我國城市公用事業的融資問題研究

何 翔

【摘 要】隨著城市化進程的快速推進,市場經濟條件下,我國城市公用事業的設施出現嚴重不足,需要進一步加大投入,僅靠政府的投資已很難滿足需求,因此,需要拓寬城市公用事業的融資渠道,進行多元化融資。本文從城市公用事業的公共產品屬性出發,分析城市公用事業多元化融資的可能性與必要性,并針對城市公用事業的融資現狀,探討市場經濟條件下城市公用事業多元化融資模式的對策。

【關鍵詞】城市公用事業;公共產品屬性;多元化融資

中圖分類號:C912.81文獻標識碼:A 文章編號:1009-8283(2010)07-0301-02

隨著社會經濟的發展,我國城市化進程快速推進。在城市化進程中,加大了對城市公用事業的需求,城市公用事業包括城市供氣、供水、垃圾處理、污水處理、城市公用交通以及市政基礎建設等,對保障城市社會生活的正常運行起著極其重要的作用。目前,我國城市公用事業設施已不能滿足需求,造成這種情況的最根本原因就是城市公用事業的融資渠道問題,僅靠政府的單一投資方式已很難滿足需求,因此,需要拓寬城市公用事業的融資渠道,進行多元化融資。本文從城市公用事業的公共產品屬性出發,分析城市公用事業多元化融資的可能性與必要性,并針對城市公用事業的融資現狀,探討市場經濟條件下城市公用事業多元化融資模式的對策

1 城市公用事業多元化融資的必要性與可能性

1.1 城市公用事業多元化融資的可能性

計劃經濟體制下,城市公用事業的投資完全由政府財政承擔,市場化經濟條件下,從公共經濟學角度出發,對社會公共產品進行了劃分,具有效用的不可分割性、受益的非排他性、消費的非競爭性的屬于純公共產品。在實際中,符合純公共產品屬性的只是少數,比如,公安、國防、全國性環境保護設施及司法與法律等,這些被界定為純公共產品。而現實生活中,大部分公共產品具有有限的非競爭性與非排他性,介于純公共產品與私人產品之間,屬于混合性公共產品,即準公共產品,包括非義務教育、衛生保健、環境保護、城市公用設施、路橋等。

準公共產品又可以進行分類,有些公共產品隨著消費者人數的增加,會發生、擁擠現象,因此,每個消費者能從中獲得的效益減少,這類公共產品可以為每個社會成員享用,但是在消費方面具有一定的競爭性。有些公共產品的效益可以確定,但是具有技術排他性,也即是這類公共產品的效益向社會開放,但是可以獲得受益,誰花錢誰能享用。

對于具有公共產品屬性的供水、供電、排污、道路、橋梁等基礎設施,具備一定的市場化程度,政府沒有必要承擔投資負擔,可以給以最低保障,實行市場籌集資金為主。城市中的水電氣屬于技術排他性公共產品,需要消費者付費,才能享用這類公共產品帶來的效益。高速公路、公共交通等公共產品具有技術排他性又具有競爭性,可以通過收費使消費者享受效益。對準公共產品,可以發揮蘊含的市場化因素,為多元化的投資提供可能。對一些大中型建設項目,政府可以通過一定的投資手段來解決資金問題;對市場化傾向較高的公用事業可以采用參股的方式提供資金支持;對于可以完全市場化的公用事業,政府可以完全退出投資。

1.2 城市公用事業多元化融資的必要性

從制度經濟學的角度來說,政府在提供公共產品的時候會產生交易成本。交易成本的來源是多方面的,公共產品生產和提供上的軟預算約束,也就是說對公共產品提供者來說,其成本不是有提供者擔任,而最終的承擔者是納稅人;政府沒有建立健全的績效評價制度,因此很難預測其成本和效率;一些政府官員的經濟人由于自利意識,會趁監督管理方面的空白,進行“尋租”現象。這些現象使得政府在提供公共產品的時候,效率底下,交易成本比較高。

2 我國城市公用事業融資現狀

近年來,城市基礎設施的數量和規模都有了很大的發展,其中城市公用事業占據核心地位。2005年我國城市建設固定資產投入6274億元,占全國固定資產投資總額的7.1%。雖然城市建設投資的總體規模較之以前相比有了很大的提升,但是由于投資形式的單一等多種原因,還存在很多亟待解決的問題,下面從幾個方面來談談。

2.1 投資制度的改革未取得根本性進展

黨的十四屆三中全會以來,城市公用事業完全依靠政府投資的模式被打破,但是對投資制度的改革還沒有取得根本性的進展,多元化的融資渠道還沒有形成。主要是因為計劃經濟遺留下來的體制問題沒有得到根本性的解決,另外還有一些新的重大制度的制定還存在很多的漏洞與空白。

2.2 城市公用事業建設資金短缺

近年來,城市建設資金的投入總量較之以前有了很大的提升,但是還存在嚴重的資金短缺問題,與社會經濟的發展不相適應。隨著城市化進程的加快,城市公用事業投資短缺,基礎設施已不能滿足需要,尤其是一些城市污水處理與垃圾處理設施不完備,僅靠政府投資很難維持。根據聯合國的研究可以看出,在發展中國家,城市基礎設施投資要占到國內生產總值的3%到5%,達到這個水平,才能保證城市公用基礎設施與城市發展、經濟發展相協調。目前,我國城市公用基礎設施建設資金還遠遠不能達到這個水平,存在嚴重的資金短缺問題。

2.3 城市公用事業投資主體單一,市場化融資渠道比較低

現階段,我國城市公用事業主要還是依靠政府投資,一些可經營的項目也存在這種現象,結果導致政企不分,出現嚴重的壟斷經營現象。因為投資政策的不健全和激勵機制的不完善,其他形式的資金進入還存在一些障礙。另外城市公用事業的經營利益是很小的,虧損的可能性較高,降低了其他金融部門對它的投資意愿。由此可見,我國城市公用事業要建立多元化的融資渠道是比較難的,需要革新其投資、經營模式。

2.4 城市公用事業資金利用效率不高

我國大中城市供水價格,1988年時收費是每噸0.14元,到2006年底,上漲到1.6元,成本也相應地增加了,自來水公司企業員工勞動生產率相差數十倍,公交系統人和車的比例為11:1,相差將近4倍,道路綠化和養護使用競爭招標的城市,資金的使用率想成為30%。由此可見,通過改革,合理利用資金,可以大大提高資金的使用效率。

3 市場經濟條件下我國城市公用事業多元化融資模式的對策

3.1 對國有資本與非國有資本的投資與經營領域進行界定

我國城市公用事業具有準公共產品的屬性,可以分為經營性、非經營性和準經營性三類。對于經營性的項目可以通過市場調節經營獲得利潤;非經營性項目靠政府調控來產生社會效益;準經營性項目有現金流入,又受市場調節,但不能取得利潤。根據市場化理論,經營性項目可以通過市場調節來達到贏利的目的,國有資本應該退出,鼓勵和吸引非國有資本進行投資和經營。非經營性項目和準經營性項目屬于非盈利性的、公益性性質,投資比較大,建設周期長,民間資本不愿意進行投資和經營。目前,我國城市公用事業項目,能真正進行完全市場化經營的還不多,大都還是屬于準經營性項目范圍。因此,要對國有資本和非國有資本的投資與經營領域進行界定。

3.2 我國城市公用事業投資方式

政府投資方式:政府對城市公用事業投資項目進行統一管理,對可以優化投資結構,能夠擴大就業,能推動經濟增長的產業性項目要給以鼓勵與支持,進行投資;對非國有資本進入有困難的基礎設施項目,投資比較大的,從長遠來看效益較穩定的,政府可以進行專項資金投入,給予土地補償和一些優惠政策,吸引非國有資產的投資;對獲得政策支持的經營性項目,政府可以采用一些方式進行扶持,比如控股投資公司注資等;投資公司可以按照政府的投資方向,在市場化原則下,確定投資項目與融資方式,獨立承擔投資可能會出現的風險。

民間投資方式:城市公用事業中不需要政府投資的項目,除了一些需要進行審批的項目外,其他的都應該取消行政性審批手續,采用備案制方式;根據市場化原則,可以通過合資合作、兼并破產、資產變現等方面使國有資產逐步淡出經營性項目的投資,吸引民間投資參與公用事業的經營,走向融資多元化;由民間投資的項目建設,要給以投資主體自主權,自我經營、自我管理、自負盈虧,政府主管部門給以備案,辦理有關手續。

3.3 實現國有資源共享,提高資源利用率

在城市公用事業中,衛生、教育、廣播電視、體育等部門中,有很多共同性的資源。而這些共同性資源因為體制問題為不同的部門所有,其他部門不能共享這些資源,造成了建設方面的重復和浪費現象,有限的財政投資得不到充分有效地利用,達不到理想的社會效益。因此,可以打破各個部門之間的壁壘,使有限的公共資源能夠共享,提高公共資源的利用率,杜絕重復建設和浪費現象。

3.4 充分發揮資本市場的融資作用

資本市場具有融資功能,同時還兼有企業轉制和資產重組的功能。在資本市場作用下, 充分利用其功能,可以為城市公用事業的建設籌集大量的資金,對資本市場結構的改善與優化起著重要作用,更能促進城市公用事業融資體制的革新,開拓其融資的渠道。資本市場有其自身的運作法則,合理流動存量資本,優化投入增量資本,使資本的保值增值目標得以實現。對于城市公用事業可通過收購兼并、資產剝離、入股參股、股權轉讓等方式,突出一批在基礎設施方面的優良資產,對這些企業可以實行股份制改革,運用現代企業經營理念,吸引非國有經濟成分,根據市場經濟的原則,制定符合現代企業制度規定的約束機制與激勵機制。

3.5 降低進入條件,使民間資本享有更多的城市公用事業投資權、ぞ營權

我國加入WTO后,城市公用事業向民間資本開放了更多的投資權與經營權,這樣減輕政府負擔,減少財政投入與補貼,高效率進行資源配置。在參與投資方面,對經營性項目,能夠帶來較好的經濟效益的基礎設施,要根據誰投資,誰受益的原則,吸引社會資本進入投資和經營。在保障社會效益與環境效益的前提下,積極開拓有效投入,建設穩定、規范的城市公用設施建設資金來源渠道,使城市公用事業走上投入產出的良性循環道路。如城市水工程,一直被看做是公益性項目,政府出資進行建設和運轉,但從其經營性出發,可以帶來一定的經濟效益,因此,可以采用民間資本和政府通過股份制辦法共同參與。如此以來,政府的財政壓力減輕了,也鼓勵了民間資本的進入,使經營機制運轉靈活,可以刺激社會投資,對消費和經濟增長具有重要作用。另外的城市公用事業,具有經營屬性的項目也都可以采用此種方式。政府應該放手,打破行業壟斷局面,優惠市場進入政策,采用拍賣經營權和股權,來引入民間資本,由投資主體自主經營、自主管理、自負盈虧,使城市公用事業經營中的高成本,低效率現象得到根本性的整治。市場經濟條件下,引入市場競爭能夠提高城市公用事業資源配置的效率,有利于我國城市公用事業建立統一開放,競爭有序的市場體系。

3.6 拓寬項目融資方式

國外風行的BOT融資方式,在我國實踐后取得了非常大的成效,因此,要充分借鑒BOT融資方式,為大中型基礎設施的建設籌集資金。這種籌資方式可以給政府節省大量的財政資金,在具體的運行中,不需要政府投資,只需要政府制定出一些政策進行扶持,提供一定的建設土地。并且在此種籌資方式下,投資主體有明確的產權,項目建成后有明確的經營主體,根據市場經濟的原則,很容易走上市場化經營道路,建立現代企業制度的法人治理結構,擺脫了政府運轉帶來的高投入、低效率現象,保障了城市公用事業基礎設施的合理運行,取得良好的經營效果。還有一種比較有效地融資方式即TOT融資方式,就是要通過大型基礎設施項目經營權的轉上,用活存量資產的基礎上,再籌集建設資金。我國城市公用事業因為資金、管理、技術等方面的因素,造成很多的基礎設施運營狀況不佳。這種狀況亟待改善,提高經營效率,但是政府有缺乏必要的投入資金,在此情況下,采用TOT融資方式是不錯的選擇。相關政府部門可以通過有償轉讓的方式,把現有基礎設施的經營權轉讓給融資方,引入新的經營主體,在取得經營權后,可以在市場化經營原則和機制下進行運轉,提高運行效果。這樣,政府使國有存量資產發揮了積極作用,又給基礎設施帶來了充足的再建設資金,促進融資方式的良性循環。

3.7 轉變城市經營理念,活用城市公共資源

城市土地屬于稀缺資源,要提高土地的配置效率,管理好國有土地,提高土地的產出效益。在城市土地的管理中,實行土地收購儲備制,政府壟斷土地市場,然后再通過拍賣方式,使土地增值,籌集城市基礎設施資金。政府通過拍賣城市規劃附近的土地,可以籌集大量的資金,解決城市公用事業資金的短缺問題。

充分利用好城市地下和空間資源。城市地下管道是一項重要資源,電力、供水、供氣、有線電視等企業都要使用地下管道,是無限期無償地使用,政府可以出租或者拍賣地下管線的使用權,讓有資質的地下管線公司負責管理,出租或拍賣的費用用于城市公用事業建設。對于路燈、廣場等一些媒體資源,可以出租廣告位或者拍賣使用權,獲得的受益用作城市專項建設資金。

げ慰嘉南:

[1] 宋英杰,拓寬公用事業企業融資渠道的對策研究,內蒙古農業大學學報,200802

[2] 曹文 王曉強,論城市公用事業籌融資,山東經濟,200407

[3] 韓云虹,城市公用事業融資要多元化,黨政干部學刊,200402