將此寫入黨章，這標志著黨委集體領導和民主決策逐步走向制度化、規范化。黨的十七大進一步提出，推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制，實行中央和地方各級黨委常委會向全委會負責、報告工作和接受監督的制度，使黨內集體領導制度有了新的突破，進一步加大了制度的可操作性。在黨內民主生活的監督制度方面，制定了黨員領導干部參加雙重組織生活制度，民主評議黨的干部、黨員制，度，黨委民主生活會制度等，特別是1995年1月中央印發《中國共產黨黨員權利保障條例(試行)》后，黨員的各項民主權利得到有效保障，黨務公開范圍逐步擴大，黨內情況通報制度、黨內重大決策征求意見制度逐步完善，黨組織工作的透明度逐步增強，廣大黨員對黨內事務有了更多的了解和參與。這些制度的實施，彰顯了黨員的主體地位，強化了黨對權力的監督。

在加強黨內民主制度建設的過程中，我們黨探索出一條具有自身特色的黨內民主制度建設之路，形成了一些重要經驗：一是堅持把馬克思主義黨內民主建設理論與黨內民主實踐相結合，以實踐基礎上的理論創新為增強黨內民主制度的科學性提供科學依據與思想方法。二是堅持制度的原則性穩定性和制度創新相結合，始終把握黨內民主制度建設的正確方向。在堅持黨內生活基本原則的同時，堅持解放思想和實事求是的統一，不斷深化對黨內民主制度建設規律的認識，從解決實際問題出發，推進制度創新。三是堅持組織制度的剛性與個人自覺規范相結合，始終把握維護黨內團結統一的制度建設目標原則，在堅持黨的制度的權威性的同時強化黨員的自覺意識。四是堅持傳統性與時代性相結合。我們黨長期形成的民主生活傳統的制度規范，曾為黨內生活健康發展提供了很好的制度保障，但有些具體的制度規范，隨著時代的變遷已經不適應現實的需要，我們必須堅持與時俱進。民主集中制是我們黨根本的組織原則、制度，具有旺盛的生命力，我們要在新的歷史條件下賦予其新的時代內涵，在實踐中要堅持和健全。這些經驗是堅持黨內民主制度科學性不可偏離的。

三

堅持黨內民主制度的科學性，離不開對現實問題的研究和破解。就黨內民主制度建設的現狀而言，盡管有許多成功的經驗、成果，但同時也存在著一些突出的問題。

一是一些制度的權威性還不夠，存在著重制度安排而輕制度執行的情況。其典型特征是制度的不斷“生產”，但事實上在制度的執行過程中，一方面缺乏監督，執行不執行一個樣，執行得好壞一個樣；另一方面則是制度的執行往往因人而異，造成制度面前的不平等，使制度失去了權威性。假如這種重制度安排輕制度執行的情況不能得到改善，久而久之，制度安排和制度執行之間就會發生分離，制度就會變

成形式，成為一種可有可無的“擺設”，就會導致一些黨組織和黨員干部無視制度的存在，客觀上造成制度的“空轉”或低效率。

二是制度的系統性不夠?，F有的一些黨內制度互相之間的聯系不十分緊密，有的甚至互相抵觸，尚未形成有機連接的網絡，制度系統內部不協調。這一方面表現為制度沖突。同一種行為有的制度安排認可。有的制度安排則禁止或限制，這在一定程度上造成黨內生活無所適從。另一方面則表現為制度聯系不夠。黨內民主制度之間的銜接不夠，從而造成一些制度與制度間的空白，形成制度系統中的“漏洞”。正是這種制度“漏洞”的存在，使黨內生活中的一些消極腐敗現象得不到有效遏制，大大降低了制度系統的有序程度、削弱了制度的有效性。

三是有的制度可操作性不夠強，導致正規制度弱化而“潛規則”顯效。目前，黨內現實生活中不僅有黨章這樣的根本大法、各項黨內生活的規章制度、紀律規范，同時也存在一些“潛規則”。這些“潛規則”阻礙了黨內民主生活的健康發展。在某些黨組織內部和一些黨員干部心目中，黨章規定和黨的各項制度。僅僅是寫在文件中、停留在會議上、領導者的報告里。而真正用來指導行為的則是各種“潛規則”，這就造成黨內現有制度的弱化甚至失效?！皾撘巹t”之所以存在，究其原因在于黨內民主制度的科學性不夠，表現在一方面雖有制度但制度過于原則籠統，另一方面雖有制度但缺乏操作措施。例如用人問題上的不正之風，跑官賣官問題，對一把手權力的制約等問題。盡管都有一些制度措施，但這些措施的約束力不夠，最終造成制度的弱化、軟化，“潛規則”得以發生作用。

在我看來，黨內民主制度建設中存在這些問題，主要原因有二：其一，執行者對制度的重要性認識不足，缺乏執行制度的自覺性；其二，制度建設理念上存在偏差，如過于強調人的作用，從而造成制度的原則要求多，具體措施少，最終導致制度設計的不夠科學。前一種情況是制度執行者的主現行為造成的，后一種情況則是制度安排造成的，也就是制度設計本身出了問題，制度的科學性出了問題。正如鄧小平所講：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！?《鄧小平文選》，第2卷，333頁)正是從這種意義上講，堅持黨內民主制度的科學性是關系黨健康發展的全局性的戰略問題，是不能掉以輕心的。

四

對于我們黨來說，民主絕不能僅僅止步于理論的探討，更應該是一種實際行動。堅持黨內民主制度的科學性，需要在以下方面作出努力。

堅持黨內民主制度的科學性理念。要以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持歷史與現實、理論與實際、宏觀與微觀相結合，全面總結制度建設經驗，系統探索與研究黨內民主制度構建科學性的規律，揭示制度科學性所需的內外部環境、結構特征、生成條件、提出增強黨內民主制度科學性的對策性建議，為實現制度的科學性提供理論支撐。

準確把握黨內民主制度科學性的內涵與結構特征。黨內民主制度科學性的內涵，主要包括對權力進行科學制約，為消解黨內生活中事實上存在的“潛規則”尋求科學路徑。黨內民主制度科學性的結構特征是指堅持制度系統的穩定性，反對隨意性；堅持制度主體的權威性，反對因人而異；堅持制度的有效性，反對形式主義；堅持制度的可操作性，反對“花架子”。

加強黨內民主制度科學性的環境建設。制度環境作為一種客觀現實，對黨員干部思想言行有著直接的影響，在相當程度上決定著黨內民主制度建設的實際成效。黨內民主建設與黨的各方面建設是相互推動相互促進，并與改革發展穩定大局緊密相連，同時又受到經濟社會發展總體水平的制約。如果不積極推動黨內民主制度科學化建設，是錯誤的、有害的、危險的；但是如果只有黨內民主制度建設要求卻不知道怎樣推進黨內民主制度建設，把黨內民主制度建設想得過于簡單，過于理想，也是錯誤的、有害的、危險的。所以，要高度重視黨內民主制度科學性的外部環境建設，正確判斷社會政治、經濟、文化生活變化對執政黨內民主制度構建的影響，進一步深化政治、經濟體制改革，加強民主法制建設，規范社會生活，為制度建設提供良好的社會環境氛圍。在黨的內部環境上，要著重強化黨員領導干部的民主意識，形成科學的民主理念；要深刻把握黨內民主本質特征、基本要求，堅持統一的目標要求、嚴格的紀律、規范的程序，避免各自為戰，堅決反對既得利益集團的出現，為制度建設提供必備的條件。

探索堅持黨內民主制度科學性的實現路徑。一是強化黨員主體地位意識，堅持以黨員為本，解決黨內民主制度建設出發點和歸宿的科學性。二是堅持以完善黨的代表大會和黨的各級委員會制度為重點，解決黨內民主制度運行過程的科學性。要加強對黨內權力的有效監控，用科學的制度保障執政黨決策的民主化科學化。三是以完善干部選拔任用的民主程序為關鍵，發揮黨內民主制度在選人用人上的重要作用。構建科學的選人用人機制，嚴格干部選拔任用的民主程序，堅持正確的用人導向。四是以健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨務公開制度為重點，增強黨內民主監督機制的科學性。尤其要通過建立健全和完善黨內巡視制度，嚴格任期制度和質詢制度，強化黨的制度的權威性，以保證黨內民主能夠健康有序發展。