現階段村民自治下的農民參與現狀分析研究

尚云華

（蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州215123）

塞爾·P·亨廷頓指出：“在政治意識和政治參與正在拓寬的制度內，農民就成了決定性的集團?！绻r民默認并認同現存制度，他們就為該制度提供了一個穩定的基礎。如果它積極反對這個制度，他就會成為革命的載體?！薄霸趥鹘y社會和現代化初期，穩定的基礎在于農村?！保?］在中國十三億人口中，農民的數量占到了八億之多，提高農民參與的水平，擴大農民參與的范圍，是為了更好地適應現代民主政治的發展。農民的廣泛參與成為現代社會公平、公正原則發展的一種必然趨勢。公平表現為全體公民在政治生活中享有平等的政治權利，在法律規定的范圍內可以自由地行使權利；公正體現在社會公共事務在形成決定之前須由全體社會成員自由充分討論，以便在此基礎上形成公正的意向。實現社會資源的公平分配，必然要全體公民都參與進來。要實現全社會的公平、公正，農民自然應包括在其中。

在實踐中，村民自治是農民政治參與的直接形式，農民參與的積極性提高、農民參與的范圍擴大，對于新農村建設和基層民主的進步都有著重要的意義。美國福特基金會項目官員何杰森對中國的村民自治制度的前景評價到：“只有村民希望擴大自己的自治權，村民自治才有內在的生命力?！鞭r民自己最清楚自己需要的是什么，村民自治不是村干部自治，也不是鄉鎮政府或更高政府的治理，只有讓農民廣泛參與到鄉村治理中，才能達到自治的目標。有學者說，不管農民如何貧困，如何缺少教育，他們都知道自身的利益，都要求把握自己的未來。［2］農業人口數量占我國人口總數近2／3，農民的參政意識提高，有助于農村社會的穩定，對促進我國的民主制度建設意義重大。于建嶸在 《岳村政治》中說道：“有著更廣泛農業人口的中國，鄉村社會的民主化，對于全社會的現代化和民主化所具有的偉大意義是不言而喻的?！保?］

一、村民自治下農民參與的現狀

社會學家、三農問題評論家艾君指出，從現在人們的認識程度看，現階段在我國如果給“農民”一詞下個定義，那就是“戶口登記在農村并為農業戶口的農村人”。農民參與的內容主要集中在農民對于共同利益的主張。由于農民主要從事農業生產，農民的生產和生活活動也基本局限在村莊范圍內，因而農民主張的共同利益幾乎可以限定在一定范圍內，比較容易確定。這其中包括農民最關心的土地的分配問題，村委會選舉、稅費改革后實行的糧食補貼，農村醫保等等。農民參與的途徑分為以下兩種：1.常態參與。在正常情況下，農民或農民團體以常規的渠道、方式參與政治生活。即王浦劬定義下的政治參與。王浦劬等人認為，從政治參與的外延來看，政治參與只局限于以合法手段影響政府的活動，而不包括非法的活動。農民常采用的參與途徑，例如政治投票、政治選舉、結社 （如建立農村專業合作社），可視為常態政治參與。2.非常態參與。在界定政治參與的外延時，有學者提出如果將政治參與的外延擴至非法的暴力活動，則政治參與包含了推翻既有政治秩序的對抗性政治行為。當國內外出現政治危機或重大變故，在政治參與條件受到限制、剝奪或按照常規途徑無法實現預期政治目標時，參與主體可能轉向以非常規的方式參與政治，即非常態參與。［4］這里非常態參與不完全等同于非法的參與形式。實際生活中，農民越級上訪的事件常有發生 （這是由于問題得到個別領導人的重視而導致上訪成功的案例示范效應造成的），在少數地方暴力抗法的事件時有發生。

改革開放以來，隨著市場經濟的發展，農民逐漸意識到個人在經濟活動中的利益。有學者指出，市場經濟具有自由、平等、民主的內在要求，常常帶來人民民主意識的覺醒。［5］在發達地區中有民主程度低的鄉村，在欠發達地區中也會有基層民主發展好的農村?？傮w來說，我國現階段農民的民主程度還在低水平徘徊。

二、影響農民參與的因素

（一）經濟發展水平

根據馬斯洛的需要層次理論，人的需要都有輕重層次，低層次的需要得到滿足后，高層次的需要才會得到重視。馬斯洛認為，在特定的時刻，人的一切需要如果都未能得到滿足，那么滿足最主要的需要就比滿足其他需要更迫切。［6］在政治需求和經濟發展之間，農民首先是滿足經濟需求。金太軍等人認為，農民追求自身利益是導致農民政治冷漠的主要因素。［7］也正是因為農民追求自身利益，使得農民越來越原子化。賀雪峰認為許多地方農民越來越原子化，這使得他們越來越難以形成集體活動來保護自己的利益。［8］

（二）社會地位

一般在財富、教育、職業、權利和威望等方面均處于較高層的公民 （一些學者形象地將農村中的這部分人稱之為“農村精英”），其政治參與程度就高些；而在社會分層中處于較低地位的公民，其政治參與程度就弱些。在農村，受教育程度高的農民對政治參與有全面的認識，政治關心程度也高，收入高的農民政治參與程度也相對高，他們有強烈的政治興趣、政治意識和政治責任感。有學者在研究農村民主建設時，指出農村精英在村民自治建設中發揮著重要作用。仝志輝在 《村民選舉參與中的精英動員》中對精英的定義為：“在小群體的交往實踐中，那些比其他成員更能調動更多社會資源獲得更多的權威性價值分配的人，就可稱之為精英?！?/p>

（三）政治機制

農民的政治參與作為一種政治行為，必然受到政治自身因素的影響。具體分為三個方面：1.選舉制度。選舉為營造穩定的政治環境創造了條件，選舉制度為權力的和平交接和轉移提供了有效的保證，能夠從最大限度上調動社會成員參與的積極性，培養公民的公共意識和參政意識?，F實生活中與農民較常接觸到的選舉是村委會的選舉，選舉中能否最大程度地實現公平、公正，是衡量民主程度的重要參數。2.鄉鎮政府的引導。作為國家行政權力的末梢，鄉鎮政府是國家的基層政權組織，它與農民的聯系較為緊密，作為國家權力的基層代言人，國家對于農村的政策和方針，最后都要通過鄉鎮政府來實行，鄉鎮政府的政治舉措對農民參與的方向影響深刻。3.村民自治組織的領導。村民委員會是基層群眾性的自治組織。作為聯系鄉鎮政府和農民的中介，它的職能定位是農村民主建設的重要內容。村委會能否代理農民更好地實現權益，是影響農民政治參與積極性的重要因素。

（四）傳統因素

現代社會里還存在著許多傳統因素，這些傳統因素已經對農村社會的民主進步形成了一種阻礙。1.宗族意識和鄉土觀念。長期以來受儒家文化的影響，農民對鄉土有一種特殊的感情。費孝通先生在 《鄉土中國》家族一節中，曾這樣論述：“在中國鄉土社會中，不論政治、經濟、宗教等功能都可以利用家族來擔負，家必須是綿續的，不因個人的長成而分裂，不因給人的死亡而結束，于是家的性質變成了族?！保?］在農村，宗族意識太強，會導致村委會選舉變為幾個家族的競選，使真正有能力的人不能脫穎而出。農民的鄉土觀念比較濃，這可以通過一些現象間接反映出來。農民即使外出務工，在城市中的居住，也呈現出地方性群體聚集的現象，比如“河南幫”、“安徽幫”等。鄉土觀念太濃則不利于農民的流動。2.“臣民”觀念。在歷史上，農民甘心于被管理的地位，農民不到萬不得已是不會奮起反抗的?，F在即使少數有頭腦的村民會發發牢騷，也看不到大批農民采取行動。這種觀念使農民參與處于較為被動的狀態，使得村民自治缺乏有效的監督機制。趙樹凱認為，農民的參政能力提高了，特別是農民對于政府的問責意識和問責能力提升了，就會給予政府足夠的壓力。這種來自農民的壓力，就會轉化為政府變革的動力。［10］

三、完善農民參與機制的對策和建議

（一）提高農民收入水平

經濟基礎決定上層建筑。農村經濟基礎薄弱，與城鎮居民相比，農民的收入水平比較低，提高農民參與的積極性，應把提高農民的收入作為首要工作。提高農民收入水平分為兩個方面：1.豐富農民生產的內容——增加非農業收入占農民總收入的比例。在農業之外另辟途徑，為農民創收制造條件。費孝通先生在三坊江村時指出，從農村經濟新結構中農、副、工三個方面來看，發展前途最大的顯然是工業。［11］在一些經濟發達地區的農村社區從事工業的人口已經超過了主要從事農業的人口 （蘇南一些地區），欠發達地區農民還是農業生產為主，同時副業發展水平比較低 （西北地區）。費先生提出的“工業下鄉”的路徑，值得采取。2.促進農村剩余勞動力轉移。農村的資源是有限的，每年環境惡化導致耕地面積大幅減少，而我國的人口數量在短期內是無法控制下降的。土地的代代相傳中，農民人均擁有的耕地面積實際在逐漸減少。而且因為個人擁有的土地較少，農業難以形成產業化經營，農業生產成本較高?，F階段，應促進一部分農民離開土地生產，轉移農村剩余的勞動力，離開農村的農民再將土地轉包出去。在江蘇濱?？h八灘鎮，可以看到大片的土地承包，外出務工的農民將土地同時轉包給同一個人，既實現了農業的產業化經營，降低農業的生產成本，又增加了農民的收入。

（二）推進農村民主制度建設

首先，完善選舉制度。選舉是體現民主的典型表達方式，選舉制度的完善，可以從以下幾個方面入手：1.建立流動票箱。農業生產講究時效性，當農民選舉時間與農忙時節相撞時，村干部可以拿著流動票箱挨家挨戶收集選票，為農民參與提供便利。2.增設秘密寫票處。這項舉措避免了其他選民的干擾，但是要加強對此過程的監督，保障農民選票的有效性。3.郵寄選票。選民通過郵寄的方式參與選舉。在外務工的農民工經常會錯過選舉，為了讓這部分人也參與進來，保證參與的廣泛性，郵寄選票不失為一個辦法。其次，完善村民會議和村民代表會議制度。新農村建設中農村改造涉及到的事務繁多，村里的重大事務需要由村民會議討論決定，廣泛聽取村民的意見，只有這樣才能保證農民的合法地位，激發農民參與的積極性。在一些較大的村，或者外出務工人口較多的村莊，村民會議的召開往往難以實施，這就需要村民代表會議討論決定。為了保證盡可能多的村民參與進來，村民會議或村民代表會議的召開應避開農忙時節，并選在農民工返鄉的時間舉行。最后，推進政務公開、村務公開制度。知情是農民參與的前提，農民只有在充分了解事實的情況下，參與結果才能不失公平。普通農民和政府、村委會相比擁有的信息資源是不對等的，要讓農民廣泛參與進來，就得改變這種關系，事務公開，讓農民擁有的資源對等。有條件的地方可以試著推行電子政務，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度。

（三）發揮黨和政府的積極引導作用

現階段，農民的“懼官”心理仍然存在，舊社會的體制 （剝削壓迫）對農民精神造成的毒害一時還不能消除。要改變農民的這種心態，就要讓老百姓切實體會到地方政府辦實事、辦好事的事實。當農民的“懼官”心理降低了，農民對現有體制中不合理的現象發出抗議，才能發揮民主監督的力量?，F在農民最關心的問題還是收入，政府的職能定位應該是帶領農民致富。政府盡可能少向農民“伸手”，為農民創收創造有利條件?？刹扇〉拇胧┍热缫M技術人才，指導農民進行農業生產；為農民提供致富信息，提供小額貸款，規范市場經濟法制建設，保證農民在市場經濟中的平等地位。加大對農村教育事業的投入?，F階段一部分農民的權利義務觀念淡薄，農民沒有完全意識到行使政治權力帶來的意義，這與農民的受教育程度有一定關聯。優化農村教育的師資隊伍，加大對教育的硬件投入。農村教育設施相對落后，如校舍破舊、教學儀器落后，影響農村教育事業的發展，需要政府的重視和扶持。充分發揮大學生村官的作用。選拔優秀的大學生回農村，為新農村建設注入新的血液。大學生村官將先進的科學技術和管理理念帶下鄉，帶領農民發家致富，拓寬農民的視野，使農民自發參與到村莊事務的管理中。

［1］［美］塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序 ［M］.上海三聯出版社，1989：267.

［2］劉亞偉.無聲的革命——村民直選的歷史、現實和未來 ［M］.西安：西北大學出版社，2002：92.

［3］于建嶸.岳村政治 ［M］.北京：商務印書館，2005：37.

［4］王邦佐，孫關宏，王滬寧，等.新政治學概要 （第二版）［M］.上海：復旦大學出版社，2006：207.

［5］金太軍，張勁松.鄉村改革與發展 ［M］.廣州：廣東人民出版社，2008：316.

［6］周三多.管理學 ［M］.北京：高等教育出版社，2010：242.

［7］金太軍，張勁松.鄉村改革與發展 ［M］.廣州：廣東人民出版社，2008：317.

［8］賀雪峰.論農村基層組織的結構與功能 ［J］.天津行政學院學報，2010（6）：45－61.

［9］費孝通.鄉土中國 ［M］.上海：上海世紀出版集團，2007：39.

［10］趙樹凱.農民的政治：迷茫與斷想 ［J］.中國發展觀察，2009（8）：5－12.

［11］費孝通.江村經濟——中國農民的生活 ［M］.北京：商務印書館，2005：303.