論財政立憲主義原則下有限政府的構建

高飛 倪明

摘要：財政立憲是希望通過控制政府的財政收入，促使政府提高財政支出的功效進而保障公民權益以及建立有限政府。以稅收法定、公債入憲和具體制度革新等方式為支點的財政立憲將會是建設有限而高效的政府的重要保障。

關鍵詞：財政立憲；有限政府；稅收法定

中圖分類號：D630.1文獻標識碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.03.56 文章編號：1672-3309（2012）03-125-02

一、有限政府視角下財政立憲的必要性

從國家的能力來源來看，國家任何功能的發揮都離不開財政的支持。許多學者都在此方面做出了相關的論述，但是憲法學界的貢獻較少。馬克思主義的經典作家曾經指出：“賦稅是政府機器的經濟基礎，而不是其他任何東西的經濟的基礎?！盵1] “賦稅是官僚、軍隊、教士和宮廷生活的源泉，一句話，它是行政權力整個機構的生活源泉?！蓖瑯?，西方的一些學者也基于相同的觀念認為：“貨幣被恰當地看做國家的重大要素，是維持國家的生命和行動，并使它能夠執行其最主要職能的東西。因此，在社會資源容許的范圍內，有足夠的權力獲得經常而充分的貨幣供應，被認為是每種整體所不可缺少的要素?！本C上我們可以得出一個結論，公權力的根基實際上仍然是來自于私權的，沒有私權的發展與保護，國家的公權力是無法獨立的生存下去的。財政實際上是對公民財產權利的一種剝奪，只不過由于人民在國家誕生時讓與了其自身的部分權利，而使這種剝奪成為了一種合法化的產物。但是這種合法化的剝奪范圍如何，程度如何的標準確定，仍然是屬于人民的權利。構筑有限政府就必須使民眾意識到，掌握標準確定權的重大意義，必須緊緊的看管住政府的錢袋子，才會使政府處處受制于人民的利益，為人民而服務。

然而人民又如何能夠控制住財政，繼而控制住政府呢？這一問題筆者認為，雖然方法多樣，但是以財政立憲的方式不失為一種較好的選擇。實際上政府財政權的問題，從一開始便是一個憲法學的問題，雖然后來多從經濟視角去分析，但是這都掩蓋不了其在憲法上的意義。與政府財政權相對應的便是公民的財產權，從財政立憲的起源上我們可以發現，最初的財政權的規定就是公權力同私權利博弈的產物。此外，由于有限政府的起源是來自于公民與國家達成的憲法契約，所以憲法所在的范圍是政府權力的邊界。因此作為對公民財產權剝奪的政府財政權，必然是憲法應有的內涵。只有在這一契約中規定了財政權限的范圍，才能從根本上限制住政府權力的濫用。公民有權利當政府違背了財政權限的規定范圍時，選擇對政府進行憲法上的控訴，追究政府的憲法責任甚至推翻政府。[2]公共選擇理論學派布坎南的理論認為：規則優先于決策，憲法存在于立法和決策之前。憲法也先于政府，立憲階段達成的憲法契約是對政府行為的約束。而憲法的基礎就是全體人的一致。尤其是目前行政權不斷擴大，執政黨往往都可以控制住議會，使議會的權力受到政府的制約，因此，凸顯了財政立憲制約的重要性。

二、我國財政立憲事業對于有限政府建設貢獻的缺失

（一）我國憲法中沒有關于限制政府財政權的任何直接條文。僅有的條款也只是在憲法的第56條規定了公民的納稅義務，以及十屆全國人大憲法修正案中公民合法的私有財產不受侵犯的規定。但是這不能夠表明我國在憲法層面，已經達到了財政立憲的高度。財政立憲原則問題的核心是對于政府的財政權加以限制，主要包括了對政府的征稅權、政府舉債的權力以及財政支出的程序等問題，做出憲法的規定。但是這些規定在我國的憲法文件中，是根本無法尋覓到的。雖然在憲法中強調了對公民合法的私有財產權的保護，但是筆者認為這也只是杯水車薪。伴隨我國經濟體制的變革，尤其是國有企業的體制轉軌，致使原先的國有企業利潤的上繳，作為財政收入主體的財政收入結構發生了巨大變化，稅收收入開始占據了我國財政收入結構比重中的核心位置。國退民進的經濟結構革新，是順應市場經濟發展潮流的，民眾也開始日漸意識到納稅人的對于政府的地位。這只是民眾主體地位意識覺醒的一小步“財產權入憲只是序幕，如何保護財產權問題，應該是我們今后研究的難題?！蔽覈壳暗倪@種憲法上條文的缺失，不僅是國家層面的失誤，也反映了我國理論界對于財政立憲理論研究之匱乏，“原因可能在于我們缺乏一個作為財政憲法前理解的憲法權利和義務的理論”

（二）我國財政法律體系極為混亂。規則優先于決策，決策是對規則的執行。這也就表明了規則的混亂必然會使決策混亂?？梢哉f正是我國憲法層面的缺失，直接導致了我國在具體法律體系層面的混亂。

1、我國的稅收法定原則不健全。征稅權作為對人民財產的剝奪，必須經過人民的同意才能有效。而這種認同反映在現代，應當是憲法中所規定的代議制民主政體的認同。如果將這種權力授予政府，必然會誘發政府懶征稅收。政府的利維坦傾向會時刻發生，這種將政府錢袋子交給政府自己控制的行為，明顯認為政府超然于了社會和民眾之外。[3]但是政府的組成人員也是民眾，他們不是天使，如果他們是天使我們就不再需要分權和憲法的方式，去制約其權力的行使。政府必然也會追求自我利益的最大化，這種授權就會使政府能夠不斷擴大其所能揮霍的資源。我國人大在1984年授權了國務院部分稅收立法權，雖然形式看似乎合法，但從憲法實質精神上看，這種授權是對公民財產權保護的一種極大的侵害。此后政府在稅收方面的權限不斷擴大，一個大政府的情勢也越發的明顯。

2、我國財政轉移支付制度不健全。到目前為止，仍然沒有出臺一部關于財政轉移支付方面的基本法律，與國家主流相背。財政轉移支付的實踐在我國已經極為平常，以“2004—2006年期間，轉移支付補助支出都在1萬億元以上。2005年，中央財政總支出為20249.41億元，其中，中央對地方財政的補助支出為11437.68，占中央財政支出的56.5%。換言之，這一年，中央財政總支出中的一半以上，都是通過中央對地方的財政轉移支付補助支出來完成的?！彪y以想象的是，如此大規模的政府間的資金流轉，竟然是在沒有經過代議制機構法律文件支持下進行的。沒有法律規定也就無從確立法律責任，掌握政府公權力的官員利維坦傾向會最大化的膨脹。

三、推進財政立憲事業的發展

從上述的討論中，我們不難發現，我國之所以長期將有限政府建設的工作，停留在制度層面，很重要的一個原因，是制度供給的不足導致的，尤其是財政立憲制度建設，仍然是停留在理論探討階段。政府財源在不受控制的情況下，必然會導致政府權力范圍的擴張。筆者認為只有將財政制度入憲，才能有效改變此一局面。

（一）完善我國憲法中關于稅收方面的規制。全國人大應當盡快以憲法修正案的形式，通過憲法程序，將對政府征稅權的限制性規定加入憲法的條文。同時補入稅收法定的原則。雖然時至今日稅收已經只是政府收入來源中的一種，且世界主要潮流更愿意通過它種途徑，來擴充財政收入，但是控制征稅權對于我國這樣一個欠缺法律傳統，稅收法定原則觀念較為薄弱的國家，仍然是非常必要的。不允許政府肆意根據自己的意愿加重舊稅和開征新稅，是對政府權力濫用一個較好的監控模式。稅收不同公債，征收稅收的政府是不用付出任何代價的，政府如果總可以獲得大量的不需要付出任何代價的方式取得財富資源，必然會擴張政府的權力所及之范圍。

（二）將政府公債的規模、用途和上限等規定進入憲法體系。當今世界的一大潮流即削減稅收收入而抬高公債的規模。因為稅收是一種對于人民財產無常的剝奪。[4]政府想要擴張自己的權限，強大自己的財政實力，但是不能不考慮民眾的意愿。稅收過高會直接傷害到民眾對于政府的熱情，持續的過高稅負，會激起民眾對政府的強烈不滿，甚至可能引發政治危機。而公債則不同，一方面公債從表面上看是一種有償的行為，政府注定是要還本付息的，所以公眾并不會介意政府擴張公債；至少從表面上看政府還是要還的，公民并不會受到損失，同樣也就不會表現出抗拒的心理。[5]另一方，面政府可以通過延長付款期限甚至推動一些小規模的通貨膨脹，而從實質上降低政府的債務吞噬債權人的債權。因此政府越來越熱愛于發公債降稅率，但是過高的公債規模必然會導致政府高額的財政赤字，甚至使政府陷入財政危機深淵。我國盡管中央政府公債規模一直未過限，但是地方債以及部委的債務規模是十分巨大的。[6]據國家審計署2011年6月27日發布的2011年第35號審計結果公告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元。如此高規模的債務，所帶來的金融風險是不容忽視的。將憲法中吸入關于政府公債的規模、使用途徑和方式是限制政府過分舉債，控制政府濫發紙幣行為的有效措施，也是對公民財產的有效保護。

四、總結

財政立憲主義是以財政的視角為出發點，審視我國憲政發展與建設。雖然建國后我國的憲法傳統有別于西方主流國家的憲法學說；財政因素也并不是具有決定意義的因素。但是財政的立憲主義精神，已經被我國學界和政府所接受。通過反復的實質財政立憲主義實踐，已經為我國財政立憲打下基礎。財政立憲對于政府公權力限制的功能主義價值，已經是被歷史實踐所證明?！傲椫髁x價值的立場對于財政制度的塑造，可以達致制約公權力和人權保障的目標?！苯涍^30年的社會發展，市場經濟體制已經具有雛形；一個小政府、大社會是中國發展的必然選擇，而財政立憲主義正是通往這一目標的一把鑰匙。

參考文獻：

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[2] 馬克思.馬克思恩格斯選集（第一卷）[M] .北京：人民出版社，1995：681．

[3] 漢密爾頓、杰伊、麥迪遜.聯邦黨人文集[C].北京：商務印書館，1980：146．

[4] [6] 朱孔武.財政立憲主義研究[M]. 北京：法律出版社，2006，5—6；269.

[5] 徐陽光.財政轉移支付制度的法學分析[M] .北京：北京大學出版社，2009：166．