社會工作視角下政府購買社區戒毒服務模式的運用淺析
——以廣州市Q機構“C服務計劃”為例

陳 宇 劉芬芬

社會工作視角下政府購買社區戒毒服務模式的運用淺析
——以廣州市Q機構“C服務計劃”為例

陳 宇 劉芬芬

隨著社會建設的推進，在廣州、深圳等地，政府以項目形式購買社會工作服務取得了極大的發展。2011年初，廣州市Q機構開始實施的“C服務計劃”正是該模式的典型個案。文章在該個案實施的基礎上，通過與傳統模式的比較，并對環境、經濟、政策、技術、道德等社會條件作出考察后認為，相對于其他模式而言，政府購買服務模式是目前我國開展社區戒毒康復的有效途徑。

社區戒毒服務 政府購買服務 C服務計劃

陳 宇，廣西醫科大學社會工作教研室講師（南寧 530021）；劉芬芬，中國青年政治學院社會學研究生（北京 100089）

在我國，最早嘗試社會工作介入社區戒毒康復的是上海地區。2003年，上海市禁毒辦以購買崗位的形式與上海市自強社會服務總社建立合作關系，開啟了社會工作者介入社區戒毒服務的先例（范志海、呂偉、于金喜，2009）。關于社會工作者介入社區戒毒方面的研究也在實踐的帶動下慢慢興起并不斷豐富。

目前關于社會工作介入社區戒毒的研究主要聚焦于以下方面：一是對社會工作介入社區戒毒的模式探索。范志海（2005）對上海自強社會服務總社的社區戒毒經驗進行了深度研究與總結，認為其是“過渡社會工作模式”；鐘瑩、梁國勛（2008）則將個案管理模式運用到社區戒毒服務中，認為個案管理模式能幫助解決服務對象所面臨的多重問題，提高其運用資源的能力；韓丹（2011）通過實證分析，提出了多元整合視角。二是探討社會工作介入社區戒毒的作用與意義。胡鵬、王競可（2010）認為，社會工作的介入為加強新的社會穩定平臺提供了可能，并且有助于戒毒目標的實現；鐘瑩、劉傳龍（2011）認為，傳統的戒毒工作存在非專業性和行政性的問題，引入社會工作是解決上述問題的途徑。三是對戒毒社會工作自身的思考。徐慧宏（2009）對戒毒社會工作團隊建設進行了探索和思考；李霞（2012）通過分析我國戒毒社會工作的現狀，提出了戒毒社會工作專業建設的措施。

羅觀翠、王軍芳（2008）認為，在內地，政府購買服務模式具有一定的必然性。主要表現在三個方面：一是社會轉型的客觀要求；二是公眾需求發展的必然要求；三是民間組織不同于政府部門的優勢。珠三角地區是政府購買社會工作服務的前沿地帶，并形成以廣州為代表的政府以項目形式購買社會工作服務模式（劉志鵬、韓曄，2013）。即政府根據需要設計專項項目，并提供資金支持，競標成功的社會工作機構根據項目要求開展服務（趙一紅，2012）。廣州的這一模式起步于2007年，并通過在全市132個街道設置家庭綜合服務中心的形式得到大力推廣（劉志鵬、韓曄，2013）。其他領域例如社區戒毒也陸續采用該種模式，但關于這方面的研究內容卻少之又少。

通過已有文獻分析，關于社會工作介入社區戒毒的研究與日俱增，研究內容涉及多個維度。在社區戒毒的實踐領域，政府以項目形式購買社會工作服務已在廣州、深圳等地經過試點并進入平穩執行期，但關于政府以項目形式購買社區戒毒服務的內容卻鮮有研究，這說明這一領域的研究滯后于實踐，值得學界的重視。

一、傳統服務模式介入社區戒毒的困境

近年來，各地社會工作實踐就如何制度化地參與社區戒毒康復工作總結了三種模式。一是內生機構模式，即由政府出資建立社團或民辦非企業組織，再由這些組織行使政府轉移的部分職能的運作方式；二是內生崗位模式，即在現有體制內增設社會工作崗位或部門，向社會公開招聘社會工作者或由體制內原有的工作人員轉型成為專職社會工作者；三是外派社工模式，指政府出資為需要社會工作人才的政府部門、事業單位和社區等購買社會工作崗位，民間社會服務組織作為社會工作者的聘用單位，負責向這些單位派駐社會工作者（鐘瑩、劉傳龍，2011）。不僅僅是在社區戒毒康復方面，就社會工作如何有效地嵌入到政府宏觀大環境而言，當前社會工作理論與實踐探索的也是這三種模式。這三種模式在具體工作中都發揮了實質性的作用，但也不同程度地存在局限性，具體體現在以下方面：

（一）內生機構服務模式——獨立性危機

政府的強勢推動在促進戒毒社會服務組織發育和專業人才隊伍建設方面發揮了重要作用，但由于這類組織脫胎于體制內，對政府的依賴性強，缺乏自主性和獨立性，所提供服務的質量不盡如人意，發展也陷入瓶頸。

（二）內生崗位服務模式——服務宗旨的偏離

“內生崗位”模式解決了社區戒毒工作兼職化的問題，使社會工作者的身份具有合法性。但當原有體制尚未形成明確的專業服務理念和清晰的專業服務思路時，容易出現偏離社會工作服務宗旨的現象。比如社會工作的“行政化”傾向。

（三）外派社工服務模式——角色沖突

深圳市開創了“外派社工”模式的先河。外派社工模式中，政府負責協調社會工作人才的供需關系，保障了社會工作人才的需求并賦予社會服務組織一定的管理權限。機構針對政府對崗位的要求派遣本機構的社會工作者，并負責對社會工作者的管理培訓。但其弊病是多頭管理造成的混亂。社會工作者既要聽從機構的派遣，又要服從崗位的要求，常常引發沖突。這也使社會工作者在開展服務時經常處于被動的角色。

綜上所述，尋找社會工作與政府之間適合的切入點成為了社區戒毒在我國發展的瓶頸。在社區戒毒康復服務中，社會工作機構既要提供專業的服務、保持其發展性，又要免于體制之外、保持其獨立性，這是上述三種模式所不能完全滿足的。而政府以項目形式購買社會工作機構服務就能在吸取三者優勢的基礎上，有效規避其不足。

二、政府以項目形式購買社區戒毒服務模式的優越性

實踐證明，在社區戒毒康復中，政府以項目形式購買社會工作機構服務模式在實踐中具有一定的優越性。

（一）環境優越性——社會組織的蓬勃發展

相對于上述三種模式（政府在其中發揮中流砥柱的作用）來說，政府以項目形式購買社會工作機構的社區戒毒服務更能體現社會治理的潮流。我國正處于全能型政府向服務型政府轉型的關鍵時期，政府要構建公共服務型政府，需加快推進社會管理科學化。在這樣一種開放的宏觀大環境下，社會組織的培育和發展得到了前所未有的支持與繁榮。據2013年中國民間組織報告藍皮書顯示，截至2012年底，我國統計有49.9萬個社會組織①詳見《中國民間組織報告藍皮書（2013年）》，且數量在不斷增加。Q機構就是在這樣的社會環境中成立并得以壯大的。從實際情況來看，社會組織的培育和發展也為社會工作的職業化進程奠定了基礎。在我國，社會工作開始作為一門職業得到社會大眾的認可與支持。這一種社會環境保障了社會工作者在介入社區戒毒康復中身份的合法性。社會工作者作為社區戒毒過程中的重要組成部分，其角色逐漸被戒毒人員及其家屬、區禁毒辦、街道辦事處及其下屬居民委員所接納。

（二）經濟優越性——政府的資金支持

相對于上述三種模式來說，政府以項目形式購買機構的社區戒毒服務更能滿足服務持續性、有效性及公益性等要求。孫瑩（2012）認為，理想的購買社會工作服務，需要充分的服務供給者、豐富的組織資源以及明確的服務目標等條件的配合。從機構的運營來看，政府購買社區戒毒服務是由政府出資購買社會工作服務，并對社會工作機構的人員配置、服務指標提出相應要求，因此能保證社會工作機構的正常運營。對于C服務計劃而言，區禁毒辦作為服務的購買方，以競標的形式把服務外包給Q機構，并承擔項目的所有支出，這為C服務計劃的實施提供了經濟基礎。從社會效益的角度出發，社會工作者為戒毒人員提供相應的服務，以協助其解決生存、發展中所遭遇的障礙，從而戒除毒癮，回歸社會。這一目標是政府服務的一種傳遞，有助于提升社會大眾對社會工作的知曉度與認可度，也有利于“小政府，大社會”格局的建立。

（三）政策優越性——介入的合法性保障

2008年6月起實施的《中華人民共和國禁毒法》對我國的戒毒工作體制進行了重大調整②詳見2008年6月頒布實施的《中華人民禁毒法》，《禁毒法》第三十三條規定：“對吸毒成癮人員，公安機關可以責令其接受社區戒毒，期限為三年”。社區戒毒從此具有了法律效力。而在2011年6月公布并實施的戒毒條例規定③詳見2011年公布并實施的《中華人民共和國國務院令戒毒條例》，負責社區康復工作的人員應當為社區康復人員提供必要的心理治療和輔導、職業技能培訓、職業指導以及就學、就業、就醫援助。這一條例對從事社區戒毒康復的工作人員提出了專業要求，也為社會工作者介入社區戒毒康復奠定了制度基礎。海珠區禁毒辦在2011年2月通過“政府購買服務”的方式，引入社會工作組織參與社區戒毒（康復）工作，C服務計劃由此具有了政策與法律的依托。

（四）技術優越性——社會工作專業方法的運用

社區戒毒康復人員面對的障礙不僅僅是生理層面，還包括個人心理、社會環境層面，因此為達到協助該群體成功戒除毒癮、回歸社會的目標，需要一個強有力的技術依托。而社會工作的介入能為這一技術提供專業保障。王思斌（2005）認為，社會工作是在利他主義的指導下，運用專業的知識、科學的方法所開展的助人服務活動。在服務過程中，社會工作者秉持助人自助的宗旨，充分整合社會資源，為戒毒人員創造接納的社會環境，以助其回歸社會。而項目是社會工作的一種行之有效的方法，相對于上述的三種模式來說，政府以項目形式購買社區戒毒服務，通過規范化的項目管理能有效對助人過程進行監控與評估，從而保證服務的質量。

（五）道德優越性——服務中的價值指引

社會工作機構作為獨立法人的身份與政府建立的是合作、契約關系。在一定程度上，它具有自主性與獨立性，不需依附于政府部門的體制之內。因此社會工作者能在專業價值的指引下，采用社會工作專業方法為服務對象提供相應服務。另一方面，參與項目的社會工作者在整個運營過程中都隸屬于社會工作機構，其管理和考核都由機構行政部門負責，因此不存在多頭管理的問題。在開展服務時，能夠按照機構的宗旨與理念為戒毒人員提供服務。這避免了上述三種模式中社會工作者在實際工作中遇到的獨立性沖突，也使社會工作者在服務中化被動為主動。

三、政府購買社會工作服務的實例——C服務計劃

（一）“C服務計劃”概述

Q機構于2011年6月正式承接“海珠區吸毒人員社區戒毒（康復）服務項目”，即C服務計劃。該計劃是由專業社會工作者向正處于三年社區康復期的戒毒人員提供的相應服務以協助其戒除毒癮、回歸社會的社會工作介入。

社會工作的宗旨起源和它與社會福利制度的密切關系，決定了它是一種以價值為本的專業。為使服務對象不被標簽化，該項目以常青藤作為其標識，有以下三方面的寓意：常青藤的環境適應性強，喻指服務對象面對各種困難依然堅強向上的人生態度。從社會工作的角度看，這是從優勢視角出發，肯定服務對象的能力；常青藤終身是綠色，綠色具有希望、生命的象征。這是從發展的角度看待服務對象，這使社會工作者在與服務對象的同行中，能夠以平等的心態對待每一位服務對象；常青藤的花語是感化。通過社會工作者與服務對象的共同努力，為戒毒人員營造接納的社會環境，從而使其受到鼓舞而對生活有新的體悟，尋求改變的動力。

越來越多的經驗證明，對于戒毒人員來說，最大的困境是他們回歸社會所受到的限制，社會無法為他們提供接納的環境，這一群體被邊緣化，無法參與正常的社會活動。常青藤服務計劃是由社會工作者運用專業方法和技術向社區戒毒人員提供服務的一項專項活動，社會工作者致力于為戒毒人員營造接納的社會環境。

一是協助服務對象申請各類民政救助。社會大眾對戒毒人員往往貼有“辱化標簽”，認為這一群體無權或不值得享受社會福利。而現實情況是，戒毒人員大多都面臨著生存困境，但因為社會的“惡性標簽”使得他們的申請變得益發艱難。因此，常青藤計劃的一項很重要的服務就是協助服務對象申請各項救助。二是協助就業。就業對于戒毒人員來說解決的不只是生存問題，更重要的是其參與社會的一個有效途徑。通過就業，使服務對象的自我形象得以重塑，也使其從邊緣化的生活中解脫出來，以一個社會人的身份融入環境。三是修復服務對象與家人的關系，幫助服務對象重建家庭支持系統。四是美沙酮申請。社會工作者的工作內容包括為存在復吸狀況的服務對象提供美沙酮維持治療的信息，并協助他們申請。五是幫助服務對象重新認識自己。在開展服務時，經常會遇到對自己的未來抱有悲觀態度的服務對象。因此在常青藤計劃中，社會工作者會運用輔導方法，重構服務對象的自我認知，提升其自信心和處理問題的能力。

在實際開展工作時，考慮到戒毒人員的實際情況和保密守則，C服務計劃主要運用的是個案工作，更為準確的是引入個案管理模式。個案管理模式是一種整合性服務模式，主要服務于面臨多重問題，且自己無法有效地向外尋求幫助的服務對象（魏三珊、黃瑞斌，2009）。它主要包括兩方面：一是注重強化案主的資源網絡；二是重視培養案主獲得及運用有效資源的能力（Julius R. Ballew&George Mink，1998）。這一模式充分體現了社會工作“助人自助”的理念。在具體操作上，戒毒社會工作者在與個案建立專業關系后，會對服務對象的生理、心理、社會功能進行全面評估，找到其在這三方面所面臨的障礙，根據具體情況制定介入計劃，采取輔導、資源整合、增能等方式協助服務對象解決其所面對的各種困境。

（二）C服務計劃：政府以項目形式購買社會工作服務模式的應用

1.政府購買服務的目的

在《禁毒法》實施之前，我國禁毒方式主要是以強制戒毒和勞教戒毒為主，吸毒人員在公安機關設置的強制戒毒機構進行強制性的毒癮生理戒斷，在司法行政部門設置的勞教戒毒機構進行勞動教育戒毒。這些戒毒方式都是在封閉的、與外界隔離的場所內戒除毒癮的，一直都無法改善高復吸率的情況（王蘋，2011）?！督痉ā泛汀督涠緱l例》頒布后，社會團體、非政府組織逐步登上社區戒毒的舞臺。政府越來越意識到社會工作介入社區戒毒康復的重要性，因此政府購買服務模式在社區戒毒康復中得到運用。在C服務計劃中，區禁毒辦通過購買社會工作者的服務，由社會工作者為戒毒人員提供相應的服務，以協助其解決生存、發展中所遭遇的障礙，從而戒除毒癮，回歸社會。

2.政府與機構的角色與分工

現代新公共管理運動倡導將政府的角色定位為掌舵者而不是劃槳者。其認為，在公共服務領域，政府的角色可以是服務的提供者，但并不一定要是服務的生產者，即服務的提供者與生產者是可以分離的。實踐證明，將服務外包給社會組織，可以提高服務的效率和質量。而且政府與社會組織之間建立契約關系，也有利于城市管理的現代化以及政府的角色重塑或重理（范志海、焦志勇、戰奕霖，2011）。禁毒辦在該項目中作為政府的代表，是購買社會工作服務的主體，為該項目提供資金支持。其具體負責購買社會工作服務的統籌規劃、組織實施和績效評估。并對整個項目的實施過程進行監督管理。Q機構屬于購買對象。其擁有一支熟練掌握和能靈活運用社會工作知識、方法和技能的專業團隊，具備完善的內部治理結構、健全的規章制度、良好的社會公信力。在該項目中發揮執行者的角色，是服務的直接傳遞者。

3.政府與機構的互動

在C服務計劃中，區禁毒辦所扮演的不僅僅是提供者和監督者的角色，還包括資源鏈接者。而作為項目實施方的Q機構是政府與民眾的橋梁。雙方在工作中雖然各司其職，但仍有所聯結。C服務計劃的服務對象是進行社區戒毒康復的人員，由于這一群體的特殊性，為滿足其多元化的服務訴求，社會工作者在提供相應服務時需要多個部門的聯動。包括統籌規劃的禁毒辦、主管治安的派出所、民政部門以及下屬的街道辦事處、居民委員會。區禁毒辦作為購買行動中政府的代表，具有一定的權力效力，因此在資源調度和整合上具有一定的優勢。社會工作者在某一街道開展服務之前，區禁毒辦會集中相關部門召開聯席會議，在會議上就C計劃的服務內容、各部門工作內容與社會工作者工作的交叉處、社會工作者需得到的支持等展開討論。通過這次會議，社會工作者能與政府部門進行有效聯結，建立正式的合作伙伴關系，從而為后期的資源共享奠定了基礎。

四、政府購買社區戒毒服務模式的本土化要求

（一）政府對“掌舵者”角色的調適

政府購買服務的政策規劃，應該注意短期目標與長遠目標的關系，增加社會福利服務的輸出，調整政府角色與職能，建構服務性政府（孫瑩，2012）。除此之外，在政府購買服務模式中，政府需要做好掌舵人的角色，加強對社會組織資格及能力審查，提升整體服務質量。

（二）社會工作機構的自我成長與定位

社會工作對從業者的素質有一定的要求，社會工作者區別于社區工作者或心理咨詢師在于其對專業知識、專業技術與方法的實際運用。因此社會工作機構應注重對專業服務的有效的管理，對機構社會工作者的成長進行督導。除此之外社會工作機構在與政府的合作中，始終要保持“第三方”的角色，履行政府與戒毒人員的橋梁作用。在工作方法上，單一的個案工作模式很難滿足服務及其家庭的需要，創新工作手法也是社會工作機構需考慮的問題。

（三）實務與研究齊頭并進

社會工作如要在我國有長足發展，離不開對本土模式的探索與研究。政府購買服務模式最初也是從西方發達國家引入的，主要是為了降低服務成本、在服務上進行創新、保障服務對象的選擇自由和兼顧社會公平（邊慧敏，2011）。因為國情的差異，對于我國實際情況的調查和研究是社會工作本土化的前提。

（四）提升公眾對社會工作的知曉度和認可度

社會工作的知曉度和認可度尚待提升，公眾經常把社會工作者與義工等同，社會工作的專業化走在了職業化之前。因此，如何推廣社會工作，使其得以職業化，也是今后的工作重點之一。

綜上所述，政府購買社會工作服務模式在我國仍屬于舶來品，需要多系統的聯動以對其進行本土化。政府、社會工作機構在購買過程中應分別踐行好掌舵者和劃槳者的角色，政府要加強服務監管與服務評估，社會工作機構要加強自身建設以履行好服務提供職能，二者協作建立伙伴關系。同時，雙方也需加大對社會工作研究的投入，以此為基礎探索社會工作在我國的發展模式。再者，公眾對于社會工作的知曉度是社會工作在我國良性發展的群眾基礎，需要政府和社會工作機構的品牌示范，加大宣傳力度。通過這四方面的聯動，促進政府購買服務模式的施行。

[1]邊慧敏，2011，《政府購買社工服務的問題與對策》,《今日中國論壇》第7期。

[2]范志海、呂偉、于金喜，2009，《社區戒毒康復模式的初步探索——以上海禁毒社會工作為例》，《中國藥物依賴性雜志》第2期。

[3]范志海，2005，《“過渡社會工作模式”的建構與上海禁毒經驗》，《社會科學》第6期。

[4]李霞，2012，《禁毒社會工作專業建設思考》，《云南警官學院學報》第5期。

[5]劉志鵬，韓曄，2013，《交易成本理論視角下的政府購買社工服務：模式比較和策略選擇——以廣州、深圳實踐的實踐為例》，《廣東工業大學學報》（社會科學版）第6期。

[6]羅觀翠、王軍芳，2008，《政府購買服務的香港經驗和內地發展探討》，《學習與實踐》第9期。

[7]孫瑩，2012，《政府購買社會工作服務政策研究》，《社會與公益》第8期。

[8]徐慧宏，2009，《禁毒社工隊伍建設的探索和思考》，《江蘇警官學院學報》第3期。

[9]魏三珊、黃瑞斌，2009，《個案管理模式介入戒毒人員“回歸社會”的探討》，《法制與社會》（中）第26期。

[10]王思斌，2005，《社會工作導論》，北京：高等教育出版社。

[11]王蘋，2011，《論實行社區戒毒的意義》，《遼寧警專學報》第1期。

[12]鐘瑩、劉傳龍，2011，《禁毒法背景下的社區戒毒工作與社會工作介入》，《江西師范大學學報》第3期。

[13]趙一紅，2012，《政府購買社會工作服務模式分析》，《社會工作》第4期。

[14]鐘瑩、梁國勛，2008，《個案管理——社區戒毒工作的新模式》，《華東理工大學學報》（社會科學版）第2期。

[15]Julius R.Ballew&George Mink，1998，《個案管理》，王玠、李開敏、陳雪等譯，臺灣:心理出版社股份有限公司。

編輯/陳建平

C916

A

1672-4828(2014)06-0036-06

10.3969/j.issn.1672-4828.2014.06.005