“以穩要挾”下的“人民幣維穩”：基于F礦區的個案研究*

曾 明 夏毓劉紀善

“以穩要挾”下的“人民幣維穩”：基于F礦區的個案研究*

通過對F礦區的維穩現象的個案研究，發現在礦產資源開采和利用過程中，由于周邊村民無法通過合法方式從中獲得正常的利益，而同時卻有可能承擔環境污染等負外部性影響，在當前剛性維穩壓力下，礦區會成為周邊農民“吃大戶”的對象。他們會采取“維穩要挾”的方式，以各種理由從礦區獲得利益補償。而當地政府為了穩定需要，會在這中間采用和事佬方式，要求礦區不管有理無理都要對這些訴求進行補償。這一發現表明礦區存在著社會穩定中的自然資源詛咒現象，剛性穩定的壓力使得人民幣解決成為維穩的主要方式。

社會穩定；人民幣維穩；自然資源詛咒；以穩要挾

一、問題的提出

自2006年中共十六屆六中全會提出要建設社會主義和諧社會以來，維護社會穩定已成為各級政府的重要工作之一。中央也從各種體制機制上對維護社會穩定作出重要部署，2009年發布的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》中，規定了七種對黨政領導干部實行問責的情形，其中就有兩種與群體性事件直接相關。這標志著維穩問責向明確化和具體化邁進，使本來就是上級關心焦點的綜治維穩工作，更受到了各級政府的高度重視，成為基層政府工作的重中之重。當前的社會維穩工作實行屬地化管理原則，力求把問題解決在基層，矛盾化解在當地?；鶎诱纱苏驹诹司S穩的第一線。

現有的關于基層維穩形勢的研究大多集中在維穩對象的研究上，很多成果著重分析中國基層社會“群體性事件”的發生和發展機制，①于建嶸：《當前我國群體性事件的主要類型及其基本特征》，載《中國政法大學學報》，2009年第6期。利益分化，②③吳惠芳、朱啟臻、朱春陽：《論農村階層利益結構與農村社會穩定關系》，載《中國農業大學學報（社會科學版)》，1999年第3期。民族發展中的問題，④陳星博：《當前西部多民族地區社會穩定問題的新特點與對策》，載《探索》，2009年第6期。農村精英的流失⑤吳海燕：《當前我國農村精英缺失與社會控制的弱化》，載《理論研究》, 2005第3期。，腐敗問題導致的干群關系緊張，⑥鐘其：《腐敗問題是導致干群關系緊張的主要原因—— 當前干群關系與社會穩定調查報告》，載《觀察與思考》，2010第5期。社會矛盾的沖突等。⑦胡聯合、胡鞍鋼、王磊：《影響社會穩定的社會矛盾變化態勢的實證分析》，載《社會科學戰線》，2006年第4期。大多數的此類研究都進行了對策探討。胡榮則通過對上訪者與非上訪者的比較研究從另一個視角揭示了上訪對政治信任的影響。⑧胡榮：《農民上訪與政治信任的流失》，載《社會學研究》，2007年第3期。類似的還有Bernstein &Lü⑨Bernstein,Thomas P. and Xiabo Lü,“Taxation Without Representation:Peasants,The Central and the Local States in Reform China”, The China Quarterly, No.163, September 2000, pp.742-763.和Lü⑩Xiabo Lü,“The Politics of Peasant Burden in Reform China”, The Journal of Peasant Studies, Vol.25, No.1, 1997, pp.113-138.等研究上訪者存在的對中央政府的政治信任。但是作為維護社會穩定中的另一方的基層政府，特別是鄉鎮政府受到的學術關注卻非常少。在能檢索到的僅有幾篇學術論文中，肖華主要研究了基層維穩對鄉鎮政府帶來的工作壓力和困境。?肖華：《建立科學的信訪“一票否決”制》，載《秘書之友》，2009第7期。曾明以個案研究的方式分析了當前鄉鎮政府在維護穩定方面的主要工作法，如包案制等。?曾明、陳萍：《鄉鎮政府財政困境與支出責任—— 基于江西省C 鄉的研究》，載《江西社會科學》,2011年第9期。還有一類則關注個體的上訪者經歷、方式以及由此對社會維穩帶來的壓力，著重從上訪者的角度分析他們的利益訴求和維權方式，如產生了極大影響的“依法抗爭”范式?O’Brien and Kevin J,“Rightful Resistance”，World Politics, Vol.49, No.1, 1996, pp.31-55.和“以法抗爭”范式?于建嶸：《當前農民維權活動的一個解釋框架》，載《社會學研究》，2004第3期。，前者主要談的是農民在法律框架或政策支持下的對政府亂收費或違法行為的抗爭，后者著重在公民通過法律方式來進行抗爭。然而我們也可以看到，在剛性維穩的壓力下，一部分基層民眾會利用地方政府的維穩壓力去謀取利益，有些甚至是不正當或不一定合法的利益。

基層的鄉鎮政府為了息訪維穩，有時會采用一種息事寧人的維穩方式：人民幣維穩。即用政府財政補助的方式去換取上訪者息訪，消除不穩定因素，如果事件的另一方涉及企業，特別是國有企業，鄉鎮政府會盡可能做企業的工作，以企業出資的方式來化解矛盾。這一方式有三個顯著的特點：一是事件的起因往往和基層政府無關，基層政府并不是事件的當事方；這與農業稅取消前因農民負擔過重而發生的農民維權事件顯著不同，當前的剛性維穩強化了基層政府的無限責任，它們要為很多不屬它們職權范圍內的社會糾紛和社會矛盾承擔維穩責任；二是事件的管轄權也不在基層政府，按照現有的法律法規，基層政府沒有權力卻有責任去解決此類問題；三是在維穩壓力下基層政府往往會用財政資金、優惠政策，或是要求相關企業部門出資等方式去滿足上訪者的合理或不合理的訴求,即所謂的“人民內部矛盾人民幣解決”。我們要研究的問題是，地方政府為什么要用“花錢買平安”的方式去“人民幣維穩”？什么情況下會用人民幣維穩？本文將以B市BT鄉與位處該市的X礦區發生的群體性事件為例，來對此問題作分析。這一案例來自筆者在事發時的實地觀察與訪談資料。①下文中所有的訪談信息和資料均來自2012年筆者的現場非介入式觀察和與相關人員訪談的結果。

X礦區地處Y市下轄的縣級市B市，經過50多年的建設，現已成為一個以煤為主，多種經營綜合發展的大型煤炭企業，礦區面積約200平方公里，年生產能力280萬噸。2008年以后原由礦務局管轄的所有QJ鎮等四鎮一鄉都劃歸B市管理。農村稅費改革前，企業為了減輕農民負擔一直幫村民代繳農業稅，給村民發放工資。自20世紀50年代建礦以來，礦區興建了學校、醫院、公路，并且一直擔負著為周邊村民供水、供電的任務，周邊村民一直享受著礦區帶來的低價水電。

二、分析框架：剛性維穩壓力與上訪要挾

（一）政府間責任劃分的壓力型體制

按照中國現行憲法的規定，中央政府是最高的行政機關,下級政府服從上級政府領導，地方政府服從中央政府。傳統上中央政府一般會把絕大多數事務委托地方政府來具體實施，這一體制使得事權高度集中于地方政府，中央政府離開了地方政府幾乎無法獨立實施任何事情，中央與地方政府間就內生性形成了合作與利益的制衡關系。②周黎安：《中國地方政府公共服務的差異:一個理論假說及其證據》，載《新余高專學報》，2008年第4期。中央在作出重大決策之前經常向地方政府廣泛征求意見，在得到地方政府的廣泛支持和理解后才付諸實施。①Susan L. Shirk, The Political Logic of Economic Reforms in China, Berkley and Losangeles: University of California Press,1993, p.399.但在政策的實施過程中，由于中國幅員遼闊，各地區間的政治、經濟、文化環境差異巨大，中央政府一般會給予地方政府一定的自由裁量權，因地制宜地制定實施細則來貫徹中央政策。地方政府由于面臨著多元化的政策目標，其職責具有多維度、多任務且難以量化的特征。②Tirole,J,“The Internal Organization of Government”,Oxford Economic Papers, Vol.46, No.1,1994，pp.1-29.因此地方政府也會從自身利益出發，選擇性執行中央政策。③Lianjiang Li and Kevin J.O’Brien,“Villagers and Popular Resistance in Contemporary China”, Modern China,Vol.22,No.1,1996, pp.28-61.這種選擇性的政策執行，如果從自上而下的觀點來看，是因為上級政府難以實現對基層政府，尤其是一線官員的監督，④Paul A. Sabatier,“Top-Down and Bottom-Up Approaches to Implementation Research”, Journal of public Policy, Vol.6，No.1，1986，pp.21-48.因而一線官員會經常地在執行政策時改變政策。⑤Richard E. Matland,“Synthesizing the Implementation Literature”, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.5，No.2，1995，pp.145-174.但是對于中國的基層官員來說，他們對上級政策的實施是基于某種標準去取舍的，這種選擇的標準很大程度上取決于中央或上級政府的考核任務目標或考核強度。⑥曾明：《財政轉移支付政策效應研究》，中國社會科學出版社2010年版。

由中央到地方的各類政策環環相扣，逐級下達，以致越是基層，被動性就越顯著。而鄉鎮政府作為我國農村基層政權，位于決策系統的末梢，其最主要的職能就是上級政策的執行落實。而在財政上，自分稅制改革之后，特別是取消農業稅后，鄉鎮政府財政支出主要來源于上級轉移支付，增加了鄉鎮政府對上級的依附性，也在一定程度上削弱了鄉鎮政府的行政權力。財政狀況的窘迫，使得鄉鎮政府實施工作本身就困難重重。鄉鎮作為國家政策的最終執行者，處于一個權力有限與責任無限的尷尬境地。⑦周黎安：《轉型中的地方政府—— 官員激勵與治理》，上海人民出版社2005年版。要使得他們有著執行上級政策的激勵，就需要有制度性的合適激勵機制。從委托—代理理論的角度來看，中央政府是各項公共政策的委托人，而地方政府則成為代理人。中國的五級政府體制使得中央與鄉鎮政府間的代理鏈條非常長，為避免代理人產生道德風險，中央政府實行層層的委托代理體制，通過干部管理體制上的“下管一級”，促使下級政府接受直接上級的領導和監督，有利于控制信息劣勢和不利影響；同時，通過民主集中制原則，建立“一把手”負責制和問責機制以及“政績考核”的晉升機制，實現自上而下的干部控制，從而使得下級政府必須執行上級的政策。由于政府官員的“鎖住效應”，⑧榮敬本：《經濟社會系統的進化理論對我國改革的啟示》，載《經濟社會體制比較》，1998第1期。在政界存在著一場官員晉升錦標賽，官員要想在這場競賽中勝出，完成上級下達的任務和目標，做出政績是前提，尤其不能觸碰“高壓線”的一票否決指標，一旦觸碰，政府的整體績效也就會被“一票否決”，從而影響到自己的政治前途。這樣的考核制度給下級政府施加了巨大的壓力，下級政府實際是在這些壓力考核體系的高壓下開展工作的，這樣從中央到地方就形成了一種“壓力型”的目標任務體制。①吳理財：《農村稅費改革與“鄉政”角色轉換》，載《經濟社會體制比較》，2001第5期。

（二）壓力型體制下的剛性維穩

鄉鎮政府的日常運作就是在“壓力型體制”下進行的?！皦毫π腕w制”通過將政府確定的目標任務、指標層層分解下達，從縣到鄉鎮，再到村。這些任務和指標的主要評價、考核結果都與每個組織和個人的“政績”、榮辱、升遷 “掛鉤”，有些甚至是采取“一票否決制”的方式。在這種體制中，上級只關心下級任務和指標的完成結果，卻不管下級采用何種方法、何種途徑，合理的或不合理的，合法的或不合法的，來完成這些任務和指標。②饒靜、葉敬忠、譚思：《“要挾型上訪”—— 底層政治邏輯下的農民上訪分析框架》，載《中國農村觀察》，2011第3期。

從政府分級管理的角度來看，維護社會穩定是中央和地方都要承擔的政府責任，特別是對中央政府而言，頻繁發生的社會不穩定現象會影響執政基礎，動搖政權的穩固，影響國家的長治久安。因此在中共十六屆六中全會上，中共中央把社會和諧作為中國特色社會主義的本質屬性，強調要把構建社會主義和諧社會作為貫穿中國特色社會主義事業全過程的長期歷史任務和全面建設小康社會的重大現實課題③詳見2006年10月11日新華社發表的《中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議公報》。，維護社會穩定自然是建設和諧社會的應有之義。而要解決社會矛盾沖突引發的社會不穩定因素，主要靠基層政府，中央強調要“把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態”④同上。。為落實這一決定，在當前的政府關系框架下，維護農村社會穩定的最直接責任就落在了鄉鎮政府身上。雖然中央強調的是要分解、化解、處理好矛盾，但鄉鎮政府有時卻很難去做到化解矛盾，特別是對一些不屬于自己職權范圍內的事情。

維穩工作在考核中屬于“一票否決”的考核范圍，換而言之，一個年度內只要在鄉鎮轄區內發生了一起綜治維穩事件，則該年度內該鄉鎮綜合考評為零分。目前上級政府對鄉鎮政府的維穩考核指標主要關注群體性事件的發生頻率、上訪率，尤其是越級上訪率，包括赴京訪、赴省訪和赴市、縣訪都有不同的考核分類。一旦發生多次的越級上訪，特別是上京訪，鄉鎮政府將面臨著比“一票否決”還要更嚴厲的處罰。然而有很多訪民的直接利益訴求與鄉鎮無關，對這些訴求的處理有時會超越鄉鎮政府的職權，甚至不在它們的職責范圍內。在維護穩定的壓力下，他們仍得去維護社會的穩定。

（三）農民的維穩要挾與人民幣維穩

在“屬地化管理”的剛性維穩考核下，有些上訪群眾也非常了解地方政府因考核壓力而害怕上訪的心理，并以此為要挾，來迫使地方政府解決他們的問題。與維權抗爭研究范式不同，在“要挾型上訪”中，政府沒有直接損害上訪群眾的利益。①于建嶸：《抗爭性政治：中國政治社會學基本問題》，人民出版社2010年版。據于建嶸對632位進京上訪人員的調查，有88.5%上訪者承認是為了給地方政府施加壓力。②黃冬婭：《比較政治學視野中的國家基礎權力發展及其邏輯》，中央編譯出版社2008年版。地方政府決策的隨意性和行政權力“一權獨大”也為訪民要挾政府提供了條件。通過信訪渠道獲得領導人指示、簽字比制度文本包括法律都更為有效，使得訪民獲得極強的上訪激勵。在這種壓力下，鄉鎮政府為了“穩定”的出路只有二個：一是以暴力方式來防控不穩定因素，包括運用專政力量，甚至黑社會；但這種處理方式的政治風險非常大；另一種則是花錢買平安，花錢或是提供一些并不合乎政策的社會保障優惠，如解決低保指標等方式，即“人民內部矛盾人民幣解決”—— 人民幣維穩。這種方式相對要安全得多，畢竟這部分經費并不是政府官員自己的收入，而是財政資金或是其他來源的資金，如果這類資金能夠來自企業，用它們來解決維穩問題，完成考核目標更是上選。

這一分析框架從理論上解釋了地方基層政府為什么要用“花錢買平安”的方式去用“人民幣維穩”。同時在這一剛性維穩壓力的情境中，一些村民可能也會以此作為手段要挾鄉鎮政府來謀取并不一定合理或合法的利益，從而產生“人民內部矛盾人民幣解決”的維穩方式。

三、X礦區個案：維穩中的人民幣解決

（一）個案發生的背景

X礦區長期以來一直向周邊鄉鎮、村莊供應水電，最早在1984年礦區開始對ML村委會進行供水供電，礦區給ML村委會、CY村委會優惠電量，每年免費提供給ML村委會140萬度電，超過140萬度的也只收0.26元/度,遠低于0.6元/度的全省統一價。由于企業電價負擔過重，國家農網改造時礦區一直很想把供電、供水移交給國家電力部門，但由于礦區供電能讓鄉鎮享受更多優惠，各個鄉鎮都不愿意、不同意移轉。礦區的農網改造也就擱置了下來，仍然由礦區低價向周邊鄉鎮供電。為防止產生不必要的糾紛，礦區堅持“誰用電，線路歸誰管理”的原則，將供電線路管理權、使用權、維護權歸屬用電單位，在鄉村的就歸屬于村委會管理。

（二）事件緣起

2012年8月8日，B市BT鄉胥GC駕駛著一輛滿載煤渣的后八輪貨運車?？吭赒J鎮ML村委會公路旁，在給車上煤渣蓋帳篷時，觸及到汽車上方的高壓線路，造成其本人當場遭遇電擊死亡。8月9日上午死者家屬一行近20人先來到B市QJ鎮供電所要說法，在得知這條高壓電線是由礦區轉供電給QJ鎮ML村的情況后，就來到礦區電力公司，要求礦區對死者觸電死亡負責，賠償死者家屬300萬元。電力公司認為由于ML村的專用供電線路管理權、使用權、維護權均屬ML村委會，電力公司對胥CG死亡事故沒有責任。

在做解釋工作的同時，電力公司給ML村委會書記報告了相關情況，后來還趕到QJ鎮懇請鎮黨委楊書記出面協調解決此事。楊書記認為死者是BT鄉的，由BT鄉出面解決為好，于是他打電話給BT鄉張書記，請他們派人來X礦區電力公司協商解決。下午3：50分左右，BT鄉綜治辦主任和死者家屬所在的村委會干部一行4人以及QJ鎮綜治辦主任一行3人來到電力公司參與協商。由于X礦區認為自己沒有責任，而且死者家屬提出的條件也較為苛刻，雙方一直僵持著，未能達成一致意見。直到當晚7：30分左右，在B市公安局X礦區分局局長的勸解下，死者家屬才同意離開電力公司。

（三）家屬“鬧大”對礦區形成維穩壓力

由于事件未能得到解決，死者家屬開始采用過激的方式。8月10日上午，死者家屬一行近30人再次來到X礦區電力公司，在雙方意見仍無法達成一致時，他們開始沖進辦公樓對各個辦公室門拳打腳踢。在這種沖突中，一般是由相對弱勢的中老年婦女沖在前面，她們在打砸辦公室的同時，揚言要去電力公司總經理、書記家里燒了他們的房子，又說自己有高血壓，出了事你們要負責等等。同行的男親屬既不做聲，也不上辦公樓，只是任由女親屬哭鬧。事后，家屬們又來到了X礦區的局辦公大樓門口大哭大鬧，并沖到局領導辦公室撞門，后經X礦區公安分局公安干警勸解，家屬才離開。

在下午的協商會上，礦區相關工作人員十分希望家屬能夠通過法律途徑，向法院訴訟獲得賠償，這些工作人員勸導家屬走法律途徑告X礦區，并承諾可以預先支付給家屬3萬元，如果法院判決屬于礦區責任，一定按照法院判決賠償?！白叻沙绦蜻@樣的話我們都說了上萬遍了，家屬一直不聽，一直認定是礦區的責任，要得到賠償?！雹傥浔Ｌ幐碧庨L訪談原話。但可能是出于對司法的不信任，也有可能是自己也認為沒有很正當的理由，死者家屬一直不愿意走法律途徑，只是一味要求礦區電力公司直接給予補償。為形成對礦區的壓力，最初家屬答應只去5個人，最后來了十七八個人，他們認為礦區是有錢的國企大戶，又不是私人企業，不在乎那點錢，更有要挾的可能。因為電力公司仍然堅持死者死亡與礦區供電無關，無法協商，接待家屬的武保處處長就被家屬圍住了?！按蟾畔挛鐝娜c半開始，家屬都圍著我不讓我走。還拿走我的手機，不讓我跟別人聯系，也想自己翻我手機里的電話號碼，后來把我的手機摔散了。僵持了一個小時，我一直沒有手機（與外面聯系）。到下午四點半家屬把我拖到局辦公大樓，死者的母親就一直拉著我的褲腰帶。一直拉著有二十多分鐘，然后就跟著我，一直跟到晚上十二點半，直到答應明天早上十點半在酒店談判我才脫身?！雹谖浔Ｌ幪庨L洪某訪談原話。括號內的話為筆者所加。

下午5：30分左右，死者家屬近30人再次聚集到X礦區的局辦公大樓，有的是家屬，還有的是家屬請來的B市社會人員（被礦區職工和公安認出來），邀請社會人員也是對政府和企業相關人員施壓的一種方式。他們在辦公大樓門口哭鬧、跪拜、放爆竹、燒紙錢、設置靈堂，限制礦區辦公人員進出。死者父母更以死威脅，揚言要陳尸礦區辦公大樓大門口。情緒激動的死者家屬認為“電力公司不送電，就不會打死人”、“你不供電，沒電就不會死人”③職工轉述的死者家屬原話。。對于阻攔試圖沖進辦公大樓死者家屬的礦區職工，死者家屬對其進行辱罵，并且向阻攔死者家屬沖進辦公大樓的礦區職工們扔爆竹，拉扯?！白约捍蛉诉€說別人打人，我們的人又不敢打人，只要我們一動手他們就會馬上躺在地上，喊職工打人啦。家屬要么就指著你，要么就打你。不能跟他們說什么，一說什么家屬就開始叫打人啦，打人啦”④武保處副處長訪談原話。。也許是公安在場的震懾作用，當天死者表弟請來的社會人員并沒有正面參與到事件中去，只是在外圍觀看著。整個過程公安人員雖然一直都參與在現場，對于死者家屬扯爛礦區職工衣服、弄傷職工以及用爆竹襲擊職工，都沒有進行制止。這樣的僵局一直持續到晚上11點多鐘，圍在辦公樓大門口的家屬們才漸漸離開。

（四）政府協調下的人民幣解決

11日又是一整天的談判，一直僵持到晚上11點多也沒有結果，12日平靜了一天?？吹讲]有有效的進展后，13日一早， “8·8”事故死者的直系親屬5人來到電業公司，先是拍打每個辦公室的大門，在對二樓電業公司總經理的辦公室大門一通拳打腳踢之后，一行人離開了電業公司。之后死者家屬又重新聚集了二十人左右，圍堵在礦務局辦公大樓門口，還拉起了印著“違章架線，致人死亡，天理難容”的橫幅。

在這種再三發生“鬧訪”事件的情況下，為避免產生更不好的影響，鄉鎮政府開始直接介入，只求快速處理矛盾，并不去調解明晰孰是孰非。QJ鎮委書記找到X礦區局領導，說明賠償可以從46萬元降到36萬元，其中礦區賠償26萬元，QJ鎮賠償5萬元，ML村委會賠償5萬元。X礦區考慮到今后的工農關系，這次如果駁了鎮黨委書記的面子，以后的工作怕很難進行，只能答應賠償。這也“得到了政府的理解和支持，在穩定上他們（政府）不能出事。BT鎮的黨委書記、QJ鎮的黨委書記，對死難家屬表示同情，（對他們）給了警示（警告）和安慰，認為礦務局在賠償上仁至義盡，也不要要太多，同時（礦務局）也要對社會在和諧上作讓步（原話如此），結局雖不盡如人意，（但總算有轉機）?！雹俚V區涂總訪談原話。括號內的話為筆者所加。在礦區辦公大樓外守候的死者家屬得知能夠得到礦區26萬賠償時，“他們好高興啊，趕緊把橫幅一收”②電力公司書記李JM訪談。。這一事件最終以政府、礦區的賠償妥協而畫上句號。

四、進一步的討論：弱勢的“強者”與村民的策略

（一）維穩中弱勢的政府與企業

相對于農村居民而言，政府和國有企業無疑是強者。然后在X礦區個案中，我們發現，在有些時候，鄉鎮政府和國有企業反而成了“弱勢群體”。鄉鎮政權是屬于國家的基層政權，處于國家行政管理鏈條中的底層，無論指示是來自國家、省市還是縣，鄉鎮政府都必須嚴格執行、落實到位，可謂是“上面千條線，下面一根針”。然而上級在向鄉鎮政府下放任務時，僅僅下放了任務卻無法配套下放相應的權力，導致了鄉鎮政府在實際的執行過程中出現問題時，并沒有最終“拍板”的權力。具體到維穩方面，當前維穩采用“一票否決”的干部考核機制，以上訪人數打分，每年只要該鄉鎮有一次越級上訪記錄，就意味著該鄉鎮干部的考核分數為零；而發生超過五人次以上的群訪即是“一票否決”，即該鄉鎮的干部就無資格參加年度內的綜合考評。用鄉鎮干部的話說是“年初出事（發生越級群訪或赴京訪）白干一年，年底出事一年白干”。③BT鎮負責信訪工作的副書記的談話。維穩工作嚴格按照屬地化管理原則開展，給了鄉鎮政府極大的維穩壓力。鄉鎮政府對一切可能地社會穩定風險都顯得謹小慎微，希望盡可能地平息任何造成社會不穩定的事件。即使村民們提出無理的謀利要求，出于“多一事不如少一事”、政績考核等因素的考慮，鄉鎮政府時常會選擇“花錢買平安”。更何況在資源豐裕的X礦區周邊鄉鎮，村民鬧事的矛頭往往是指向礦區而不是政府本身，政府更會選擇“人民幣維穩”。當自然資源開采的確損害了村民們的正當利益，政府會以維護村民權利的使命要求礦區做出賠償。而村民們針對礦區的無理謀利型上訪行為，如果不發生群體性事件，特別是不出現越級訪，政府寧愿“睜一只眼閉一只眼”，既不偏袒礦區也不支持村民的行為，以防止事件矛頭蔓延向政府，使得政府成為當事方；但當村民的謀利行為進一步擴大可能影響到社會穩定、而且開始不受控制時，政府則不能繼續充當旁觀者的角色，而是要成為事件雙方的協調人。政府一方面會警告村民無端鬧事是違法行為，會受到法律制裁；另一方面勸說礦區息事寧人，在賠償上“意思下”將事件了結。

（二）村民基于維穩壓力的要挾策略

政府與企業的弱勢境地也使得通過法律途徑解決糾紛的正常渠道被弱化。X礦區案例中，村民們不愿意通過法律解決也緣于此。一是村民們認為法律無法使他們得到公正判決，而且采用法律手段成本很高。因此與法律訴訟相比，對村民們來說信訪的門檻無疑更低，因為都是周邊村民，在礦區上訪不需要產生很多費用。村民們只要組織幾十個人，到受訪單位門口制造一些輿論、社會壓力，相關單位也許就會妥協，即使真的不解決上訪者的問題，對上訪的村民來說也沒有很大的損失。而法律程序一旦啟動，就要繳納訴訟費、律師費等，而且一審二審下來，時間拖得很長，村民們認為法律的成本比信訪要高出許多。二是村民們也知道自己在進行的是“謀利型”上訪，并不會得到法律的支持。在“8·8”事件中，無論礦區怎樣勸說，即使表明可以支付3萬元作為預先賠償，并保證一定會按照法律判決賠款的態度后，家屬們仍不愿意通過法律途徑。因為他們很清楚，他們無法通過法律得到他們想要的賠償，在法律上死者的死亡跟礦區關系不大，他們所要求的巨額賠償無法得到法律支持，訴諸法律他們無法謀取到更多的利益。所以無論礦區如何勸說，自知理虧的死者家屬始終回避使用法律，而是咬定一點“線是你們架的，不架線就不會死人”。

村民們已經熟練掌握了上訪的技巧，也充分了解了政府官員們和礦區管理人員的心態，并能熟練地利用維穩相要挾?！?·8”事件中言辭激烈的死者家屬全部都是婦女和老人，他們運用“表演式上訪”的技巧，如揚言跳樓、坐在地上大哭大鬧、拉橫幅、故意大喊“工人打人了”等，以制造不穩定來要挾，迫使地方政府直接介入企業與村民之間的糾紛。這種上訪策略效果明顯，即使是毫無道理的謀利型訴求，政府都會迫于維穩壓力對其妥協。而且由于與政府并無直接利益相關，政府為了避免事態的擴大，相關政府部門一般也不會采取過激行動，甚至是正當的執法方式也不敢多用?！?·8”事件中雖然公安機關全程參與，死者家屬在上訪過程中也的確存在過激、不當行為。但由于使用過激行為的都是婦女和老人，公安機關顧忌如果對上訪的婦女以及老人實施抓捕會引發其他社會影響，引起公眾憤怒，因此也只是旁觀。這也進一步強化了部分村民的要挾心理，最后政府只能去做雙方工作，要求企業進行賠償，用人民幣解決問題。

四、結論： 剛性維穩下的挾持與妥協

X礦區的個案分析表明，在維穩的剛性考核壓力下，一些群眾會利用鄉鎮政府害怕群體性事件、害怕越級訪的“維穩壓力”，提出一些并不合理的利益訴求，以穩定來要挾地方政府，產生要挾型的上訪行為。而鄉鎮政府和同樣有維穩任務的國有企業經常被如此挾持，通常會采取息事寧人的方式，用人民幣補助的方式滿足他們的謀利訴求。如果當事雙方不涉及到地方政府，這些補助的資金并不會由政府來支付，這時候為避免事態的惡化，鄉鎮政府更容易被挾持，傾向于做“和事佬”，說服企業單位盡可能“花錢買平安”。

農民上訪與鄉鎮政府維穩工作的開展，已成為現今許多基層政府與群眾博弈中經常上演的劇目，在有些民眾看來，通過“鬧大”來要挾鄉鎮政府，迫使政府直接干預，似乎比正常求助司法更加便捷，更能獲益。在當前的行政集權體制下，農民們更愿意相信政府而非法律，即使問題不能在鄉鎮政府得到解決，還能上訪到縣市、省里，甚至是中央。一旦將問題“上交”到了省里或中央就涉及到了干部考核問題，這樣一來縣鄉政府主要領導就不得不“妥協”。

從這個意義上來說，當前中國社會不穩定現象的頻繁出現最重要的改革路徑是因應這種客觀變化進行政治參與體制的改革，擴展公民參與的渠道，增加不同階層間流動的途徑。一味強調社會的剛性穩定只能起到“堵”的作用，暫時抑制社會矛盾。正如本文所揭示的，為了剛性維穩而形成的一系列維穩制度，反而塑造了部分基層群眾以制造不穩定事端來要挾政府的心理。正是由于農村民眾對基層穩定考核工作的了解，基層干部心態的準確把握，在一定條件下，有些村民會有意利用信訪政策挾持鄉鎮政府以滿足自己不合理的利益訴求。在眾多上訪案例中，雖然不排除有些上訪者確有“冤情”，但是村民利用國家信訪政策挾持鄉鎮政府來獲取一己私利的情況也時有發生，導致許多本該通過司法程序解決的民事案件，演變成了由地方政府處理的政府事務，無形中使得基層政府責任無限化。

2013國家社會科學基金項目“財政轉移支付均等化與社會穩定中的‘資源詛咒’現象研究”（13BGL120）。2012香港特區大學教育資助委員會研資局優配研究基金(GRF)“資源、發展和治理：資源詛咒的中國經驗評估”（456712）。江西省社科十二五（2012）規劃重點項目“縣域收入分配結構中的轉移支付效應—— 江西省的經驗”（12GL03）。江西省研究生創新專項基金“社會穩定中的‘資源詛咒’現象研究”（YC2012-S007）。

** 曾明，博士，南昌大學廉政研究中心研究員、公共管理學院教授，研究方向：公共財政、地方治理。夏毓，南昌大學公共管理學院2010級研究生，研究方向：公共行政。劉紀善，南昌大學公共管理學院2011級研究生，研究方向：政治學理論。