縣級政府教育財政行為分析

劉惠林

摘要：縣級財政承擔著縣域內教育財政經費的供給責任，縣級政府直接決定縣級財政各類支出的比例。在多重視角下研究縣級政府教育財政的行為邏輯，探索影響縣級政府教育財政行為的制度因素，為增加農村教育財政經費提供了一個分析框架。

關鍵詞：縣級政府；財政行為邏輯；農村教育財政經費

中圖分類號：G467

文獻標志碼：A

文章編號：1002-0845（2013）04-0009-03

一、縣級政府教育財政行為概述

1 縣級政府與縣級政府行為

縣制是中國最重要的行政區劃，是國家進行政治統治與管理的最基本單元，在中國政治制度上一直處于非常特殊的地位?？h在兩千多年的歷史發展過程中，逐漸形成為在社會政治、經濟、文化等方面都具有團粘結構的穩定社區，能夠在不同的政治體制下以不可輕易分解的行政實體而發生作用。

本文從我國地方政府運行狀況和研究的需要角度出發，將縣級政府界定為廣義的縣級政府，包括：縣（市）黨委和縣（市）人民政府。其中黨委機關主要行使方針政策的實施和干部的選拔任用，縣級人民政府具體行使行政管理職能?？h級政府是我國關鍵的有特殊職能的一級行政層級，是介于省、市與鄉（鎮）之間的一個管理層次，它上要對中央、省、市負責，下要直接面對廣大農村，是城鄉、工農、微觀與宏觀、直接與間接的結合部，它既是黨和國家方針政策的執行載體，也是縣域內的政治、經濟、文化和社會事務的管理機構，既具有與國家一致的同一性，又有自己相對的獨立性。

縣級政府行為是指縣級政府為實現預期的目標，通過各種手段和途徑促進縣域經濟社會發展的有意識的活動。具體是指，縣級政府以及政府公務人員，利用公共權力發揮政府公共管理職能，進行社會治理過程中所形成的行為?？h級政府行為有以下特征：利用公共權力，以政府職能為出發點，進行社會公共事務管理，提供公共產品和服務。

政府組織的首要特征在于其公共性，它必須要維護發展公共利益，提供公共服務，縣級政府的行為應是理性的、長遠的。在實踐過程中，特別是在我國社會轉型時期，某些縣級政府行為具有非理性和短期的特點。這種非理性、短期行為主要表現在縣級政府在執行上級政府指定的公共政策時基于自身利益最大化的考慮，未能有效地執行上級政策，通過政策附加、政策替代、政策殘缺、政策敷衍等途徑，使上級目標部分或全部落空?？h級政府的短期行為包含在縣級政府決策制定和決策執行兩個階段中。主要表現為：縣級政府在做出公共決策過程中表現出的與公共利益相沖突的偏離整體、全局或長遠利益的短時偏差性行為。目前主要表現在以下幾個方面：教育、公共衛生等方面投入不足，熱心“政績工程”，忽視環境保護，地方保護主義，不合理利用資源等方面。

縣級政府在教育投入方面不足是長期存在的問題，縣級政府作為轄區利益的最高代表，肩負著向轄區提供公共產品和服務以推動當地經濟社會可持續發展的重任，但許多縣級政府熱衷于經濟增長的數量、速度，對利國利民但周期長、見效慢的教育事業往往重視不夠、投入不足，導致了許多地方教育事業發展滯后于經濟發展的現狀。

2 縣級財政在我國教育財政體制中的地位

縣級政府是我國農村教育的主要責任者。從秦代開始，縣級政府一直是我國最基層的政府；從明代開始，在縣一級設有管理教育事務的教諭，縣級政府具有管理教育的職能。20世紀初，清政府在全國范圍內推進新式教育的發展，縣設勸學所。在隨后的不同歷史時期，在縣級行政機構中均設有教育局，管理本縣域的教育事務。

近百年來，我國縣級政府一直是農村教育財政經費投入的主要提供者，在2006年我國實行新的農村教育經費管理體制之前，縣級政府幾乎承擔了農村基礎教育的全部教育財政經費。在國家實行新的教育經費管理體制后，縣級政府仍然是農村教育財政經費的主要提供者，負責農村教育全部人員經費的支出，中央政府和省級政府只負責一部分專項經費支出，如免除學雜費和對農村貧困家庭學生的補助。

3 縣級政府教育財政行為的邏輯

縣級政府具有多維角色。在計劃經濟體制下，縣級政府是上級政府在本縣域內履行各種職能的代理者。改革開放后，向分權化、市場化的體制轉軌，中央與地方的經濟關系發生了極大的變化，縣級政府的角色也發生了變化，具有了多維角色的特點。首先，縣政府是上級政府在本轄區的代理者。上級政府對縣級政府仍具有極強的政治行政控制權，通過較為嚴格的制度設計約束縣級政府的決策?？h級政府特別是主要領導最為關心的是上級的滿意程度，因為“按照中國目前的干部任用體制，上級政府的滿意無異于西方政治家眼中的選票，是決定性的”。其次，縣級政府是轄區內地方利益的代表者和具有自身獨立利益的主體者?？h級政府是具有自身獨立利益的利益主體，在上級政府將經濟增長速度和稅收的增長數量作為考查縣級政府及其官員主要政績標準的情況下，追求轄區GDP和稅收最大化是符合縣級政府及其官員的政治利益和經濟利益的，這種追求成為了地方政府行為的主要目標。第三，縣級政府是轄區的公共事務管理者和地方公共物品的提供者。中央政府和不同層次的地方政府之間進行分工，實現公共物品的分層次供給，我國縣級政府基本承擔本轄區的地方公共產品的供給任務。

縣級政府行為的主要目標是發展當地經濟和保持社會穩定，這就決定了其教育財政行為的邏輯出發點。我國縣級政府被上級政府賦予了提供基本教育產品的責任。作為本地區基礎教育和職業教育資源的提供者，也將滿足居民的基本教育需求作為自身教育財政行為的目標。因此，盡管不同地區經濟發展水平差異很大，各地區財政收入狀況好壞不一，教育支出也成為中西部地區縣級政府最大的支出。近年來，衡量各地縣級政府教育行為的標準主要是在推進教育均衡化和改善辦學條件兩項工作的努力程度上。

二、多重視角下的縣級政府教育財政行為分析

1 政績考核機制視角下的縣級政府教育財政行為分析

計劃經濟時期，對政府官員晉升考核是以對政治路線的忠誠和在各種政治運動中的表現為主要標準的。改革開放后，地方官員的選拔和提升標準由過去的純政治指標變成經濟增長指標，GDP和利稅增長快的地區，政府主要官員在官場晉升中占據有利地位。我國現行干部選拔制度對于政績、從政經歷和年齡都有嚴格的規定，黨政官員一般是從低層的職位一步一步提升的，就如進入一個典型的逐級淘汰的錦標賽，進入下一輪的選手必須是上一輪的優勝者，每一輪被淘汰出局的選手自動失去了下一輪參賽的資格。中央對各個級別的黨政干部有任職的最高年齡的限制，官員如果在一定年齡升不到某個級別，就沒有機會繼續晉升?？h級政府在我國政府序列中有其特殊性，它雖是基層政權，但它全面管理社會，優秀的縣級主要領導干部被視為具有良好地掌控一個地區全面工作的能力，在官場競爭中具備了一個較大的優勢。因此，縣級政府主要官員與省級官員和市級官員相比，更為關心其任期內經濟指標的高低。政治晉升錦標賽的成敗在縣級政府主要領導的仕途中具有里程碑式的作用。

從總體上看，當前的政績考核機制對于縣級政府教育財政行為的負面影響大于正面影響。早在1998年中央就提出，財政體制要從傳統的“建設性”財政向公共財政轉型，強調政府公共支出的重點由過去的經濟建設支出逐步過渡到以教育、醫療衛生、公共福利為主的公共支出。然而，現實是建設公共型財政的進展十分艱難和緩慢，這一點在縣級政府表現得尤為明顯。從客觀上說，縣級財政困難是我國普遍存在的問題。我國改革開放后實際經歷了人力、資金向大中城市集聚的過程，除長江三角洲、珠江三角洲的縣（市）依據其優越的區位優勢和國家給予的優惠政策形成了良好的經濟發展內部環境和外部環境外，多數縣（市）基本上是以農業經濟為主，招商引資的條件并不優越，財政約束的瓶頸很難突破。

當前對縣級政府主要官員晉升考核的觀點仍然放在其轄區的經濟發展速度上，縣級政府主要官員更關心的是任期內經濟指標的高低。而教育投入在短期內無法兌現為經濟增長，雖然轄區居民對教育等方面的關心超過其他任何方面，但他們無法直接決定縣級政府主要官員的任免，因此，教育的發展很難被縣級政府主要官員所關注。

2 財政分權體制視角下的縣級政府教育財政行為分析

中國全面的經濟體制改革以財政體制改革為突破口率先進行，1980年起實行了中央政府對地方政府放權讓利的財政包干體制，帶有著明顯的分權化色彩。為了解決由財政包干體制帶來的中央政府財政收入在國家總財政收入中所占的比例不斷下降的弊端，1994年中央政府推行了分稅制改革，根據中央政府和地方政府的事權劃分，確定了中央財政與地方財政的收支范圍。在實行分稅制時，中央政府對于省以下財政體制并未作統一規定，各省比照中央對地方的分稅制財政體制框架，根據各省省情實行了本省的分稅制財政體制，對省本級與地市的事權與支出、地市本級與縣（市）的事權與支出劃分作了原則規定?？h（市）財政主要承擔本縣市政府機關運轉所需支出及本縣市經濟社會發展所需的支出。在財政收入的劃分上，大部分省區都將收入穩定且規模較大的稅種由省與市縣共享，收入較少的稅種由市縣獨享，部分省區還規定主要行業或支柱產業的稅收收入由省級獨享。

西方主流財政理論認為，財政分權可以限制政府的規模，更好地讓地方政府履行公共服務職責，提高公共服務生產效率和配置效率。中央政府在提供面向地方的公共產品時將面臨著信息不充分、不及時的問題，而地方政府了解當地居民對公共產品的需求偏好，信息及時充分，有利于提供公共產品。同時，各地地方政府將在提供地方公共產品時展開競爭，對地方政府提供公共產品不滿意的居民會采取遷往提高優質公共產品的地區。這就是所說的“用腳投票”的思想。

但國外研究者的實證研究表明，總的來說，在發達國家財政分權可能會縮小地區差異，而對發展中國家的研究則得出了相反的結論。一項運用田野方式的調查，以山東、河北、貴州三省為例，對中國的公共服務地區差異進行的研究也表明：財政制度改革導致基層政府財力下降，政府之間的財力差異擴大，從而導致省與省之間在提供基礎教育、醫療衛生等公共服務上存在著巨大差異，這種基本公共服務的差異不僅降低了居民福利水平和生活條件，還影響了長期的人力資源積累和經濟增長。王蓉對中國義務教育生均經費的地區差異進行了詳細的研究，重點在于對不平等指數的各種分解，一個重要的結論是區域內差距大于區域間的差距。

在財政分權體制下，地方不同層次政府對提供教育、公共衛生等外溢性強的公共產品的態度差異很大。省級政府出于提高本省區人力資源素質的愿望，對提供此類公共產品意愿強烈，但省級政府主要負責省屬高等院校的經濟投入，省本級教育經費相對充裕。

市級政府對發展教育事業也有較高熱情，特別是發達地區的市級政府。一方面，出于提高本地勞動力素質的目的；另一方面，發展高質量教育對吸引人才、保持社會穩定、改善投資環境意義重大。這些城市尤為重視轄區內高等教育發展，職業教育的發展也受到青睞，市屬的基礎教育學校都是重點學校，對決策者來說，無論對提高社會的效益還是對滿足個人所屬階層的子女接受優質教育的個人愿望都具有實質意義。在省、市、縣三級地方政府中，通?？h級政府教育財政行為的動機不足、意愿較低，這是由縣級政府的執政環境和政府目標所決定的。在省、市、縣三級財政中，縣級財政比率最低，需要支出的項目最多、壓力最大；提高經濟增長發展速度、增加財政稅收的動機最為強烈。我國農村教育財政經費的主要提供者是縣級財政，近年來中央省級財政對教育的專項轉移支付，一般要求縣級政府按一定比例匹配資金，往往是如果匹配不到位，專項轉移資金就不到位，這對貧困地區的縣級財政產生了很大的壓力。

由此可得出以下結論：在分權制財政體制下，縣級政府的教育財政行為的基本出發點是保持教育的正常運行，保持教師工資正常發放，滿足轄區居民對教育的基本需求。中西部縣（市）由于財政約束，政府傾向于放緩教育經費增長速度，降低教育經費支出在財政支出中的比例。這一傾向在中西部地區縣級政府對推進農村布局調整和對民辦教師處理問題上表現得尤為明顯。