論職稱制度改革

● 李建鐘

論職稱制度改革

● 李建鐘

我國職稱制度的主要問題在于對職稱內涵的認識不清以及由此引發的政府職能缺位和越位現象。改革職稱制度，應在厘清職稱內涵的基礎上，根據職業準入（執業或從業資格）、職業水平評價(職業資格認證)、職務（崗位）任職資格評價的性質和特點，實行分類管理。

職稱制度 職業準入 職業水平評價 職務任職評價

職稱制度是專業技術人員管理的基本制度之一。改革開放之初，恢復職稱評審與恢復高考招生一起，成為落實知識分子政策的標志性事件。經過30多年的改革發展，我國建立了專業技術職務聘任制、崗位管理、職業資格等重大管理制度，職稱工作取得了巨大成就。但在體制轉軌的過程中，職稱制度面臨著諸多爭議和實踐問題。正本清源，轉換理念，重新構建職稱管理的制度體系，是深化職稱制度改革的重大課題。

一、職稱制度存在的根本問題

現行職稱制度最大的問題是對“問題”本身認識不清。除評價標準和手段不科學、“評的用不上，用的評不上”等微觀層面的共性問題外，人們對職稱問題的認識實際是相互對立的。如關于職稱的功能，有人認為職稱與待遇掛鉤過緊，有人卻認為評了職稱就應該兌現待遇；關于評聘關系，有人認為職稱制度主要問題是評聘不分，有人卻指出評聘分開必然會帶來管理混亂；關于專業技術職務系列，有人認為系列太少，應該擴大專業范圍，有人則認為現有專業已經過多，應嚴格限制，等等。而最大的爭論則是職稱制度或職稱評審究竟是應“改革完善”還是“徹底取消”。

窮根溯源，問題的關鍵還在于人們對“職稱”這一管理對象的內涵和性質的認識上，而要解決職稱問題，則需要在辨清職稱內涵的基礎上，根據職稱不同構成要素的性質和功能，確立政府、社會和用人單位等不同主體在職稱制度體系中的角色、地位和作用，這是職稱制度改革必須解決的根本問題。

（一）職稱內涵的沿革

對職稱內涵和性質理解的混亂由來已久。建國以來，職稱內涵實際經歷了由職務到學銜、學銜到職務、職務到資格的演變過程。從政策演變歷程看，職稱概念有“大”“小”之分，其功能作用有著根本的不同。

1.從“職名”到“學術稱號”（1949-1977年）

建國初期，國家有關政策文件關于職稱的提法包括“職名”、“職稱”、“職務名稱”等，從內涵看即專業技術職務的名稱，本質上是指專業技術職務、職位或崗位。但受歷史條件所限，建國初期，專業技術人員職務晉升實際處于停滯或隨機狀態，甚至出現了“實際已擔任講師或副教授的工作，卻沒有取得講師和副教授的學銜這一突出問題”。

1955年9月，經周恩來提議，中共中央、國務院組成“關于學位、學銜、工程技術專家等級及榮譽稱號等條例起草委員會”，并于次年提出了《高等學校教師學銜條例（草案）》等文件，學銜是國家根據科學研究人員、高等學校教師在工作崗位上所達到的學術水平、工作能力和工作成就所授予的學術職務稱號。1961年11月，中央再次研究決定建立學位、學銜、工程技術稱號等制度。1956年和1962年的研究，給人們帶來了對職稱內涵和性質理解的第一次根本性變化，即職稱脫離職務變成了單純的“學術稱號”，這對以后的職稱工作產生了重大影響。

2.從學銜稱號到職務（1977-1993年）

改革開放初期，在恢復職稱的實際工作中，仍然延用了60年代的研究思路，即將職稱從職務轉化為學銜或學術稱號。如1979年12月，國務院科技干部局《關于做好科技干部職稱評定工作的通知》中就有規定：技術職稱是衡量科技人員的技術工作成就、技術水平和業務能力的標志；評定不應限制年限和晉升比例。這實際導致了評審范圍肆意擴大，不管是否在專業技術崗位工作，只要具備能力條件都可晉升，造成了人人成“師”的混亂局面。

1986年1月，中共中央、國務院轉發了中央職稱改革領導小組《關于改革職稱評定、實行專業技術職務聘任制度的報告》，指出改革職稱評定制度的中心是實行專業技術職務聘任制度。1986年2月，國務院《關于實行專業技術職務聘任制度的規定》中明確規定，專業技術職務是根據實際工作需要設置的有明確職責、任職條件和任期，并需要具備專門的業務知識和技術水平才能擔負的工作崗位，不同于一次獲得終身擁有的學位、學銜等各種學術、技術稱號。

1986年的職稱改革實際是在混亂局面下對職稱內涵的理解向職務而非學銜的本能回歸。這在一定意義上表明，超越管理需求，由政府主導而頒定學銜稱號是不符合管理規律的，在實踐上也是存在弊病的。

3.大職稱和小職稱（1994年以來）

20世紀90年代初，在完善專業技術職務聘任制的同時，我國開始了專業技術資格制度的試點工作。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中指出，要制定各種職業資格標準，實行學歷和職業資格兩種證書制度。

職業資格制度的實行帶來了職稱內涵的又一次重大變化。在政策制定者看來，專業技術資格才是真正意義上的職稱，即代表學術技術水平的學銜或稱號，而原來職務任職資格評聘，則不是職稱。但“遺憾”的是，由于“宣傳不夠，大家往往把‘職稱’和‘職務’這兩個不同性質和功能的概念混同起來，以致形成了現在的一些矛盾”（王雷保，1994）。

為此，當時的職稱管理者提出了大職稱和小職稱的概念。既然“職稱”和“職務”不一樣，為什么人們總是籠統地叫職稱呢?他們認為可將職稱區分為大職稱概念和小職稱概念——小職稱，即指職稱(資格)；大職稱則包括:專業技術職務、職稱(資格)、執業資格等。大職稱包括小職稱。我們講的深化職稱改革，各級政府人事部門的職稱司、局、處，均指大職稱。而當我們講專業技術職稱(資格)時，則指小職稱。它是指稱號(title)，即專業技術水平(能力)的標志?！保▌V琳，1996）

（二）政府職能定位問題

造成職稱問題復雜化的一個客觀原因是我國經濟社會環境的變化。市場經濟的發展帶來社會組織形式的多元化，職稱制度在自身探索和改革的同時，還需要走出體制內的束縛，適應體制外的社會需求。在政府主導的制度體系下，政府如何順應環境，明確定位，轉變職能，成為職稱制度改革的核心和關鍵。

職稱主管部門并非沒有意識到環境的挑戰。1997年，原國家人事部提出，職稱改革要實現“三個突破”：突破職稱工作中的陳舊觀念的局限，把職稱工作服務領域由國有單位延伸到農村、非國有單位和整個社會；突破職稱工作對象的局限，把服務對象由傳統的國家干部延伸到各級各類各種所有制的專業技術人才，包括鄉土人才；突破職稱工作老套方式的局限，把服務方式由單一的評聘擴大到評聘、考試、測評等多種評價機制，為各類人才服務。

職稱工作服務對象和領域的拓展，是體制轉軌過程中政府對環境變遷的主動回應，但卻在一定程度上混淆了公共部門與非國有單位的性質差異。一方面機械地將國有單位專業技術職務聘任管理等制度應用于其他社會組織，另一方面又試圖將社會化、市場化的考評方式全面應用于國有單位的內部管理，使政府公共管理行為與公共部門自身管理混為一體，管理行為和市場行為界線不清，導致職稱管理理念和職能轉變難以到位。

政府在職稱管理中缺位和越位的現象并存。所謂政府缺位，一是指本應由國家統一設置管理的職業準入由于監管不嚴，過多過濫；二是對職業水平評價市場監管不力，資格泛濫；三是對國有事業單位職稱晉升直接參與過多，而行政監督不夠。所謂越位，就是政府替代用人單位和社會組織，成為職稱和職業資格（水平評價）評價的主要組織和參與者。因此，在理清職稱內涵的基礎上，切實轉變政府職稱管理職能成為職稱制度改革需要認真解決的根本的問題。

二、職稱制度改革的基本思路

關于未來的職稱制度改革，《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）提出，要加快推進職稱制度改革，規范專業技術人才職業準入，依法嚴格管理；完善專業技術人才職業水平評價辦法，提高社會化程度；完善專業技術職務任職評價辦法，落實用人單位在專業技術職務（崗位）聘任中的自主權。這是職稱工作方針的重大突破和創新。其基本思路就是要厘清職稱內涵，根據職業準入（執業或從業資格）、職業水平評價(職業資格認證)、職務（崗位）任職資格評價的不同性質和特點，針對公共部門和非公共部門的不同需求，明確國家、社會（市場）、用人單位等不同主體的職責和權限，轉變政府職能，實行分類管理，推進職稱管理的法制化。

（一）厘清職稱內涵和性質

《規劃綱要》關于職稱制度改革的方針實際涉及當前職稱制度改革的三大概念或構成要素：職業準入、職業水平評價、職務任職評價。職稱制度改革的首要任務是要明確這三大概念的內涵和區分，使職稱概念回歸到專業技術職務評聘上來。

1.職業準入

職業準入也可稱為職業許可，是指為了特定的社會目的而對公民從事某種職業或專業技術工作的限制。公民只有通過一定的評價程序獲取從業或執業資格，才能從事特定工作。職業準入實際是對公民就業權的限制，因此只能通過兩種途徑實行，一是自愿。公民可主動授權某一法定機構或組織對其從業資質進行考核，以獲取職業保護、聲譽或其他資源。二是強制。主要是國家為了保障公共安全、人身健康、人民生命財產安全、國家社會重大公共利益等目的，依據有關法律、法規而采取的行政許可措施。在一些國家和地區，行業組織出于行業自律目的，可對其成員單位或個體會員采取強制性準入，但其基礎是出于自愿，且不具普遍的社會約束力。

根據我國《行政許可法》第12條第3款，提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項，可設置行政許可。我國《就業促進法》規定，國家對從事涉及公共安全、人身健康、生命財產安全等特殊工種的勞動者，實行職業資格證書制度。因此在我國，職業準入或職業許可，本質上是國家對社會職業的公共管理行為。

2.職業水平評價

職業水平評價或認證是指通過考核、考試、評審等方式，對公民職業能力、資歷和水平進行測評和認定的行為，認證和評價機構可根據評價結果授予代表其能力水平的學銜、學術或技術稱號。

在人力資源市場中，勞動者擇業和單位用人都存在互不了解和信息不對稱的問題，存在對職業水平、能力認證和評價的市場需求，即單位可通過第三方對勞動者的認證，有針對性地招錄和使用經過認證的人才；勞動者可以憑權威機構的認證，更容易得到用人單位的認可，增加就業機會。職業水平認證有助于提高人力資源市場的效率，降低用人單位用人和個人求職的成本，提高其成功率。

職業能力水平評價本質上屬于一種市場行為，不同的社會組織特別是專業組織，可以根據用人單位或個人的認證需求，提供認證服務，認證機構屬于單位和個人之外的第三方，不應像職業準入一樣實行強制認證。

3.任職資格評價

職務（崗位）任職資格評價是指用人單位在職務或崗位聘用、晉升過程中，根據崗位的任職條件和要求，對其工作人員業績、資歷、德才表現等進行的考核與評價。其評價結果是職務晉升和崗位聘任的主要依據。傳統或本原意義上的職稱評聘，實際就是用人單位對其工作人員的評價和使用過程。

職稱作為專業技術職務，其設置和聘用本質上是用人單位的內部管理行為，單位在聘用人員的過程中，可以承認和采用第三方的認證結果，也可不予承認。單位和個人可根據自身需要，對不同的認證機構進行選擇。

（二）國家的歸國家，社會的歸社會，單位的歸單位

《規劃綱要》根據職業準入、職業水平認證和專業技術職務聘用的不同性質特點，提出了不同的改革思路，簡單地說就是“國家的歸國家，社會的歸社會，單位的歸單位”，明確國家、社會（市場）、用人單位等不同主體的職責和權限，實行分類管理。

所謂國家的歸國家，主要是指職業準入的設置和管理屬于國家特權。職業準入作為國家行政許可和公共管理行為，是國家為了公共利益而對就業權進行的準入限制，是國家對專業技術人員和其他勞動者從事特殊職業的特別授權，是對特定職業權利的法律保護。就業權是公民權是勞動者不可剝奪的基本權利，對從業權或執業權的限制必須建立在理性的法律基礎上，必須出于公共利益并有充分的必要性。任何地方、部門、行業組織從自身利益出發擅自設置從業或執業資格，抬高就業門檻，造成職業壟斷，都是對公民就業權的粗暴干涉，必須嚴厲禁止并追究責任。職業準入重在規范，建議國家成立職業準入專門管理機構，統一勞動職業準入和執業資格制度，強化國家的規范化管理，清理、減少和統一各類資格，禁止隨意設置職業準入限制。根據《行政許可法》，與職業準入相關的執業資格的授予不應收費，其考試過程的收費也應逐步取消。

所謂社會的歸社會，指職業水平認證本質上屬于市場行為，應注意發揮社會中介組織等的作用，推進職業能力認證的社會化。職業水平認證制度改革的重點是社會化。所謂社會化包括兩層含義，一是去行政化?！吧鐣笔紫仁窍鄬φ缘?，所謂“社會化”首先是非政府化。在我國，職業水平評價一般稱為職業資格認證，主要由政府或其授權機構實施。這與我國傳統的政府主導地位有關，社會中介機構發育不健全也是其重要原因。政府評價具有規范性和權威性，但其壟斷地位也可能對職業能力評價市場的長遠發展造成不利影響。政府直接參與組織和實施職業能力評價，既當裁判員，又當運動員，不利于評價市場的監管和健康發展。政府提供的認證服務，也不屬于基本公共服務范疇，不符合社會事業改革和發展的方向。二是中立化。社會化的第二層含義就是發揮勞動者和用人單位之外的第三方特別是行業或專業組織的評價作用，促進公民社會發展。職業能力認證作為市場行為，可以收取服務費用，但行業或專業組織也不能當“二政府”，搞壟斷和強制認證。當前，推進職業水平評價制度改革，應在改革政府現有認證機構和清理政府認證的基礎上，對社會組織進行職業水平認證進行許可或備案管理，強化政府管理和服務職責，保障認證申請人權益。

所謂單位的歸單位，指專業技術職務的聘任或任職評價本質上是用人單位內部管理行為，制度改革的重點是落實單位用人自主權。首先，除法定情形外，國家不應干預或參與非公有制經濟和社會組織的職務設置與聘用。其次，國家應根據國有企業和事業單位的不同特點，對公共部門專業技術職務和崗位聘用實行分類授權。在職務評聘中，單位可委托第三方代為評價，也可以自主直接聘用。職務聘用和任職資格評價，作為單位與勞動者建立和調整人事勞動關系的行為，按照法律規定不應收取任何費用，單位委托第三方評價的費用，應由單位承擔，但個人自主申請或考試除外。

職業準入、職業水平評價和職稱評審的區別

（三）推進職稱制度的法制化

職稱制度的改革必須依靠法制予以保障?！兑巹澗V要》提出，要研究制定職業資格管理等方面的法律法規，堅持用法制保障人才，推進人才管理工作科學化、制度化、規范化，這是職稱制度改革的一項緊迫任務。

推進職稱制度的法制化，應在加強職業準入、水平認證和國有單位崗位聘用等的相關立法的基礎上，切實轉變政府職能，為職稱制度改革和法制化提供基礎和保障。政府及其主管部門應根據職業準入、水平評價、任職評價的不同性質，分別履行公共管理、市場監管和行政監督職能。

1.《中國青年報》，2009年10月20日

2.張志堅等：《當代中國人事管理》，當代中國出版社（下），當代中國出版社，1994年版。

3.王雷保：《在1994年全國職改工作（部、委）會議上的總結講話》，1994年8月11日。

4.王雷保：《在全國注冊建筑師工作會議上的講話》，1995年3月21日。

5.劉廣琳：《我國職稱制度的沿革、現狀及改革建議》，《理論學刊》，1996年第2期。

6.蔣冠莊：《在1994年全國職改工作會議上的講話》，1994年7月27日。

7.徐頌陶：《貫徹落實十五大精神，開創職稱改革工作的新局面——在深化職稱改革工作座談會上的講話》，1997年11月1日。

8.菲利普·G·阿特巴赫主編：《變革中的學術職業——比較的視角》，中國海洋大學出版社，2006年5月。

（作者單位：中國人事科學研究院）

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