新形勢下黨內民主建設研究

涂正國

(四川省交通廳公路局黨委，四川 成都 610000)

推進黨內民主建設，是新時期加強和改進黨的建設的重要內容，也是時代發展對黨的建設提出的新要求。黨的十七屆四中全會強調指出，黨內民主是黨的生命，要“以保障黨員民主權利為根本，以加強黨內基層民主建設為基礎，切實推進黨內民主，廣泛凝聚全黨意愿和主張，充分發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性、主動性、創造性”?？梢哉f，黨內民主的發展水平，直接關系著黨的執政能力的提高，關系著人民民主建設的順利推進，關系著構建社會主義和諧社會宏偉目標的順利實現。

要全面推進黨的建設，以使我黨成為推進中國特色社會主義偉大事業的堅強領導核心，就要求我們充分認識和把握黨內民主建設的重大現實意義，認真分析當前黨內民主建設面臨的新形勢新問題，有針對性地提出對策和措施，把新形勢下的黨內民主建設不斷引向深入。

一、新形勢下加強黨內民主建設的重大意義

作為一個具有近九十年輝煌歷史、擁有八千萬黨員、在十三億人口的大國執政六十多年的大黨，中國共產黨自身建設的水平高低對整個中國未來發展具有決定性的重要作用。因此，在全面建設小康社會與和諧社會的新形勢、新條件下，進一步深化對黨內民主建設的現實意義的認識，是保持黨的生機與活力的內在要求，也是值得全黨高度重視的一個重大理論與實踐課題。

黨內民主就是“黨內的一切事務是由全體黨員直接或通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理的;并且，黨的所有負責人員，所有領導成員，所有機構都是選舉出來的，必須向黨員報告工作，并可以撤換”［1］。作為馬克思主義政黨的根本政治原則和政治制度，黨內民主是一個政治范疇，體現的是黨內的權力主體和權力授受關系。從黨內民主與一般民主的關系來看，黨內民主是民主的基本原則和精神在黨內生活中的具體體現，它表明全體黨員是黨的主人，也表明黨員之間是平等的同志式的關系，全體黨員一律平等地表達意愿、主張，并有權決定和處理黨內的一切事務，而這些歸根結底是由黨的性質決定的，是馬克思主義政黨的本質屬性和先進性的重要體現。

推進黨內民主建設是增強黨領導和發展社會主義民主政治能力的迫切需要。加強黨內民主以促進社會民主，為黨領導和發展社會主義民主政治，推動人民民主新的發展找到了正確路徑。鄧小平同志就明確指出:“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化?！保?］為此，黨的十六大確立了發展黨內民主，以黨內民主帶動社會民主的中國民主政治發展路線，十七大再次確認了這一民主發展戰略。黨內民主是除基層民主之外，中國推進民主政治的又一重點。如果說基層民主是由下至上推進民主政治的話，那么，黨內民主則是由核心向外圍推進民主。中國共產黨是中國唯一的執政黨，其執政地位以國家憲法的條文加以確定。中國共產黨是中國的政治權力核心，幾乎掌握著全部立法、行政和司法權力。為了快捷有效地聚集民意，為了有效地進行利益整合，為了擴大黨的執政基礎和鞏固黨的執政地位，中國共產黨必須發揚黨內民主。沒有黨內的民主，就難有實質性的社會民主。以黨內民主帶動人民民主，是推進中國民主政治的現實道路。

推進黨內民主建設，也是不斷提升我黨執政能力的關鍵環節。黨的執政能力是黨的生機與活力的客觀標志，是黨在民主執政方面的外在體現，要提高黨的執政能力，就必須發展黨內民主。過去，我們往往把發揚黨內民主僅看作是黨的作風問題、工作方法問題。然而，黨內民主既是黨的群眾路線在黨內生活的運用，又是提升黨的執政能力的法寶，是黨生命的源泉。它不僅僅是手段，更是目的，黨內民主狀況如何要通過黨的執政能力來展現，要通過全體黨員的共同努力所取得的執政成效來檢驗，最終落實到實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益上來。要提高黨的執政能力，提升黨的執政水平，就必須在發展黨內民主上下功夫。從加強黨的執政能力的角度來看，黨內民主的健康發展，有利于解決新時期黨的建設中存在的一系列不足和問題，諸如黨內管理的問題、黨內決策的問題、黨內參與的問題、黨內監督的問題。只有不斷推進黨內民主建設，才能正充分調動廣大黨員和全體人民群眾的積極性、主動性和創造性，才能為具有較高執政能力和執政水平的黨組織奠定基礎。

二、新形勢下黨內民主建設所面臨的問題與挑戰

改革開放以來，黨中央高度重視黨內民主的恢復與推進，特別是黨的十六大以來，黨中央對黨內民主價值的認識提升至前所未有的高度，出臺了一系列黨內民主制度，極大地規范了黨內民主，使黨內民主得以有序推進。但在當前，隨著全球一體化的不斷演進及我國社會主義市場經濟的不斷發展，各種社會思潮相互激蕩，國外的民主模式不可避免地影響到人們對民主問題的認識，同時，國際金融危機的沖擊、國內各種利益矛盾沖突的不斷凸顯等新形勢與新問題的出現，給黨內民主建設帶來了諸多挑戰。

首先，黨內民主建設的質量和水平還不能很好地適應發展環境變化。黨的執政環境的發展變化，使黨內民主建設面臨著不少新情況、新問題，決定了以改革創新精神加強黨內民主建設的任務既十分重要，又十分緊迫。目前，黨內民主發展的不平衡是一個客觀存在的現象，比較突出地體現在區域不同、層級不同、主體不同、階段不同上，黨內民主建設的重點也具有各自的特殊性。而與此同時，黨內民主內部各要素缺乏有機聯系和協調運作。例如，許多地方黨委在黨內民主發展過程中，在民主選舉、民主決策、民主執行、民主監督這幾個環節上存在單方面發展的不平衡問題，在黨內權力的授受、運轉、監督等問題上缺乏系統考慮，一些地方黨內參與機制缺位，黨內工作制度、議事制度、表決制度還沒有完全規范化，有的規定與現實要求脫節，操作性、可行性不夠強，常常用一個環節的民主來否定、取代其他環節的民主，或因片面強調一個環節的民主而忽視其他環節的民主。

其次，黨內民主制度建設尚不完善，對黨內民主發展形成了一定制約作用。制度帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，是保證黨內民主正常運行的有力工具，其是否科學、合理、完善，直接決定著黨內民主的實現程度。鄧小平在總結經驗教訓時早就說過，好的制度可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。目前黨內民主的制度建設更多偏重于提要求、作規定，能夠保證這些要素運行的體制機制還不夠完善。另一個問題是執行問題?，F在突出的問題是，黨內民主制度往往得不到有效執行，在“一片落實中落空”，它毀壞了黨的制度的權威性，破壞了黨內法規的秩序，久而久之會使制度形同虛設，使人們失去信心。黨內民主制度不能得到有效執行，其中一個重要原因在于，黨內監督條例在執行中沒有完全體現其效力，就是權力配置的問題沒能完全解決好。又比如，如何保障黨員權利，現在已有一系列具體措施，但對于侵犯黨員權利行為的懲戒措施相對較少。即使有規定，也是過于原則、抽象，缺少切實可行的實施細則等等。

再次，隨著我國改革開放進程的加快，各種社會思潮相互激蕩，國外的民主模式不可避免地影響到人們對民主問題的認識。特別是一些非馬克思主義、反馬克思主義的思潮，對我國的黨內民主乃至于人民民主建設帶來了不容忽視的挑戰。對此，黨的十七屆四中全會根據國內外形勢的發展變化，明確提出要自覺劃清馬克思主義同反馬克思主義的界限，這是有效應對各種社會思潮的影響和挑戰，建設符合我國國情的社會主義民主的必然要求。改革開放之前，由于我國實行的是計劃經濟，所有制結構是單一的公有制，與之相適應，意識形態領域也較為簡單，馬克思主義在其中占有絕對優勢，其他思想理論、學術派別以及社會思潮盡管存在，但并不活躍，對人們思想和行為的影響也較小。改革開放之后，我們大力發展社會主義市場經濟，所有制結構從單一公有制轉變為公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，分配方式多樣并存，社會階層日趨復雜，黨員的來源也更趨多樣，與之相伴，意識形態領域出現了馬克思主義一元主導和多種社會思潮并存的復雜局面。特別是進入改革發展的關鍵階段，人們的思想更為多變、多樣，出現了各種代表不同利益群體的聲音。另一方面，國外社會思潮也大量涌入，這些國外社會思潮，有些體現了人類文明發展的新成果，在一定程度上可以活躍人們的思想，但也有些是偏激甚至是錯誤的，在一定程度上模糊了人們對事物的是非判斷，不利于改革發展穩定。這些紛然雜陳的社會思潮，特別是國外關于民主的理論與實踐，或直接或間接，或正面或負面地影響到我國的黨內民主建設。

最后，新的執政環境對黨員干部和普通黨員隊伍的整體素質都提出了更高的要求。黨員是黨內事務的主體，黨內民主建設的進程需要廣大黨員的廣泛參與和積極推動。黨員主體意識的強弱直接決定著黨內民主建設的成敗，決定黨組織的凝聚力和戰斗力。就黨員領導干部來說，某些領導重集中、輕民主的意識依然存在，對黨內民主的認識不足的情況時有出現，認為黨內民主僅是手段，黨內民主在黨的建設中不甚重要，甚至把黨內民主與黨的集中統一對立起來的認識誤區也有不同程度的表現。一些領導干部黨員觀念淡漠，不善于發揮黨員的主體作用，片面地強調黨員對組織、對領導的絕對服從，不注意或不善于發揮黨員的聰明才智，或者發揚黨內民主流于形式，做做樣子，忽視黨員的意見建議。另一方面，就普通黨員來說，目前黨員隊伍的年齡和學歷結構也都不盡合理，部分黨員的素質和能力還需要進一步培養和提升，一定程度上影響了黨員隊伍的整體素質。突出地表現為部分黨員的主體意識、民主素養和行使民主權利的能力還不夠高，一些黨員受知識水平、社會閱歷和思想觀念等因素的影響和制約，對自己的民主權利不夠尊重，或者是民主權利運用得不夠好。

三、進一步深化黨內民主發展的思路

加強黨內民主建設是一項長期的、艱巨的、復雜的工程。特別是當前面對各種新挑戰的情況下，應該從思想認識、制度建設、渠道拓展等方面提高發展黨內民主的自覺性和規范化水平，并通過堅持不懈地反復實踐，不斷積累經驗，使之逐步得以健全和完善。

(一)強化“主體意識”，牢固樹立依靠黨員主體地位的民主執政思想

推進黨內民主建設是一項黨員共同參與的實踐活動，只有充分調動廣大黨員的積極性、主動性和創造性，黨內民主建設才能充滿生機與活力，各項工作才能不斷取得新進展。鄧小平同志深刻地指出，“我們要堅決發揚黨的民主，保障黨的民主。黨員對于黨的決定有意見，可以通過組織發表，可以保留自己的意見，可以通過組織也可以直接向中央提出自己的意見。從中央起，各級黨組織都要認真考慮這些意見?！保?］各級黨員領導干部尤其是一把手，更是黨內民主建設的重要實施者和推動者，其民主意識、民主作風、民主素質和民主能力，直接影響到廣大黨員民主意識的提高和各項民主權利的實現，直接關系到黨內民主風氣、民主習慣的形成和黨內民主的發展。為此，廣大黨員干部需要強化“主體意識”，真正把黨員當作黨內民主建設的主人。各級黨委要進一步深入研究和探索民主集中制教育的新途徑和新方法，把民主集中制的教育作為領導班子建設的一項長期任務抓緊抓好，特別是對新進領導班子的成員和主要負責同志，要通過任職談話、集中培訓、專題研討、經驗交流等形式，加強教育引導，不斷增強貫徹民主集中制的自覺性。廣大黨員是黨的事業和建設的主體，推進黨內民主建設，歸根到底要靠廣大黨員的參與，為黨內民主建設的發展奠定堅實的基礎。黨員是黨的凝聚力、創造力和戰斗力的源泉，依靠黨員推進黨內民主建設，是黨的“以人為本”執政理念在黨內民主建設中的集中體現。為此，要尊重黨員群眾的首創精神，大力支持黨員在黨內民主建設實踐中開拓創新。特別是對廣大黨員創造的有利于加強黨內民主建設的一些活動、方法或經驗，要及時給予肯定和推廣，即使暫時還不夠成熟、有待于進一步完善的，也要熱情鼓勵，引導和幫助他們逐步改進和完善。

(二)完善多樣化的黨內民主制度，為黨內民主發展提供可靠保障

在黨內民主制度建設中，民主選舉制度是最基本要素和最基礎的環節。目前國際社會普遍把有競爭的選舉視為民主政治的最基本衡量標準，這也是現代政治學對民主理論的一個重要發展。在黨內民主選舉方面，要進一步擴大選舉范圍，改進和規范選舉程序和投票方式，改進候選人介紹辦法。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，擴大黨代表大會代表對提名推薦候選人的參與，改進候選人提名方式。推進差額選舉或選舉競爭，使黨政官員的選舉更富有競爭力，也聚合更多的民意，從而把“選拔”與“選舉”有機結合起來，使權力運行的自上而下的過程與自下而上的過程形成互動與互補。同時，還需要加深對黨委集體領導制度的正確認識，使每位領導干部都清楚地認識到，集體領導制度是民主集中制在黨委領導中的具體運用，要求班子成員平等討論問題，按少數服從多數原則進行決策。另外，還需要健全和完善糾錯改正和責任追究制度，建立和完善決策執行反饋制度，以便在決策實施過程中，根據反饋信息，及時進行修改和完善，并按照誰決策誰負責的原則，建立健全決策責任追究制度，明確決策責任主體和相關責任內容，細化責任認定和懲處標準，以切實增強責任意識和有效解決無人負責現象。在黨內民主監督方面，要進一步認真貫徹落實《黨內民主監督條例》，健全和規范黨委常委會向全委會定期報告工作并接受監督制度，健全和完善巡視制度，進一步健全詢問制、質詢制、罷免制，充分發揮輿論監督的作用，建立健全教育、預防和懲治腐敗體系，加強對黨員領導干部全方位的監督，特別是履行職責和行使權力情況進行監督。為此，要按照現行黨內法規改革和完善黨內監督的領導體制。完善黨內監督體制的首要任務就是確保紀檢機關的相對獨立性和權威性，同時要健全完善常委會向全委會、黨代會定期報告工作并接受監督的制度、領導干部全面考核、民主評議、信任投票和離任審計制度、探索建立黨內監督和黨外監督、黨紀監督和法律監督有機結合的制度以及建立和健全黨務公開、情況通報、詢問質詢、領導干部財產公示、領導工作嚴重失職瀆職懲處等制度。

(三)探索多樣化的黨內民主決策方式，暢通黨員意見表達渠道

政策過程是一個完整的過程，包括政策議題的提出、意見表達、整合、決策、執行、實施結果反饋、修正政策等多個環節。黨員直接或間接參與黨內決策，是共產黨員所擁有的基本權利。讓更多的黨員介入決策過程，可以為決策提供更多的選項和思路，促使決策更符合實際的過程。十七屆四中全會把聽證、咨詢等引入黨的決策，為黨內民主發展開辟了一條可行之路。聽證、咨詢是黨員參與決策的形式之一，對于促進科學決策、民主決策、依法決策無疑是必要和重要的。為此，要在一定范圍內公開決策事項，建立決策信息收集機制，廣泛深入地進行調查研究，多方聽取意見尤其是黨代表和基層黨員的意見;而對事關全局的重大問題或涉及到廣大黨員切身利益的問題進行決策前，則應當有針對性地咨詢有關專家，并進行可行性論證和決策風險評估。同時，落實和完善黨代表大會代表任期制，建立健全代表參與重大決策、參加重要干部推薦和民主評議、列席黨委有關會議、聯系黨員群眾等制度和辦法，做好代表聯絡工作，保障代表充分行使各項權利，充分反映黨員意見和建議。在黨內決策的會議討論和集體決策過程中，要嚴格按照民主集中制原則進一步完善黨委議事和決策機制，健全黨委會、常委會決策程序，凡屬重大決策都必須由黨委集體討論決定。在決策表決方式上，對重大問題的決策和重要干部的任用推行和完善票決制，以有效解決“一把手”個人說了算的不正?，F象。要創新黨員意見表達機制，還應當注重發揮網絡政治行為的直接性、自主性、平等性和便捷性優勢，拓寬黨員意見表達渠道?？梢酝ㄟ^開展黨員網上學習教育、網上培訓交流、網上聽取意見、網上建言獻策、網上實施監督等活動，為廣大黨員參與黨內事務、提高民主素質提供新的場所和通道。

［1］列寧全集(第14 卷)［M］.北京:人民出版社，1988.249.

［2］鄧小平文選(第2 卷)［M］.北京:人民出版社，1994.168.

［3］鄧小平文選(第2 卷)［M］.北京:人民出版社，1994.272.