緩解北京交通擁堵的需求管理路徑

朱博義

【摘 要】本文從需求管理角度，分析了北京交通擁堵的原因和治理手段。通過匡算交通擁堵的社會成本，分析了交通擁堵的危害及利用價格杠桿進行需求調控的空間。提出需求管理的目標和手段，包括：合理規劃城市功能布局，限制交通總需求的快速增長；合理分擔小汽車出行社會成本，降低小汽車出行比例；合理調整交通價格體系，提高綠色出行比例等緩解北京交通擁堵的市場化措施。

【關鍵詞】交通擁堵；需求管理；社會成本；出行比例

【中圖分類號】 C913.32【文獻標識碼】 A【文章編號】1672-5158（2013）07-0001-02

本文系“北京市自然科學基金資助項目（9123026）”

改革開放三十多年來，北京迅速崛起邁入現代化世界城市的行列，同時迅速增長的人口和爆炸性發展的機動化也給北京的交通形成了巨大的壓力。北京交通對于城市的運行效率及經濟發展，對于城市居民的生活質量的提高至關重要。雖然政府不遺余力的發展城市交通，但擁堵的交通、效率低下的交通資源利用狀況、簡單的行政手段和治理理念還是制約了城市發展。我們認為現階段北京交通擁堵問題的解決應主要采用需求管理手段，立足可持續發展，建立實現城市交通供需平衡的長效機制。

一、北京交通擁堵的經濟分析

（一） 交通擁堵的需求原因

北京采取車輛限行、限購等行政措施后，交通擁堵有所緩解，2011年以來擁堵還是呈上升趨勢。從交通經濟學角度看，在市場經濟環境下，價格是調節交通供求總量平衡、出行比例平衡和出行時空平衡的關鍵要素。交通的擁堵現象是交通資源供不應求的反映，是居民出行結構與道路資源結構在特定時空范圍內不相適應的反映。目前由于行政干預，北京多年不變交通價格體系被扭曲，一方面形成過度的交通需求，路面機動車通行量得不到抑制，高峰期出行量得不到抑制。一方面過量的需求造成擁堵，極大降低了現有路網的通行能力，抑制了交通的供給，使交通供求矛盾更加尖銳。

路面道路資源利用效率是一條曲線，隨著通行量的增加道路的利用效率逐漸提高，越過頂點出現擁堵后，道路的利用效率開始下降，進入道路的車輛越多，單位時間道路的通行量越少。當交通需求過大，通行量越過最佳點后，交通的供給量開始下降。在交通擁堵的情況下，降低道路通行量可以直接增加道路供給能力。當北京中心城區主干路網基本成型的情況下，通過需求管理控制擁堵時段的通行量是解決交通擁堵的必然選擇。理想的通行量是用車輛的行駛速度衡量的。一般而言，中心城區車速在50公里/小時，道路資源的利用效率最高。北京日間五環內大部分時間機動車車速都低于30公里/小時。通過需求管理提高道路的通行能力具有很大的空間。

各種交通出行方式的比例、出行的時間、出行路線受交通價格體系的影響，人們在一定程度上根據出行成本選擇出行方式、出行時間和出行路線。北京目前扭曲交通價格體系沒有覆蓋真實的交通成本，出行的個人成本與出行的社會成本存在巨大的落差，由此形成過度出行需求。居民出行只承擔少量的個人成本，而沒有分擔由于個人出行所形成的社會成本，以至于會產生不恰當的出行方式、時間及路線，并由此形成交通擁堵。因此，北京交通供需問題及交通擁堵問題的解決關鍵是價格體系。應遵循交通市場經濟規律，建立能夠靈活反映供求關系，自行消除擁堵的交通價格形成機制。

（二） 北京交通擁堵的社會成本匡算

從成本角度看，人們的出行成本包括個人成本和社會成本。個人成本是個人的出行實際支出，社會成本是個人出行對于道路擁堵所產生影響的關聯成本。交通擁堵的社會成本主要包括：（1）堵車時間成本，由于擁堵而延長人們的出行時間所形成的延時人工成本；（2）堵車油耗成本，由于擁堵致使車速下降，車輛怠速，所增加的油料消耗成本；（3）堵車污染治理成本，由于堵車所增加的汽車尾氣排放所形成的污染治理成本；（4）堵車交通設施生產成本，由于堵車造成交通設施使用效率下降，而相對增加的交通設施生產成本。

1、堵車時間成本

按北京路面大型車出行量為1200萬人次/日，平均乘車時間為1小時/人計算，并設堵車時間為乘車時間的1/3，大型車乘客由于堵車所增加的總乘車時間為400萬小時/日。

按小型車出行量為1000萬人次/日，平均乘車時間為45分鐘/人計算，并設堵車時間為乘車時間的1/3，則由于堵車小型車乘客所延長的乘車時間為250萬小時/日。

總計堵車時間650萬小時/日，按小時工資為15元/小時計算，則堵車時間成本為9750萬元/日。全年約為356億元。

2、堵車油耗成本

北京目前白天五環內的平均車速基本在30公里以下，只是在夜間車速在30公里/小時以上，達到通暢水平。根據調查粗略計算汽車由于擁堵所增加的油耗，小型車平均百公里油耗增加6.8升，大型車平均百公里增加23升。（見表1）

北京2013年機動車總數約550萬輛，考慮到機動車限行，每日行駛按小型車450萬輛，大型車20萬輛計算。小型車平均每日行車45公里，大型車每日行車130公里計算，并設擁堵里程比例為30%。則可計算出由于擁堵所多消耗的油料日均592.5萬升，年為216262.5萬升。 （見表2）

按每升汽柴油7.8元計算，每年堵車增加油耗約為169億元。

3、堵車污染成本

堵車污染成本是指由于堵車多消耗油料而產生的汽車尾氣排放的治理成本。汽車尾氣中含有一氧化碳、氧化氮以及對人體產生不良影響的其他一些固體顆粒，北京的霧霾天氣與汽車尾氣排放有直接聯系。汽車尾氣污染對城市居民危害極大，但很難全面計算其治理成本，我們只能簡單計算堵車增加的碳排放量及相關成本。如前面估算，北京年堵車多燃燒汽柴油216262.5萬升，折合156.9萬噸。按每噸汽油2.8噸碳排放計算，堵車碳排放量約為439萬噸，按每噸碳排放價格200元計算，堵車碳排放成本約為8.78億元。

4、堵車交通生產成本

北京交通設施資源由于擁堵而降低了應有的效能，相對提高了交通設施的生產成本。近十年北京累計交通投資約3000億元，公共交通的固定資產更是一個天文數字。目前這些資產未產生利潤，而且還有巨額虧損。為了提高公共交通出行比例，緩解交通擁堵局面，北京采取巨額補貼公交的政策，進近三年財政補貼額達467億元，年均約156億元?？紤]到資源占用成本和財政補貼等因素，擁堵所形成的交通資源生產社會成本每年應在500億元以上。

綜合上述成本匡算，北京交通擁堵的年社會成本應在1034億元以上。巨額交通擁堵社會成本不僅折射出北京交通擁堵問題的嚴重性，也為我們調整交通價格體系，合理引導交通需求提供了極大的量化空間。

（三）北京出行比例的經濟分析

北京出行結構的突出問題是小汽車出行比例過高，1986年小汽車出行比例在5%左右，近五年來維持在34%左右。北京的小汽車出行比例在國際大都市中是最高的，日本東京的小汽車出行比例只有11%。小汽車出行比例過高是因為其出行的個人成本較低，沒有承擔應有的社會成本。由于小汽車的擁有使用成本低，促使小汽車過度使用。北京的小汽車使用強度約為45公里/日，而日本東京僅為19公里/日，倫敦為30公里/日。

北京出行比例的另一問題是綠色出行即步行和自行車出行比例不斷下降，其中自行車出行比例從1986年的86%，下降到現在不足8%。北京擁有世界特大城市中最好的自行車道路通行條件，但現在自行車道上自行車聊聊，交通資源浪費嚴重。德國柏林自行車出行比例為12.6%，比北京高得多。北京步行出行比例也非常低，估計在5%左右。而德國柏林的步行比例高達26%。人們舍掉綠色出行改為機動出行，無疑大大加劇了道路的擁堵局面。綠色出行比例過低的原因之一是因為城市為居民提供了大量免費或只是象征收費的公共機動車交通。2013年北京公交出行比例為44%，在全國大城市中是最高的。維持目前公交出行比例的代價也是高昂的，不僅需支付巨額的財政補貼，而且是降低了綠色出行的比例。

二、舒緩交通擁堵的需求管理

經過幾十年大規模交通建設，北京地面道路建設基本成型，緩解交通擁堵的主要措施應轉為交通需求管理。就是運用經濟和法規等手段對交通需求量進行有效控制，減少不合理的交通需求，分解、轉移早晚通勤高峰期的交通需求，從而達到使供需達到相對平衡，緩解交通擁擠的目的。

（一）調整規劃降低中心城區交通需求

從城市功能規劃角度看，北京交通擁堵主要原因是城市功能過于集中在城市中心區。由于政府機關、學校、企事業單位、醫院、娛樂場所等公共設施均集中分布在五環路以內城區，形成五環路內巨大的交通流量。北京郊區分中心城市功能不健全，職業居住比比城區低1-2倍，以至于大量郊區居民早晚高峰期往返于城市與郊區之間，形成城區與郊區之間干線交通的擁堵，城區與郊區之間交通壓力日漸增大。

應通過城市功能的合理配置在交通需求的產生階段控制出行需求的產生。城市規劃應確保建設功能齊備的，各類等級的城市中心、副中心、分中心、組團等，讓居民的居住和工作、購物、娛樂、醫療、教育等可以就近得到滿足，從而減少城市的總通行量。目前應加快推進五環外各分中心工業、商業項目的建設，并配套建設學校、醫院等公共服務機構。鼓勵中心城區部分機構、學校、醫院遷至城市分中心。

（二）采用經濟手段降低小汽車出行比例

北京小汽車使用成本處于全國最低水平，造成對社會公共資源的過度消耗甚至浪費。因此，控制北京小汽車使用最直接、最有效的辦法就是通過經濟手段將隱性成本顯性化，使小汽車的購買者、使用者承擔起過量出行所形成的社會成本，從而自主約束其出行行為。

（1）征收小客車牌照費

為緩解交通壓力，小客車的購買者應部分支付其新增機動車所增加交通社會成本。小客車的社會成本包括：交通基礎設施建設成本、交通資源占用成本、尾氣排放污染成本、交通擁堵成本、交通事故損失等等。上?，F行收取牌照費的做法減少了大約200萬輛小汽車的購買，使上海的交通擁堵情況大大好于北京。采用拍賣定額數量牌照的方法控制新增小汽車數量，目前小汽車抽簽限購方式相應取消，收取費用歸政府交通基金。如以每年發牌10萬新車，每張牌照5萬元計算（2013年上海的牌照費約為9萬元左右），可收取可增收50億元牌照費。

（2）征收小汽車保有費

為補償小汽車出行的社會成本，約束對小汽車的擁有欲望，可對小汽車收取保有費。從而達到降低小汽車停車面積、道路使用、行駛排放等作用，并相對鼓勵對公交車和非機動車出行的使用。北京按400萬輛小型車，每車2500元擁有費計算可收取100億元車輛擁有費。

（3）征收交通擁堵費

對交通擁擠路段、擁擠時段實施分時段道路使用收費制即擁擠費，引導車輛避開擁擠路段和高峰時段或者改變交通出行方式。道路是一種特殊的商品，道路的容量是一種稀缺的時空資源，實行擁擠收費后，居民將根據成本因素考慮各自的出行時間，相應會減少高峰期的擁堵狀況。北京按每日200萬小型車駛入中心區，每車收取擁堵費25元，每天可收費5000萬元，全年可收取182.5億元。

（4）差別停車費

提高機動車的使用成本的一種措施是在城市中心區實行差別停車費，提高中心區停車費收費標準。北京中心城區公共停車場資源不足，停車服務經營市場化程度不高，停車費收入主要沒有流入政府交通基金，不能形成停車收費的良性循環。應根據市場化原則調整停車需求。市中心公共停車場地實施高收費政策，郊區進入市區連接的軌道交通、快速公交站設立免費停車場，鼓勵市民乘公交、地鐵進入市區。路邊日間停車實施計時高收費，夜間停車免費原則。鼓勵各類投資者投資興建公共停車場，但對目前各停車場運營機制和收費上繳要進行梳理，確保停車經營者只獲取合理利潤，政府交通基金能從停車收入中獲得可靠收入，并切實用于交通建設。

（三）采用經濟手段提高綠色出行比例

以各類交通設施使用的社會總成本和社會承受能力核算為基礎，以交通需求管理政策為指導，逐步理順公共客運、私家車、道路通行和停車收費的價格體系，以價格杠桿調節交通供需平衡，既滿足層次的交通消費需求，又要提高既有交通設施資源的利用效率。北京近十年公交出行比例上升的同時，自行車出行和步行出行的比例大幅下降。公交免費和優惠價格政策在導致公交年156億元的財政補貼的同時，導致了大量休閑型公交出行需求的產生，現行公交已成為市民福利的一部分，這同我國發展中國家的地位不相符合。從發展來看，目前的公交補貼也是不可持續的，公交高額補貼將是北京財政的巨大負擔。目前北京的財政交通補貼數額超過財政醫療衛生支出，超過財政社保就業支出，這樣的財政支出結構并不符合市民的利益訴求。因此提高公交價格，適當減除優惠范圍和優惠幅度勢在必行。

北京公交按每日2000萬人次公交出行計算，全年73億人次公交出行。全年按175億元財政補貼計算，每次公交出行財政補貼為2.4元。為減少補貼，增加公交公司收入，可采取逐步提高票價的方式，每次調價票價平均上漲1元。相應一年可以增加收入73億元。

一方面提高公共交通價格，一方面給予市民一定的交通補貼，可以鼓勵市民積極采用綠色出行方式，同時也使財政交通補貼補給每一個市民，體現財政公平原則。北京現行交通財政補貼按175億元，市民按2000萬計算，每人平均補貼額為875元。為配合調整交通票價，可以考慮變暗補為明補，每人每年補貼200元，全年財政支出40億元。這部分財政支出完全可以從公交提價中得到補償。暗補變明補的真正作用在于通過取消免費公交，減少公交優惠限制消遣性、不必要公交出行需求，通過財政明補鼓勵居民綠色出行。

通過交通價格改革，促使市民選擇可持續的交通方式。提高公交公司運營效益，使公交產業進入流量增長，利潤增長，投資增加，公交供給增加的良性循環。通過鼓勵綠色出行的政策，刺激自行車和步行等出行方式的增加。這種市場化改革深層次意義在于建設節約型、環保型、可持續型城市交通出行結構體系。

結束語

北京交通的深層次原因是行政干預扭曲了交通價格體系，通過調整價格和收費方式使出行的個人成本與出行的社會成本保持一致，可有效約束出行需求的產生，實現交通供求總量和結構上的平衡?，F階段需求管理是解決交通擁堵的必然選擇，應努力構建以需求管理為框架的，滿足經濟社會發展需要的，可持續的城市交通運行系統。

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