論國庫集中支付制度改革對行政事業單位財務管理的影響

○郭寧

（寧波保稅區（出口加工區）會計核算中心 浙江 寧波 315800）

論國庫集中支付制度改革對行政事業單位財務管理的影響

○郭寧

（寧波保稅區（出口加工區）會計核算中心 浙江 寧波 315800）

經過十余年的努力，國庫集中支付改革已經在我國行政事業單位陸續推開，在加強財政收支管理、提高財政資金安全與效率等方面起到了重要的作用。本文在介紹行政事業單位國庫集中支付具體操作流程的基礎上，對這項改革對單位財務管理的影響進行簡要分析并提出相關建議。

國庫集中支付 行政事業單位 財務管理

一、國庫集中支付制度的操作流程

國庫集中支付制度是以國庫單一賬戶體系為基礎，以國庫集中支付為資金撥款主要形式的財政國庫管理制度的簡稱。在這一制度下，國庫將直接控制從預算分配、資金撥付、使用、銀行清算直至資金到達商品和勞務提供者賬戶的全過程。其具體操作流程如下。

1、建立國庫單一賬戶體系

國庫集中支付制度的一項重要的內容就是建立單一賬戶體系，這個體系包括國庫單一賬戶和各部門賬戶兩大部分，前者由財政部進行國庫財政資金管理，后者是由國庫為政府的各個支出部門設立的，一方面直接劃款，一方面便于反映不同部門的預算情況。

2、建立國庫集中支付制度體系

圖1 直接支付流程

圖2 授權支付流程

（1）支出方式。國庫集中支付制度具體可以分為財政直接支付和財政授權支付兩種方式。財政直接支付是通過開具支付命令的方式，將指令下達到國庫單一賬戶系統，把財政資金直接撥付到用款單位的賬戶。其中職工薪金支出，購買性支出以及中央對地方的專項轉移支付，撥付企業大型工程項目或大型設備采購資金等是直接將財政資金支付到收款人的銀行賬戶；轉移支出，包括中央對地方的一般性轉移支出中的稅收返還、原體制補助、過渡期轉移支付、結算補助等支出，對企業的補貼和未指明購買內容的某些專項支出，直接將財政資金支付到用款單位的銀行賬戶。

財政授權支付的范圍包括未實行財政直接支出的購買性支出和零星支出。授權支付是預算單位事先取得財政部門的授權，再自行開具授權支付令，由國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人的銀行賬戶。

（2）支付具體流程。通過圖1和圖2可以直觀地看到財政直接支付和財政授權支付的具體流程，這兩種支付都是建立在現代化銀行支付系統和財政信息管理系統的國庫管理操作系統的基礎之上的。

二、國庫集中支付制度對行政事業單位財務管理的影響

我國國庫集中支付改革工作已經日趨深入，改革過程中的各項政策、法律法規等相關制度的建設也日趨完善，這些在財政資金管理制度上的進步也對我國預算單位財務管理產生了很大的影響，既有機遇，也有挑戰，我們的行政預算單位的財務管理人員需要在工作方式和服務理念上進行轉變。具體來說，國庫改革對單位財務管理所帶來的挑戰具體包括以下幾個方面。

1、行政事業單位財務管理理念的挑戰

實行國庫集中支付制度改革后，財政資金由國庫單一賬戶體系進行集中管理，各個單位不再擁有資金分散保管的權力，所獲資金的數量需要由單位的預算報告和資金使用情況來共同決定，這種嚴格的撥付制度給之前財務管理混亂、資金使用浪費等現象敲響了警鐘?？梢哉f，國庫支付制度的改革規范了財政管理，強化了各行政事業單位在使用財政資金時所受到的約束，維護了財政資金的使用效率，這些管理上的規范化無疑要求各單位轉變先前落后的財務管理理念。

2、資金支付方式的挑戰

實行國庫集中支付制度改革后，財政資金由國庫單一賬戶統一管理，這種集中式的管理是建立在先進的信息系統技術的基礎之上的，必須通過申報用款計劃、各單位賬戶管理、支付中心管理、銀行資金清算等環節，把財政資金直接支付或授權支付給收款人，有效地避免了中間環節中發生的資金流失，而且剩余的財政資金也將重新回歸到國庫的單一賬戶之中，可以說國庫制度的改革從根本上改變了預算單位原有的資金支付方式，也要求單位在申請資金時轉變觀念。

3、財務人員的素質和能力的挑戰

國庫集中支付改革是一項政策性很強的工作，對行政事業單位財務人員的業務水平也提出了更高的要求。行政事業單位納入國庫集中支付管理以后，單位會計人員也應與時俱進，提高學習的積極性與主動性，使自己在學識水平、專業知識和職業技能等方面都能達到相應的要求。

三、行政事業單位財務管理中存在的問題

財務管理是行政事業單位基于行使職能的過程中客觀存在的財務活動和財務關系而產生的，是行政事業單位組織財務活動、處理與各方面財務關系的一項經濟管理工作，是公共管理的重要組成部分。然而我國的行政事業單位由于長期沒有明確服務型政府的概念，官僚主義作風嚴重，在財務管理方面也存在著諸多的問題，具體包括以下幾個方面。

1、財務人員素質參差不齊

我國行政事業單位的財務管理人員和工作人員的素質不高，沒有建立起完善的內部管理制度。財務管理對從業人員的水平要求很高，不僅需要熟知《會計法》等相關法律內容，還要有相關的財務管理知識，然而這是我國當前許多行政事業單位的財務管理人員所不具備的，他們缺乏基本的理財觀念，整體財務知識的素質偏低，還有些單位的財務管理人員一人身兼數職，沒有良好的工作團體，也沒有專門的知識教育和業務培訓，即使有新的制度和規定推出，也難以得到合理有效的實施和推行。另一方面，財務管理水平上的問題導致許多行政事業單位的財務管理人員的日常工作中僅僅是針對賬表進行處理，沒有形成財務管理人員對風險和資金流問題進行監管的職責習慣，單位內部的管理制度也不完善，有的行政單位甚至沒有設立專門的財務管理部門，這就造成了單位內部不同科室之間財務狀況十分的混亂，由于缺乏有效的監管，讓一些單位內部存在著有賬不報，公款開銷以及私設小金庫等財務問題。

2、預算管理不夠細化

我國行政事業單位的財務管理工作中存在著重收支，輕預算的現象，有些單位甚至嚴重忽視預算編制和財務評價等內容，造成單位許多資金在使用時發揮不暢。在財務收支情況中，有的工作人員單純的認為就是向財政部門“拿錢，用錢”的過程，因此對資金的具體預算上沒有給予充分的認識，許多單位在工作中形成了跑財政的不良作風，在預算上的缺失也讓單位在日常的財務工作中沒有形成良好的紀律性和科學性，常常是腦袋一拍作出決定，隨意性大，管理上不僅松散，而且混亂，這都大大降低了具體的財政資金的執行效率。

3、國有資產管理制度不健全

我國目前的國有資產管理部門沒有明確好自身的職能所在，導致國有資產使用效率偏低，流失情況嚴重。由于單位部門之間的協調性差，沒有形成很好的合作關系，導致我國在國有資產管理的問題上發生脫節。具體而言，部分行政事業單位的財務部門沒有建立起完整的財務監管制度，加上對預算編制工作的缺失，造成其只負責日常賬目上的收支，而對單位未來資金發展和資金使用的效率不予考慮；資金使用部門在資金使用后也對資金使用的情況沒有很好的認識，這種財務管理上的混亂和失職，讓不少行政事業單位的資產存在責任不清和賬目不明的情況。另外，有的單位講究面子效應，在行政辦公條件上講究豪華，鋪張浪費現象嚴重，造成大量的國有資產沒有運用到能真實改進國家經濟的地方，有的單位在處理單位資產的時候沒有委托專業的資產價值評估機構，而是擅自定價處理，造成國有資產的大量流失，還有些單位的負責人通過賤賣國有資產來收取回扣，這些都是由于財務管理上的缺失以及在管理內容上沒有做出合理的判斷所造成的，如果不及時解決這些問題，不僅會大量浪費財政資金，還會造成行政單位聲譽的敗壞。

4、內部控制不健全

我國行政事業單位的內部控制缺乏效率。造成這一問題的主要原因還是由于單位財務管理人員和工作人員的素質水平不高造成的，外加職責不明確，一人身兼數職等現象的存在，讓財務管理中的審核監督問題浮于表面，有的單位干脆沒有建立內部控制機構，有的雖然建立了卻沒能夠有效的發揮其控制功能，導致在出現具體問題時沒有一個完整嚴格的控制系統來進行規范化的處理，單純的講究靈活處理更多的是讓管理人員搞一言堂，缺乏基本的科學性和民主性。

四、完善行政事業單位財務管理的措施

1、提高行政事業單位自主管理能力，并深化國庫集中支付改革

行政事業單位因國庫集中支付體制改革而減少了可自由支配的資金量，這一方面削弱了行政事業單位進行自身管理的積極性，但是另一方面這種自有資金的減少也要求行政事業單位提高資金的使用效率，加強自身管理，避免不必要的開支。當前國庫集中支付制度應當成為行政事業單位進行管理的輔助措施，嚴格地控制資金和管理，從基層自身管理開始，加快提高行政事業單位自我管理的能力，將約束轉化為動力，為有效提高工作效率創造條件。

2、嚴格劃分國庫收支范圍和支付方式

行政事業單位的財務部門應積極做好國庫支付管理，設置專人對國庫集中支付資金進行管理，并按照資金的性質進行分配，可以納入國庫支付的資金只有財政性資金支付的業務，其它業務必須通過其他類資金中進行支付。從國庫集中支付方式來看，主要包括財政直接支付和財政授權支付兩種模式，對于單位具體采用哪種模式進行支付，相關部門在資金使用范圍以及財政科目上都有較為明確的規定。行政事業單位應該根據相關部門下發的各類、款、項的財政撥款的支付范圍和支付方式來對各類資金的支付范圍和支付方式進行劃分，并以此制定年度國庫集中支付實施方案，根據不同類型財政預算撥款的用途和功能對資金管理權限和支出渠道進行界定。行政事業單位在確定了支付范圍后，應根據自身項目體系的具體請款，構建完善的國庫集中支付項目體系，確保財務會計活動的正常進行。

3、編制完善的內部用款計劃

行政事業單位應該更加注重內部資金的管理，并建立完備的資金使用申請和批復體系。根據相關規定，行政事業單位應在國庫資金支付范圍內逐月上報該月的用款計劃，另外為了適應實行財政國庫支付的實際需要，行政事業單位各部門應以細化預算編制為基礎，以季度為限編制用款計劃。為了配合國庫集中支付體系以及確保行政事業單位的資金運用能正常進行，行政事業單位不僅要對內部各部門下達預算通知，還應要求各部門依照年度事業計劃和任務，以行政事業單位下發的預算數為基礎來編制季度用款計劃?；局С鲱A算的編制應該遵循均衡性原則，項目支出預算的編制應該遵循進度原則。行政事業單位則應該按照各部門的季度用款計劃，以季度為單位為各部門劃撥資金，且應該與財政下撥的國庫零余額計劃相符。

4、建立健全內部控制

以行政事業單位內部控制規范（試行）為指引對經濟活動的風險進行防范和管控。通過明確權責強化預算單位內控意識，梳理流程健全內控制度體系，細化預算提高執行約束力等手段建立健全預算單位內部控制體系。完善的內部控制將在保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務效率和效果等方面起到至關重要的作用。

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[4]王浩莉、許燕：淺談行政事業單位國庫集中支付制度[J].中國農業會計，2011（6）.

[5]陳麗麗：試論行政事業單位財政集中支付制度的問題及對策[J].經濟視野，2012（9）.