我國小產權房問題探討

○張攀

（黃河科技學院 河南 鄭州 450006）

一、小產權房的概念及法律性質

小產權房并不是法律上的概念，而是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂，政府文件中也經常會出現“小產權房”的稱謂。實際上，“小產權房”是相對于大產權房而言的，所謂“小”，就是沒有經過縣以上政府土地管理部門頒發的土地使用權證，而是縣以下政府，包括鎮、鄉、村委員會頒發的產權證，因此起名曰小產權房。它是在農村宅基地、集體建設用地或者在農業用地上開發建造的用于居住的房屋。

小產權房初始源于20世紀末大都市郊區的農村出租屋。后來，因為生態環境優于市區，加之城市房價暴漲，一部分租用者干脆買下來，由短期性租用發展為永久性購置。由此刺激了小產權房的變性畸形發展，由最初的個別農戶、單個宅院、小規模、低檔次的非法私下暗中交易，發展到后來的農村經濟組織利用集體土地進行建設用地開發，公開銷售，并且愈演愈烈。在城市建成區的邊緣地帶和城鄉結合部地區，隨著“城中村”的改造和社會主義新農村建設的加快，借解決村民集中居住為由，進行房地產開發，房屋建成后，除安置該集體經濟組織成員外，剩余大量的房屋對外銷售，于是形成了今天類似這種農民公寓或農民住宅小區形成的“小產權房”。

我國現有法律并未給予小產權房相應的合法地位，因為小產權房往往建設在農村集體土地上，這類土地使用權不能出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，這類房屋沒有產權，不受法律保護，其交易存在很大的風險。小產權房多次受到國土資源部及住建部叫停，要“剎風治亂”，就是要規范現在在建在售的小產權房的現象。國土資源部部長姜大明在2014年全國兩會上表示，針對在建在售的小產權房要“拆除一批、教育一批、震懾一批、問責一批”。

二、小產權房產生的根源

1、城鄉二元結構的土地制度

從我國現行的法律對農村集體土地所有權制度的規定可以看出，集體土地所有權和使用權并不具備完整的權益。無論是村集體還是農民個人，從法律上都只有利用這些土地從事農業生產的權利，要從事非農產業，特別是從事商品化開發建設則必須由國家征收轉變為國有土地。農村集體土地被征用的價格和土地的市場價格差距非常大，集體經濟組織只能獲得少量的征地補償費，從政策上就剝奪了集體經濟組織獲取更大的利潤空間的權利。為從自己的土地上獲取更大的經濟收入，集體經濟組織在利益驅動下而鋌而走險開發小產權房。所以就出現了集體土地未經依法批準，被用于以建設新農村、文明生態村、中心村、農民集中居住區等名義，將集體土地用于非農建設。

2、持續高漲的房價

中低價位房源嚴重缺位，小產權房建設滿足了一定的市場購買需求。近幾年，全國各地的商品房價都普遍持續不斷地大幅度上漲，已遠遠超過低收入家庭的實際購買能力，由于小產權房不需要繳納土地出讓金和各種相關稅費，價格也只有商品住房價格的30%～50%，而購房者強烈的住房夢，讓他們在沒有能力購買“大產權房”的情況下，就選擇了位置不是很偏遠、價格低廉的小產權房。反過來，旺盛需求又進一步刺激了小產權房的大面積開發建設，基層的鄉政府、村政府基于利益需要默許推動之下，在集體的土地上開發建設小產權房并對外銷售。

3、住房保障體制的滯后

隨著城鄉一體化進程的加快，住房的剛性需求越來越大，但是政府的政策往往難以滿足公眾的需求。一方面，很多地方嚴格的限購令，讓很多不符合購房政策的市民“望房興嘆”，沒有“名分”的小產權房，除了一次性付全款硬性條件之外，沒有購買條件限制，不需要出示納稅或社保證明，因此就成為了限購令中的另一選擇。另一方面，政府住房保障體系的經濟適用房、廉租房或政策性租賃租房發展滯后，況且不少地方保障性住房項目選在離城市中心較遠的地方，交通、教育、衛生醫療等配套設施很難同步建設，給居民的生活帶來各種不便。于是不少購房者把目標投向離市區較近的小產權房。

三、小產權房面臨的問題

1、小產權房缺乏相應的法律保障

建設部曾在《關于購買新建商品房的風險提示》中指出，非集體經濟組織成員購買在集體土地上建設的房屋，將無法辦理房屋產權登記，合法權益難以得到保護。其允諾辦理的“鄉產權”、“小產權”，均不符合法律規定，不會受法律保護。小產權房雖然具有了商品房的使用性質，但是并不具有商品房的法律性質，所以小產權房并不是商品房，因此也不能享有商品房相關的規則和制度，人民法院也不能適用商品房買賣的法律規定及司法解釋處理涉及鄉產權房的案件，購房人的權益很難得到維護。同時，由于購買鄉產權房的合同是無效的，因此根據法律規定購房人只能要求開發商退還購房款并按銀行同期貸款利率支付利息等。由于小產權房不符合有關規定導致不能合法過戶，購房后如果遇到國家征地拆遷，由于小產權房沒有國家認可的合法產權，購房人并非合法的產權人，所以其無法得到產權拆遷補償，作為使用人得到的補償是微乎其微的。

2、開發建設監管缺位

目前，小產權房屋的開發得不到銀行貸款支持，大量資金來源于民間集資資本，開發過程中大量的開發資金沒有政府和銀行的監管，主要依靠開發商自律進行開發建設，一旦開發單位的資金鏈斷裂或其它環節出現問題，開發商攜款潛逃，房屋開發極有可能變成爛尾工程。而且能否按時交付房屋也有很大的風險，房屋的質量和售后服務難以得到保證，小產權房的建設可能根本沒有經過房屋質量驗收等程序，且小產權房沒有維修基金，一旦房屋質量出現問題，買受人的利益很難得到維護。

3、物權不完整

物權不完整，不能依法流動。由于“小產權房”是不完整的物權，按照物權法規定，不能在有關部門依法登記，不受法律保護，所以不能依法上市交易，即使遺贈也會因無產權證明，受到制約。我國物權法第39條規定：所有權人對自己的不動產或動產，享有占有、使用、收益和處分的權利。房屋屬于不動產范疇，房屋權屬證書是權利人依法擁有房屋所有權并對房屋行使占有、使用、收益和處分權利的唯一合法憑證?？h級以上政府主管部門核發的房屋權屬證書有效，因此，鄉級政府或村集體組織核發的任何形式的所謂“小產權證”均不具有法律效力。沒有合法產權證的“小產權房”只具備了普通商品房的“使用”性質，從法律上說依然沒有所有權，即不能享有法律上“占有”的權利，其房屋所有人“收益”和“處分”的權利必然受影響。

四、小產權房的解決辦法

1、妥善處理現存的小產權房

對于現存的小產權房，應區分情形區別對待，不能采取所謂的一刀切措施。對于濫占耕地的小產權房、在建和已建未售的小產權房及已經入住的小產權房應采取不同的措施。

首先，堅決禁止濫占耕地的小產權房。耕地是提供糧食的保證，耕地面積趨于飽和甚至減少，無疑為糧食生產埋下隱患。因此，我國土資源部要堅守18億畝耕地的紅線不能動搖。對于那些破壞耕地修建小產權房的違法行為應當堅決禁止，如果能夠退耕的應當退耕，不能退耕的，在補繳所有稅費的基礎上再進行處罰，并且政府要求開發商和農村集體組織通過占補平衡的方式開發出相同數量和質量的耕地。

其次，要堅決拆除在建和已建未售的小產權房。對于在建的“小產權房”項目，責令停工、停售，查封工地，拆除售樓處，查封施工機械，遣散施工隊伍；對在售的，責令停售、拆除售樓處，查封已建未售房屋。同時，還將依法查處有關設計、測繪、施工、銷售、代理銷售單位的違法違規行為，除給予行政處罰外，責令停業整頓，降低或取消相應執業資質。此外，將對相關責任人員給予必要的黨紀政紀處分，對涉嫌犯罪的移送公安司法機關追究刑事責任。

再次，要妥善處理已入住的小產權房。盡管這些房屋不符合土地利用、建設規劃，也沒有繳納土地出讓金和各種稅費，但小產權房已經出售多年，住滿了居民，居住氛圍已經形成，強行拆除勢必激化社會矛盾，影響社會穩定大局。筆者認為，應當認可這些小產權房占有的合法性，但是需要支付“轉化費用”將小產權轉正，即補繳土地出讓金和稅費等。當然，具體需要繳納的數額和方式，同樣牽涉到許多細節的問題，需要慎重。

2、實行國有和集體土地供地雙軌制

近些年，國土部一直在醞釀制定一系列征地制度改革新政，國土部調研組也征求過全國工商聯房地產商會的意見，調查了解能否形成政府供地和市場供地雙軌制。目前中國是政府壟斷土地供應的格局，未來實行“雙軌制”就意味著將允許農村集體土地入市。中共十七屆三中全會提出來“農村集體建設用地與城市國有建設用地同地、同權、同價”的精神，根據這個原則和精神，對于非公益性質的用地，應該允許農民集體土地入市，在符合城鄉統一規劃和用途管制的情況下自由交易。而對《土地管理法》中“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規定，則需要進行修改。

筆者認為，在集體建設用地上建的房子，只要符合規劃，只要符合建筑標準，就可以承認它合法，不一定非把它變成征收為國有土地；對農民擁有的農村住房以及集體經濟組織修建的“小產權房”，對按照土地利用總體規劃、經合法審批建造的房屋，賦予完全產權，允許其自由流轉。各地都有不同的情況，只要不改變土地性質，不損害農民利益，各種流轉模式都可以嘗試。

3、加塊政府保障房的建設

中央多次部署要著力解決城鎮低收入家庭住房建設、促進農村住房建設，解決住房問題是拉動內需、新農村建設、改善生存條件的重點。改善城市低收入居民的居住條件，是重要的民生問題，加快建設保障性安居工程，對于改善民生、促進社會和諧穩定具有重要意義。由于城市中70%以上的常住人口都是中低收入家庭，如果政府不建保障房，低收入家庭何以安居。目前保障性住房制度還很不完善，由于監管不到位和審核不嚴格，無論是廉租房、公共租賃房，還是經濟適用房、限價商品房和棚戶改造房，名義上是針對中低收入居民的住房保障，實際上覆蓋的卻是一些收入和住房都不是最困難的城市居民，結果是進一步擴大了城市居民住房差距，導致了分配不公和設租尋租的問題。如何讓保障房落實到實處，解決民眾之所需，也是需要政府部門做好監督的問題。

[1]小產權房概念明晰，目前等于無產權房[N].山西商報，2007-07-09.

[2]王海燕：淺析小產權房問題的成因及對策[J].今日財富，2010（1）.

[3]孫憲忠：物權法[M].北京：社會科學文獻出版社，2005.