促進本市養老機構建設

北京市政協社會和法制委員會 北京市政協提案委員會

促進本市養老機構建設

北京市政協社會和法制委員會 北京市政協提案委員會

本市已進入中度老齡化社會，養老問題已成為全社會關注的問題。為此，北京市政協社會和法制委員會、提案委員會組成專題調研組，圍繞養老機構的有關問題展開調研，為本市養老事業發展、編制“十二五”規劃建言獻策。前不久，在調研基礎上形成的建議案已經市政協常委會通過，并已報送市委、市政府。

近日，一項調查發現，99%的80后確定自己無法贍養父母，其中，有一半以上的80后還需要父母進行資助；74.1%的人表示生活工作壓力大，照顧父母力不從心；50.1%的人表示生活在兩地，無法把父母接到身邊照顧；42%的人表示社會保障、醫療保險不同城市無法互通。 據CFP

近日，一項調查發現，99%的80后確定自己無法贍養父母，其中，有一半以上的80后還需要父母進行資助。74.1%的人表示生活工作壓力大，照顧父母力不從心；50.1%的人表示生活在兩地，無法把父母接到身邊照顧；42%的人表示社會保障、醫療保險不同城市無法互通。

截止到2009年底，北京市戶籍老年人口為226.6萬人，占戶籍人口的18.2%，表明本市已進入中度老齡化社會，養老問題已成為全社會關注的問題。為此，北京市政協社會和法制委員會、提案委員會組成專題調研組，圍繞養老機構的有關問題展開調研，為本市養老事業發展、編制“十二五”規劃建言獻策。調研組先后聽取了市民政局、市老齡辦等相關部門的情況介紹，視察西城和門頭溝區的養老機構、社區養老服務工作，并組織委員、專家就有關問題進行了研討。同時，市政協還與新浪網組織了養老問題的網上問卷調查，約4000余位網友參與了調查。

養老機構建設尚存問題

委員們在調研中發現，北京市養老問題的嚴峻性和緊迫性尚未得到應有的重視。特別是養老機構數量、布局、收費等問題不能適應老年人的實際需求。北京市“十一五”規劃中提出：到2010年全市養老機構總床位要達到5萬張，每百位老人擁有床位數2.3張，初步實現全市養老服務設施整體布局比較合理、床位數能基本滿足需求的發展目標。截止到2009年底，全市共有養老服務機構366所，共有養老服務床位55809張，平均每百位老人擁有床位數2.48張。這與上海目前10萬張養老服務床位，發達國家每百位老人5至7張床位還有較大距離。

調研了解到，2009年全市養老機構的5萬多張床位中有27054張床位收住了老人，平均床位使用率48.5%，有2萬多張床位空置；城區的養老機構入住率高，郊區和農村的養老機構入住率低。目前生活不能自理和生活半自理的老年人占老年人口的14%，約32萬人?？墒怯捎诔菂^床位少、價位高、機構不愿收等因素，這一群體中的大部分老年人難以入住養老機構。

網民調查顯示，76.6%的人可以承受1500元以下的養老機構服務費用；20.7%的人可以承受1500至3000元的養老機構服務費用。西城區一家小型養老機構對生活不能自理老人的收費標準是每月2400元，在城區屬于比較低的價位，但仍然高于大多數老年人的退休工資。在門頭溝區的農村養老院中，生活不能自理的老年人收費標準是每月800元，這對于一個農村家庭也是較重的負擔。盡管軟硬件存在較大差別，但幾乎每個城區的養老機構都有排隊等候入住的現象。

在養老需求中，目前和未來五年中將有龐大的老年群體急需護理型照顧。全市戶籍老年人口中80歲以下的老年人口為194萬，占老年人口總數的85.6%；80以上的高齡老年人口32.6萬，占14.4%；城市老年人口占76%，農村老年人口占24%；純老年家庭人口為40萬；生活不能自理和生活半自理的老年人口約占老年人口總數的14%，人數為32萬人。

“十二五”時期，本市老年人口將持續快速增長，預計2015年增長到340萬人，按“十一五”期間“生活不能自理和生活半自理的老年人口約占老年人口總數的14%”的比例計算，未來將有47萬老人需要護理型照顧。

值得注意的是，目前和未來選擇機構養老的老年人遠高于政府的工作目標。市政府推出的“9064”養老服務模式，計劃到“2020年，90%的老年人在社會化服務協助下通過家庭照顧養老，6%的老年人通過政府購買服務在社區托老，4%的老年人入住養老服務機構集中養老”。但民意調查顯示，市民選擇的養老方式與政府設置未來十年養老模式有較大差異。

在市政協和新浪網“你希望自己以哪種方式養老？”的聯合民意調查中，參與調查的4千余位網友中希望將來入住養老機構的占參與調查總數的24.5%，遠遠高于政府所預期的4%；選擇依托社區居家養老的占53.3%，明顯低于政府所預期90%。市政協在2006年《關于北京市社會化養老服務的調研報告》中的調查數據也顯示，當時就有12.7%的老年人選擇“機構養老”。四年后隨著本市經濟和社會的快速發展，這一比例有了近一倍的提高。因此，“十二五”時期，本市對社會化養老服務需求將大幅增長，特別是對專業化機構康復護理服務需求將日益增長。

相關政策法規亟待完善

在本市養老機構建設上，相關的政策法規也有待進一步完善和落實。首先是劃撥土地方面，社會福利機構建設用地，按照有關規定，可以采取劃撥方式供地，減免土地測量費，但由于涉及國家土地使用與劃撥政策調整，該項政策尚未落實?，F在土地使用又有新政出臺，如何與養老機構用地優惠政策銜接亟待完善。

其次是減免費用。養老機構在稅收、水電、燃氣等方面應享受適當的優惠政策，但在實際執行中因涉及多部門利益，除稅收方面的優惠政策落實比較好以外，水、電、燃氣等方面未能落實。

還有配套建設指標，按規定新建改建居住區要配套建設社會福利設施，其征地拆遷費用由承建項目開發公司承擔，基本建設費用由區縣政府負擔，產權歸區縣政府所有。由于沒有操作性辦法，很多新建小區養老服務機構未能落實。

在養老政策的導向方面，針對多年來本市養老機構布局不合理的問題，政府未出臺“扶持基層養老機構，吸引城區老人入住”及“政府辦養老機構主要收住困難群體老人，鼓勵生活能自理、經濟條件好的老人入住社會辦養老機構”等政策。而2005年出臺的運營補貼補助方式是機械地按床位數進行補貼，從而導致政府的大量投入仍集中在城區、集中在富?；蛳鄬Ω辉＠夏耆松砩?。目前在市屬等政府辦的養老機構中，大部分收住的為生活能自理、經濟條件好、有一定社會地位和社會關系的老年人。以第一福利院為例，收住的城市“三無”老人為3人，僅占床位數的0.7%；收住不能自理老人為248位，占床位數的59%。第五福利院則沒有收住這樣的老人。

此外，在配套醫療服務方面，大多數養老機構沒有醫療服務，即使有醫務室，也難于應對老年病、慢性病的日常治療和康復工作。公費醫療、社會醫療保險等制度尚未完全與養老機構銜接，入住老年人普遍存在醫藥報銷難問題。

隊伍建設等尚難滿足養老服務需求

老齡工作在市一級政府機構中分屬于多部門管理，如涉及到民政局、人力社保局、老干部局、老齡委等。老齡委主要開展信息采集、政策制定與研究，民政局主要管困難老人，老干部局負責中央及本市離休及退休老干部，人力社保局負責養老金和醫療保險金。而區縣老齡工作部門的設置也不統一，有的獨立于民政局，有的下屬民政局科室內；為老服務職能有的屬老齡辦落實，有的歸民政局管理。這樣的分工和部門設置，致使大部分老年人的服務與管理工作處于相對弱化狀態，而政出多門，也使部門間工作難以做到統籌協調。

根據國外的經驗，養老機構工作人員應由醫生護士、康復工作者、護理人員、心理咨詢員、社會工作者、志愿者等組成。而現有的養老機構中大部分工作人員為護理人員，且少有經過培訓了解老年人生理特點、掌握護理要點、知道如何處理突發狀況、急救知識的人員，不能滿足養老機構的工作需求。

而且，全市養老機構建設也面臨資金投入不足，資源亟待整合等問題。通過調研了解到，一方面政府建設資金投入嚴重不足，導致大多數養老機構，尤其是郊區養老機構無力改善硬件條件，無法滿足老人入住需求，造成空置高，保障資金不足，難于留住服務人員，服務質量受到影響。另一方面，城區養老機構規模小、床位少、入住難，缺少發展空間。而隨著一些地區資源的整合，部分中小學校舍、企事業廠房、商業用房長期閑置無用。

因此，本市養老機構現狀是：城里養老條件好，難在沒床位；農村養老空氣好，難在條件差；身有病殘不自理，難在無處收；退休工資收入低，難在價位高。

促進養老機構建設

根據調研結果，委員們建議“十二五”期間，本市的養老機構建設的原則和目標應進一步明確。在此期間，全市養老服務機構建設應遵循“政府主導、社會助老、廣覆蓋、分層次、?；尽钡脑瓌t。努力達到的目標是：進一步完善“9064”養老服務體系，落實“九養”政策，使其可持續發展；切實達到90%居家養老可享受基本服務、6%社區托老和4%機構養老的建設目標，即到2015年有能容納20萬老人的托老機構，14萬張養老床位，且使用率不低于75%，并為今后本市老齡事業預留發展空間。

“十二五”期間還要提升人口老齡化問題的戰略地位，開展應對人口老齡化戰略研究，完善落實政策法規。應結合本市人口中長期發展戰略和人口結構變動趨勢，開展應對人口老齡化挑戰的戰略研究，努力形成符合市情的老齡政策體系。通過養老保障制度去“碎片化”，推進制度整合;針對本市老年人不同層次、不同需求，提出切實可行的對策措施。

在“十二五”規劃和“城南行動”中，要切實執行相關政策，在城鄉改擴建過程時，要將養老服務設施及養老機構納入規劃，并由政府部門監督落實。對新建小區未能保障養老服務設施的應追究政府主管部門和相關責任人的責任，并予以糾正，以保障老年人的合法權益。同時，政府要引導社會力量建設租賃型的老年社區。

應組織人大代表、政協委員及專家對“十二五”期間落實本市一系列惠老政策的情況進行監督檢查，對需要調整以及需要制定適應新形勢的政策法規建言獻策。

還要積極研究出臺政策，將城區特別是政府辦的養老機構向主要收住“三無”、重殘、精神殘疾、生活不能自理、低收入困難老年人過渡。各級政府辦的現有養老機構新增床位應一律收住農村“五?！?、城市“三無”、“重殘”、生活不能自理、低收入困難老年人。將運營補貼資金補助方式進行調整，以收住“三無”、“五?！?、重殘、低收入困難老人的數額進行一對一補助，以鼓勵養老機構收住這類困難群體。

落實對社會辦養老機構制定的各種優惠政策。對養老機構的建設用地、水、電、煤、氣等優惠政策要研究細則給予保障，引導和鼓勵社會資金在郊區開辦、改建、合建養老機構，以吸引經濟條件較好、生活能自理的老年人入住社會辦養老機構。

積極研究醫療保險制度與養老機構間的銜接問題，在鄉鎮可以將社區衛生服務中心的服務延伸到養老機構中，以解決入住老年人看病難、取藥難、報銷難等問題。同時與衛生主管部門協調，與一級醫院、社區服務中心開展多種合作。

還要考慮整合機構和行政資源，加強老齡工作隊伍建設。將涉及老齡工作的職能部門進行整合，成立專門的老齡工作管理部門，集信息采集、服務供需信息管理、理論研究、政策法規制定、資金調配、行政管理和監督融為一體的老齡工作責任主體。改變以往養老政策“碎片化”、政府部門職能“支離化”的現象。

提升養老服務機構的管理水平。建立由高級管理人員、專業社會工作師（者）、“4050”就業人員和其他人員組成的多層次養老服務隊伍和從業資格準入制度，免費對從業人員進行養老服務專業化、職業化培訓，提高養老服務水平。

同時應加大各種扶持力度，積極整合各種資源，盤活現有養老機構存量。應制定養老機構人均面積、養護比例、醫療設施、浴衛設施等統一標準，并分類予以政策引導、資金支持和規范管理。

對現存養老機構中超過50%、2萬余張空置床位的原因進行科學分析，迅速找出問題癥結，研究解決方法，盡快使資源得到有效利用，盤活用活現有的較大數量的養老床位。

積極整合現有各類閑置社會資源，適量轉變為養老機構?？蓪⒊菂^中空置的學校、幼兒園、企事業廠房、商業用房等通過置換、贖買、租賃等方式接管，將其改造成為養老院或托老機構?？煽紤]對市屬各委辦局的培訓中心、會議中心進行梳理，通過投入少量資金，將周邊環境和原有設施較好但使用率低、虧損嚴重的培訓中心、會議中心，改造成養老機構，以緩解養老機構的不足。

加大政府支持力度。要明確“十二五”期間政府對養老設施建設的基本投資，保障養老設施規劃落實、資金到位，并按照本市老齡人口比例的增長，確定資金合理增長的相應政策。

拓寬民間資本在養老機構建設中的投資渠道。在養老機構新建和升級改造中，可通過多種融資途徑吸引社會資金參與。通過吸引民間資本，探索專業化、市場化和社會化的社區養老經濟發展新模式。

責任編輯 劉墨非