海拉爾城市社區治理結構分析

李海燕

摘要：城市社區建設是近來中國政治體制改革中備受關注的問題。城市社區建設直接關系到中國城市社會管理體制的根本變革、關系到中國城市化的推進、影響著中國公民社會的形成、也關系到構建社會主義和諧社會、全面建設小康社會戰略目標的實現。海拉爾區作為呼倫貝爾的中心城市，要發揮其輻射帶動作用，實現大海拉爾的建設目標，僅僅依靠經濟上的發展是不夠的，社會建設尤其是城市社區建設方面應該適應經濟的發展需要，而社區治理結構又是社區建設的核心和關鍵。加強并完善社區治理結構，是較快的完成社會轉型，實現和諧發展、科學發展新局面的重要方面 。

關鍵詞：社區治理、基層組織、治理結構、政府職能、群眾參與

社會自治需要一個完善的社區治理結構。黨的十七大報告指出，健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。海拉爾在城市社區治理結構構建中取得了一定的成績，也存在著不足。本文通過調研，對海拉爾城市社區治理結構進行分析，進而提出政府在城市社區治理結構中應該發揮的職能作用。為海拉爾城市社區治理結構實踐提供一些理論思考。

一、海拉爾城市社區建設情況

2000年，根據《居民委員會組織法》和有關文件精神，本著科

學規劃、因地制宜的原則，把城區居委會從原來的154個壓縮成104個；2002年再次對居委會規模進行調整，分別建立起按居住單位自然地域劃分的“板塊型社區”、以封閉型居民小區為單位的“小區型社區”、以職工家屬聚集區為主體的“單位型社區”、以不同功能特點劃分的“功能型社區”等 55個社區； 2006年本著整合資源、提高效率的原則，又一次將我區原有的55個社區調整為42個社區。整合后使社區規模達到2000戶以上，適應了新時期發展的需要。

首先，社區的組織機構基本建立，社區黨支部、社區居民委員會、社區居民議事協商會、社區居民代表大會四套班子全部成立。據了解，幾乎所有的社區工作者都清楚地知道：“居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。盡管由于種種原因，居委會還難以真正成為“居民的頭”，但是在主觀意識上，多數社區工作者都在努力做為“居民的代表”，“為居民說話”，“為社區居民服務”。這種“為民意識”是社區居民委員會的最顯著的特點。

其次，在區委、區政府的支持下，除個別社區外，絕大部分社區都有了固定的辦公地點和基本的辦公條件，有的社區已經擁有上千平方米的辦公用房。幾年來，海拉爾區通過財政撥一塊、項目籌一塊、轄區單位出一塊、開發商拿一塊、結對單位捐一塊、鎮辦街居擠一塊的辦法，逐步形成了社區建設多元化投入體系。2007年—2009年通過向上級爭取社區建設項目資金220萬元外，政府投入資金1100多萬元，在健康辦事處建設一個3000多平方米的社區服務中心及社區文體館和四個平均面積為400平方米的社區服務站。2010年為呼倫辦事處投入1000多萬元建設海啤社區文體館及社區服務中心，除重點投入之外財政每年投入幾百萬元用于社區建設。社區面貌煥然一新，社區工作也實現了跨越式發展，健康辦事處福利社區被國家民政部授予"全國和諧社區建設示范社區"稱號、被評為自治區級 “和諧社區”， 北國經典社區被評為“全國體育先進單位”。愛民社區先后被評為自治區級“平安家庭創建示范社區”、“綠色社區”等榮譽稱號，愛民社區書記被授予自治區級社區先進工作者。

最后，所有社區都完成了建章建制工作，形成了與時代接軌，適應社會現實需求的工作模式和活動模式;并在此基礎上結合社區資源，建立了各種社區活動載體。社區按政府要求，黨支部、居委會、議事會、居民大會都擬訂了一整套規范的規章制度，并且編冊、上墻、照章辦事，以便于日常運作、群眾監督和上級考核。同時，在政府的鼓勵和駐區單位的支持下，各社區開發各自的資源，設置和組建了一批社區機構和社區組織，如社區活動中心、老年協會、社區志愿者服務隊、社區合唱團、社區藝術團等等，形成了類別各異、功能不同、性質多樣的社區活動的載體，為開展社區活動和社區服務拓展了更廣泛的領域，也為居民參與社區活動搭建了多樣化的平臺。

總的來看，目前的社區作為海拉爾區城市最基層的社會組織，已經擁有了一定的組織基礎、物質條件和社會資源，在群眾中具有了一定的影響，開始在海拉爾區社會管理中發揮特定的作用，新型城市基層群眾自治性組織基本框架已經構建。但是，目前社區建設也出現了一些問題。如：政府對社區的支持和賦權，也使得目前的社區出現了明顯的“行政化傾向”，事實上社區已經被視為政府組織的延伸，并在承擔著某些行政職能。據調查，社區內組建的各種功能的組織機構就多達24個。再比如：社區規模的擴大，行政性事務的增多，日常事務工作量加大，而社區工作者(包括黨支部)人數有限，使得現在的社區在做一些服務性工作方面草草了事，社區實際上已經很難直接聯系居民。

二、海拉爾城市社區治理結構分析

社區治理模式，是與“政府主導下的社區自治”相適應的一種管理新模式。這種模式不同于行政的管理模式，也不同于歐美城市社區的自治模式。社區治理是以社區為載體，使所有社區的利益相關者都能共同參與社區事務的管理模式，這也是與建設“居民自治、管理有序、文明祥和新型社區”的目標最吻合的管理模式。在目前的城市社區，社區利益相關者包括：1)社區的主體——居民及其代表——居民代表大會委員會和居民委員會，2)駐區的社會機構(單位)和社會組織，3)社區內的民間組織;4)社區的指導者和幫助、支持者——街道辦事處。

海拉爾城市社區中的“治理主體”雖然是以社區居委會為代表的社區成員、以及社區的利益相關者，但街道辦事處、政府在社區的辦事機構屬于主體成員。僅從社區建設會議的參加者（區委主管領導、街道辦事處領導干部、社區干部為主，駐區單位代表）來看，就暴露出了“治理主體”的錯位?！爸卫砜腕w”本應該是社區的公共事務，但事實上目前社區中基于居民意志的自治事務并不多，而協助政府的管理事務占了絕大多數。社區干部們根本無暇顧及社區的公共事務。社區所談的“重大問題”幾乎全是上級(街道)布置安排的工作，如：社區計劃生育章程、節日慶典活動、幫助貧困戶、社區內的垃圾問題等等。來自居民的、關系社區居民利益的“重大問題”卻很少能提到議事日程上。就“治理機制”而言，雖然通過制度安排的協商、合作是主要治理模式，但是街道辦事處與社區之間、社區與居民之間、社區與駐區單位之間還缺乏平等對話、合作協商的基礎。社區各利益相關者之間，仍保留較濃厚的行政指令色彩。社區作為“基層社會的管理性組織”的功能在當前得到政府有意識地強化，因此承擔了大量由政府賦予的職責，但其自治的功能還不能完全得到體現。

三、海拉爾社區治理結構中的政府職能

合理的社區治理結構應該是：在社區范圍內，所有的社區利益相關者，包括政府組織(直接在社區工作的政府職能部門、街道辦事處以及政府在社區中的服務組織等)、社區黨組織、社區居民自治組織、社區民間組織、駐區單位、社區居民(包括暫住人口)等，都能通過一定的制度安排，通過協商與合作，共同參與社區公共事務，解決社區問題;使各方面的利益和要求都能得到重視和回應，社區生活安全、和諧、有序。而目前海拉爾城市社區建從總體來看，仍然屬于初創階段，社區治理結構尚在完善階段。要達到合理的社區治理結構，需從制度建設和能力建設倆方面同時做起。要建立合理的社區治理結構，政府無疑是起主導作用的。政府的主要職責就是為社區發展提供政策支持、財政支持、工作支持，以及培訓教育等公共服務，幫助社區加強組織建設、制度建設和能力建設，不斷提高社區主體“自我管理、自我教育和自我服務”的能力。政府在加大對社區的支持力度的同時，還應該自覺地擔負起培育社區以及社區民間組織的自治能力的任務，以推進社會主義政治文明建設和社會主義和諧社會的建設。

政府對社區建設和發展的政策支持，還包括政府部門和街道辦事處對社區的工作指導。理順政府職能部門、街道辦事處與社區居民自治管理組織的職責和相互間的關系，是當前需要給予特別的關注。政府既要指導社區建設發展、工作方案的落實，又要指導社區自治管理組織依法開展工作，還要避免出現社區居民自治組織行政化的傾向，。

政府對社區建設和發展的政策支持，還包括及時回應社區的訴

求，幫助社區解決實際困難。政府還應該營造社區建設和發展的社會氛圍，引導居民、駐區單位積極參與社區建設，樹立“主人翁”意識，真正在社區治理中發揮其職能；同時，政府還應該積極培育社會組織、非盈利組織、中介機構等社區組織，使得應該由社會承擔的責任、義務歸還于社會。