政府公信力近十年來的研究進展

王慶林，黃鈞琢

（廣西大學公共管理學院，廣西 南寧 530004）

政府合法化權力形成政府公信力，而政府公信力保證高效的政府執行力，形成政府治理現代化的有效軟工具。2003年公共衛生事件的暴發致使政府公信力面臨弱化的挑戰，引起政府開始對群體性事件和公共危機的重視。在公民社會逐漸確立的過程中，公民對政府有效滿足自身利益的期望與政府無法有效滿足公民的期望的不匹配，社會公民從質疑政府在行政過程的行為發展成對政府的逐漸不信任的情況。政府公信力關系國家的穩定與發展，吸引了眾多學者對其進行探討形成一系列的研究成果。本文通過文獻研究，根據政府公信力的學術研究脈絡探究下一步的研究的創新點，從中發現解決政府公信力受疑的路徑。

一、政府公信力的概念的研究

國內各位專家學者在對政府公信力的概念理解上各持自己的觀點。政府公信力牽涉到兩個主體:其一是進行行政工作的政府,其二是受政府行政工作影響并進行評價的社會公眾，因此以往學者對政府公信力的研究主要圍繞這兩個中心主體間的相互關系來進行理論。何顯明從政府信用來進行政府公信力的定義，即公民對政府行為持有信任態度的程度并取決于政府信用資源豐富程度：包括意識形態、政府制度及公共選擇受公民認可程度，也受政府財力、公務員形象的影響。唐鐵漢將政府公信力是政府行政能力形成的政府影響號召力，體現的是政府的權威、民主、法治與服務的程度，可以用公眾對政府的認可程度和滿意程度來進行評價，即政府公信力是行政能力與公眾評定的乘積。鄒東升則把政府公信力視為國家政府機構的信用程度，以及非政府組織和公眾對政府整體形象和信譽的評價、判斷以及公眾對政府行政行為的理解程度和配合度。以上學者更側重于從公眾對政府的形象、信譽評價來對政府公信力進行理解定義，把公眾對政府的評價程度與滿意程度作為政府公信力強度的指標。

部分學者則基于公眾對政府的信任程度來進行定義政府公信力，他們更側重于政府自身的信用因素來概括，諸如政府本身的信用度、責任度以及政府行政能力的強弱等方面。龔培興等人則指出政府信任、政府信用和政府誠信等這些涉及政府信譽方面的內容都是構成政府公信力的組成部分。張旭霞將政府職責擔當與公民的承諾實現作為政府公信力組成要素，獲取公眾信任政府工作人員、工作行為、工作方式以及與政府相關制度。王福鑫提出政治合法性來研究政府公信力,得出影響政府公信力最直接的是政府行政行為。楊運秀指出，建立在政府受民眾的信用情況和服務滿意評價的基礎上的政府公信力，是對政府信用情況、政府信任程度、政府誠信值與誠信政府等多維概括的綜合。楊暢認為，政府通過自身行為的信用情況來提高公眾對政府的信任度與滿意評價，使政府在行政過程中執行效果更良好，漸而提高履責和提高績效的能力?；谝陨涎芯?，政府公信力就是指政府在行政活動過程中的權威性與影響力，它直接體現在政府機構、政府行政工作以及政府人員的信用程度、信譽和形象方面，反映出公眾對政府主體合法性、政府行政工作的能力和績效的認可程度以及對政府工作人員的服務的滿意程度。

二、政府公信力價值意義的研究

根據文獻的梳理政府公信力對于政府行政的有效運行及構建和諧社會等多個方面都有重要的價值作用。高衛星指出，政府權威重要構成是政府受信任情況，容易形成良好的政府組織激勵和組員團結，有助于降低公共政策的執行成本還有利于行政活動的開展。唐鐵漢從三個維度來闡述了政府公信的重要價值：其一是形成穩定的經濟秩序；其二是保障政府有效進行社會治理；最后是促進和諧社會的建成。政府公信力是構建和諧社會的重要方面，較高的政府公信力能有效地實現國家法治與德治的結合，處理好各類關系，促進社會的全面協調可持續發展。張旭霞把政府權力是來源于社會公眾的認可情況，是獲取政府合法性地位的條件，政府公信力的減弱將使政府合法性受到挑戰。舒小慶提出，政府公信力扮演社會信用系統的核心作用，同時在現代公共生活發揮決定性和導向性的作用,維護著社會信任系統和生活秩序。朱光磊提出，政府通過有效率又公平的管理活動取得公眾信任,政府公信力是政府社會治理的能力和資源亦是構建服務型政府中的重要內容。在信息時代快速發展的今天，高愛飛認為政府既是誠信文化建設的強大動力，又在社會誠信文化體系中發揮表率的作用，良好的政府公信力有利于社會誠信文化建設。周紅把地方政府公信情況作為區域社會信用的關鍵，即保障區域經濟發展中的社會信用環境、維持穩定的投資環境和對區域經濟的結構調整進行引導。以往的文獻研究專注于政府公信價值相對較少，而且主要圍繞政府的合法性價值、政府公信在進行有效治理中發揮的作用、對經濟市場的維護以及對社會信用體系的構建、和諧社會促進等幾個方面進行研究。從豐富政府公信力的社會價值意義而言，可以進一步提出政府公信力在服務型政府的構建中的影響意義以及對公民意識行為、企業價值導向等方面深入探討。

三、政府公信力的影響因素和優化路徑研究

（一）政府公信力的影響因素方面

政府公信力是政府本身的隱性資本，對政府各項行政工作開展都具有重要影響。鑒于現今我國本身行政體制的弊端，政府公信力正逐漸遭到各類影響因素的弱化，伴隨公民的民主、法律、維權等各項意識的增強，公民對公共服務水平與政府對各類事件的回應性的要求不斷提高，政府需要不斷地維護和提升公信力。國內專家學者主要從政府、公眾、社會、時代等因素對影響政府公信力進行研究。

政府因素：劉文兵從假虎照事件中提出政府應對危機情況、部門利益權衡以及政府法治行為程度都將影響公眾對政府評價，最終導致削弱政府公信力。朱衛卿從公共權力控制維度出發，以公共權力腐化、公共權力弱化和公共權力僵化三個維度來闡述政府公信力的不斷弱化的原因。周紅等認為，政府職能定位不清、職能轉變不到位、政府管理機制的缺陷以及法律制度局限都是影響政府受信情況因素。賀善侃指出，公權力的執掌者與執行者、政府公權力范圍、執行公權力的公正程度和態度都會影響政府公信力，并且主要從政府政策、政府行為和政府形象的誠信度等非職務權力影響力問題來對政府公信力的影響因素進行分析，得出優化政府公信力關鍵需要在非職務權力影響力方面進行努力。陳玉忠在對政府公信力弱化分析時指出，這是由于政府本身的問題所引致：其一是政府信息公開透明不主動、不徹底與政治監督失效是一個方面，其二是政府給予公眾和社會組織參與政治的渠道過于單一和狹窄，而且組織程度不足。司林波提出，政府在公共問題的確認以及政策制定、執行、評估與終結中對實現政策目標的公正性與需求滿足的有效性能夠進行有機統一的程度對政府公信力有著重要影響。政府公信力優化主要依賴政府各要素的完善，包括政府行政工作者的素質能力與作風、政府組織機構職能設置和管理機制、政府的公共政策制定執行情況等，以上各類要素共同構成影響公信力的政府維度，政府則需要優化自身建設才能維持和增強在社會公眾中信任度。

公眾因素：姜曉秋提出公眾對政府信任是基于自身利益實現的理性期待，信任國家公權力能夠按照公眾意愿執行，在此基礎上形成了公眾對政府的信任。張旭霞認為，政府行政績效的提升能夠提升公眾對政府的滿意評價值，高績效低成本,滿足公眾期待和公平價值,將是優化政府公信力的重要路徑。但在祝小寧等人看來，政府績效并不必然與政府公信力相關，而且政府在選擇性公開政務信息、媒體選擇性傳播、公眾選擇性接受等多種情況造成的溝通變異則會對政府公信力造成一定的損害。在政府公信力的影響因素中，公眾的評價認可是最重要的方面，這歸咎于政府從根本上而言是為公眾服務并主要為公眾所信任，是否能夠有效地實現公眾的利益以及實現程度、公眾對政府內容的知情度與公眾對營造的社會環境滿意度都勢必對政府公信力產生影響。

社會因素：政府公信力在自然災害和公共危機事件頻發的情況下面臨威脅，尤其是公眾以政府在應對公共危機的能力為指標來衡量政府威信。唐云峰創新地指出，社會轉型時期公眾以新的標準來衡量政府的，并且城鄉、地區、人員之間的貧富差距不斷拉大也會造成公眾對政府的不滿，以及殘留在公眾心中萬能政府的思想觀念與現實之間的差距等這些都會影響政府公信力。政府公信力不僅受到政府和公眾的影響，也為不確定的社會因素所制約，主要分為人為和非人為兩個方面。人為因素造成的貧富差距使處于弱勢的群體對政府的執政理念和政策方式必然會產生懷疑；非人為因素包括自然災害的發生頻數和程度以及政府在應對突發情況的能力均能從某種程度上造成公眾對政府的信任威脅。

時代因素：畢麗華結合現代科技的快速發展背景指出，隨著互聯網等新媒體的出現，公眾獲取各方面的信息能力加強以及注重自身權利的維護的意識提高，政府只有著重從公眾的利益出發兼顧效率與公平，才能優化政府在公眾中的形象和信譽。徐敏娜指出，在實踐過程中政府公信力在不同時代受不同因素的影響，包括我國進入社會轉型時期、面臨風險社會的不斷沖擊以及虛擬社會的產生。不同時代形成不同背景、造就不同科學技術水平和面臨不同挑戰，這些都是影響政府公信力的潛在因素。

（二）政府公信力的優化路徑方面

在國家治理體系和治理能力現代化的要求下，政府需要以高效的執行力來緩解政府在公眾心中信譽日趨下降的危機，需要針對不斷優化政府公信力進行科學研究，因此國內專家學者從不同維度致力于尋找政府公信力的優化路徑。

政府的維度：政府公信力的提升首先要從掌控政府的政黨著手，姜曉秋指出政黨是社會價值觀的倡導者，是維護公民權益的執行者，政黨執政的能力對管理效度、公民政治參與和權益維護都有重要影響，因此必須提高執政能力，規范公權力的行使和密切與公眾的互動溝通，贏取公眾的信任。政府公信力提升不僅需要從政黨方面著手，而且關鍵依靠政府自身的重塑建設，包括執政理念、政府的管理能力、監督機制、行政人員的素質、政治的民主化等等方面。唐鐵漢指出在政策制定過程中要規范程序，鼓勵公眾參與，加強決策的透明性和問責；在政策執行中嚴格依法行政；并且保證有多種暢通渠道進行政策監督；建立完善的政策評估機制，使社會公眾能夠真正進行合理評估。金蓮等人基于政府公共危機管理，提出著重以政府管理的創新、公共政策運作機制的完善、干部選任機制的管理創新、法制建設、政府組織和運作轉變五個方面來優化公信力。劉毓針從六個維度來研究政府公信力的優化：其一，政府需要不斷深化行政體制改革，明確機構相關職能定位；其二，不斷進行道德教育建設，形成一種信用文化氛圍；其三，以信用激勵與信用問責的方式來完善管理機制；其四，完善法律法規體系與嚴格依法行政同時進行；其五，推進政府民主化構建，提高政策決策的能力；其六，利用信息公開的形式保障公民的政治參與。裴婷婷等主要以建立有效的權力監督機制和資信制度，制定公平公正的評議考核機制和政府官員財產公示制度，通過行政過程中的責任機制和賠償機制完善行政問責等來制度建設的完善作為有效提升政府公信力的途徑。郝玲玲從政府重塑的視角出發，闡述只有結合政治的民主化、公務員的廉潔度與公眾的滿意度等五個方面綜合改善，才能構建服務型政府中高評價的政府公信力。優化政府公信力的路徑不僅只有以上這些，還可以從其他方面進行研究。楊妮娜以政府權力分配延伸出政府層級的設置應與政治穩定、經濟發展、社會和諧相適應，權力的分配不僅應與行政層級相匹配，而且要與提供公共服務的數量職責相匹配，這樣不至于出現權責不對等而導致政府公信力的降低。綜上所述，在政府自身方面提升政府公信力中應該從政黨的執政理念與執政方式著手，主要圍繞政府行政程序的規范化、行政工作者素質能力提升、公共政策運行機制的完善、權力監督機制和信息透明公開的構建、政府職能的轉變和問責機制的構建以及加強政治民主參與等幾大方面來從自身方面提升公信力。

公民與社會的維度：政府受信任情況以公民評價和滿意度為主，公民對政府的信任體現政府在公眾中的良好信譽和形象，以公民的視角來深入優化政府公信力路徑進而提升政府執行力是國內外學者研究的重要方面。政府對社會的管理以及社會對政府的寬泛影響，都使我們在研究中必須重視以社會維度來看待政府公信力的提升策略。姜曉秋從公民維度提出積極培育公民社會，構建政民之間共同的社會治理，以便于更好地尊重和維護公民權益，從公民切身利益出發作為提高政府公信力的路徑。祝小寧等通過對政府公信力的外國文獻和本國文獻的研究，剖析其GMP的信息選擇性機理，認為必須克服政府信息發布的過濾性、媒體過濾性傳播信息與公眾根據偏好對信息接受之間的溝通鴻溝，必須使政府合理地發布信息、媒體全面地傳播信息并建立信息傳播監督機制與提高公眾素質，使其具備更有效的選擇信息的能力等方面作為提升政府公信力的解決路徑。由于社會發展造成區域、人群間貧富差距的異化，形成了比較多的社會弱勢群體，雖然他們在政治權力上處于弱勢，但具有較強的社會敏感度，因此只有多關注并維護好弱勢群體的權益，實現社會均衡發展與謀求共同富裕，才能最大范圍和限度地優化政府公信力。呂承文從政群互動的視角來探究政府公信力的提升路徑，認為政府不僅需要在自身重塑的同時做好和群眾之間溝通協調，增強相互信任理解的狀態。從公民與社會的視角探討提升政府公信力，需要更加關注公民利益和弱勢群體，完善政府與公民的溝通渠道和溝通深度，降低社會各群體之間的各類差距。

四、研究評述

根據近十年來這些在核心期刊發表的關于政府公信力的文獻梳理，可以看出我國對于政府公信力的研究成果比較可觀，但我們必須正視我們目前研究所存在的局限與不足：其一，缺乏清晰明確的政府公信力界定，經常將政府公信力與其他相似的概念混淆，致使公眾對政府信用情況存在誤解；其二，我們對政府公信力的實證調查和研究偏少，主要停留在定性和宏觀上的分析為主；其三，以比較的方法和形式來研究政府公信力的文獻還相對比較少，不比較就無法深入研究政府公信力各區域特點和各方面情況；其四，對于政府公信力更多的是對策性的研究，容易造成研究范圍狹窄化；最后，政府績效、政府能力、公眾滿意度等幾個方面是否可以稱為影響政府公信力的因素需要進一步探究，以及它們能否作用政府公信力的需要考量。

未來政府公信力研究展望必須基于當下的研究現狀，筆者著重從以下幾個維度提出完善策略：其一，繼續加強關于政府公信力的根本性、基礎性研究，對政府公信力涵義進行準確公認的定義，同時明晰政府公信力與政府信用、政府信任等概念的聯系與區別；其二，不斷進行具體化、實證化研究政府公信力，包括進行實證調查、定量分析，著重從實踐層面和微觀層面進行研究，延伸到結合案例進行探討，而不僅只對政府公信力進行普遍性、宏觀層面的闡述；其三，把握政府公信力的歷史來源、國內外之間的區別以及不同層級的研究，可以針對政府公信力進行古今對比分析、中外對比分析、央地對比分析以及危機與常態下的對比分析等，只有從各個維度進行分析，才能完善對政府公信力的研究；其四，拓寬關于政府公信力的研究領域范圍與方法，可以與其他學科結合進行跨學科分析，不局限于只在政府執政理念、行政管理體制、行政工作人員及公眾的單方面剖析，可以綜合社會文化與現代先進技術之間的相互作用進行研究；其五，針對影響政府公信力的因素，我們應該繼續拓展完善相關內容，爭取隨著研究的不斷深入豐富提出客觀而又全面的對政府公信力有影響的因素。

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