中國老年照顧服務政策：政策評估和展望
——基于“生活質量—社會質量”理論分析框架

朱浩

中國老年照顧服務政策：政策評估和展望
——基于“生活質量—社會質量”理論分析框架

朱浩

本研究基于生活質量和社會質量這兩種不同層面的綜合分析視角，分別從影響老年人生活質量以及社會質量兩個方面的因素討論了當前老年個體和群體的發展現狀，并從政策理念、政策內容、政策工具和政策效果等四個方面對老年照顧服務政策進行評估。研究發現，老年照顧服務政策總體上提升了老年人的生活質量，但是也在滿足心理和情感需要方面仍舊存在不足。同時政策本身增進了老年人的代際依賴，降低了老年人的自我獨立性，賦權和社會參與的不足加劇了這種局面的形成。隨著我國進入追求生活質量和社會質量的階段，必須推動老年服務政策的進一步發展，提升其在提高老年人生活質量和社會質量方面的整體作用。

生活質量 社會質量 老年服務 社會政策

朱浩，浙江大學公共管理學院博士研究生（浙江杭州 310027）。

引言

自改革開放以來三十多年里我國經濟得到快速的發展，相繼實現“國民生產總值人均800美元”、“翻兩番”以及“建立小康社會”的發展目標。2013年我國人均GDP達到6629美元，基本邁入了中高收入水平國家的門檻（IMF,2013）。與此同時我國社會政策也進入了快速的發展階段，其福利水平和覆蓋對象都有了快速的提升或擴大，政策導向從“效率優先，兼顧公平”轉向“更加注重社會公平”。伴隨著社會支出的擴大和再分配政策工具的廣泛使用，社會福利的整體形態開始從“補缺型”轉向“適度普惠型”?？梢哉f，我國整個社會的經濟基礎和社會發展條件發生了根本性的變化，民眾的需求也在不斷增長，其對于生活的期待也有了很大的提升，時下關于“中國夢”的討論展現了大眾對于社會和個人生活層面的多方面愿景，從原來僅限于基本需要的滿足到較高生活質量和社會質量的追求，這種階梯式的需求形態，要求社會政策的發展導向對這種社會生活中的變化做出回應。

作為社會福利政策中的重要目標對象,屬于傳統弱勢群體的老年人在社會發展中的需求已經發生了較大的變化。首先是基本經濟保障已經不成問題。隨著2000年我國社會化養老服務體系的推進，以“居家養老為基礎，社區為依托，機構為支撐”的養老服務體系基本成型。對于空巢、獨居、高齡和失能、低保老人，通過社會救助體系的不斷完善和養老保險、醫療保險覆蓋面的擴大為其提供了基本的經濟保障，同時養老服務方面的需求也正逐漸被納入到政府購買或補貼政策中來。其次老年群體的需求分化，呈現出多元化多層次性。隨著整個社會經濟水平的發展，中產階級的價值形態已經成為社會主流。雖然農村老年人的基本經濟保障仍舊存在問題，但是也要看到許多老年人已經具備了較高的消費能力，不再局限于基本的公共服務，對于中高端老年服務市場的產品和服務有著廣泛的需求，推動了老年產業的發展；同時由于退休年齡的低齡化和健康服務水平的提升，傳統老年人的角色和社會認知已經不符合現實的發展，健康老齡化和積極老齡化的思想已經被人們所接受。如何對老年人賦權，實現老年群體的社會參與和社會融合就成為社會政策必須考慮的內容。這要求社會政策的目標從老年人的基本需要滿足向提升老年人生活質量推進，并將提升老年服務體系和老年群體發展的整體社會環境作為研究的關鍵議題。

一、“生活質量——社會質量”的理論分析框架

生活質量概念最早來自于美國經濟學家加爾布雷斯（Galbraith J.K,1965），他認為經濟增長也不是社會的迫切需要，國民生產總值已經日益失去衡量社會發展程度的價值，現在所應追求的是和諧、悠閑和有保障的生活。羅斯托（2001）在經濟成長階段論中提出，由于諸多社會問題的出現，人們對物質生活的追求不斷減弱，開展轉向舒適生活以及精神方面的享受進而強調生活質量的提升，進一步將生活質量作為衡量社會發展的標尺而不再是有形產品的數量多少?；谶@種從經濟發展到人本主義的轉變，生活質量理論不僅關注到GDP、工資和收入等客觀指標，同時考慮個體層面的快樂、幸福感和個人需要的滿足等主觀指標。

隨著社會學、心理學和醫學學科對生活質量研究的不斷推進，個體層面的綜合生活質量指標體系已經逐漸成熟，如WHOQOL指標體系，但個體指標由于易受地域政治、文化、風俗等方面的影響而缺乏統一概念框架。在社會層面生活質量則通常與GNP的測量掛鉤，社會公正、社會平等、社會保障、社會凝聚等議題逐漸成為生活質量研究的核心。相對而言，社會層面上的研究更具有理論的論證依據，比如可持續發展理論、經濟成長階段論、能力理論、社會凝聚理論，其相關的政策實踐和跨國比較也不斷豐富著理論的內涵，如不丹國用GNH（國民快樂總值）來代替GNP，英國、荷蘭等國家近幾年倡導的幸福指數?？梢哉f，從個體和社會兩個層面來評估社會生活的狀態已經成為生活質量理論的兩個不同研究方向，但是兩者存在差異又具有統一性。個體生活在很大程度上受制于社會經濟生活的發展水平，但兩者又不能等同，社會經濟發展而個體生活狀況下降的不統一情況也經常存在，如何從個體和社會關系的角度來認識生活領域，搭建個人生活世界和社會領域的橋梁將對于我們理解生活質量十分重要。從這一點說，以社會關系為焦點的社會質量理論將幫助我們從社會維度來思考生活質量問題。

社會質量作為新近在歐洲流行的社會理論，其將個人作為社會性的存在，突破原子化的個人主義，試圖構建起一個個人和社會相互融合的社會，而不是個人與社會的分離。該理論倡導建立一種以公民權、民主、平等和社會團結為核心價值的社會，并把每個個人都看成是處在其自我實現和集體性認同這兩方面的辯證關系中，其關鍵問題在于處理集體與個人行為的對抗，即如何在這兩者之間構建成一種張力，這種個體與社會之間的張力從橫縱軸兩個方面展示了社會性具體化領域，并提出社會質量的四個構成要素：社會經濟保障，社會凝聚、社會包容和社會賦權。該理論致力于反映社會整體狀況,希望通過社會指標的研究和社會調查的方法來呈現各社會的社會質量狀況，但其并非排斥個體生活世界的意義。

考慮到生活質量研究中的大多數指標體系旨在考察人們在一個國家中生活得怎樣(Veenhoven，1996)，雖然生活質量也關注到社會保障、社會公正、性別平等內容，但這些往往并不作為分析的重點，甚至有些學者認為其主要關注個體狀況，難以有效反映社會事實的適當性，同時由于生活質量理論無論是“演繹途徑”還是“經驗途徑”都未能在理論建構方面達成充分的共識（陸漢文，2008）。社會質量則主要關注社會的整體性，更加關注社會發展的條件性要素，從理論本身來說已經比較成熟，但是由于其主要集中于社會的四個維度，微觀的個體生活僅為一種集體的存在而關注較少。因而要反映社會發展的事實，需要將生活質量和社會質量的理論方法結合起來，以正確地看待個體層次到社會宏觀層次延伸的光譜圖景。

本研究所關注的老年群體，社會基礎條件的變化已經改變了他們對生活的期待，在表現出對生活質量強烈追求的同時也從群體發展層面開始具有了改善社會整體環境和群體發展條件的訴求。目前老年人主要存在經濟支持、健康服務和情感慰藉三大需要。在我國，由于養老、醫療保險和社會救助體系的基本覆蓋使得大多數老年人的基本經濟保障不成問題，故此本文集中于老年人最為需要的健康服務、情感認知和心理方面，并基于生活質量和社會質量理論所蘊含的特點，將焦點關注到老年人的生活方式、消費觀念和生活形態以及群體的社會福祉狀況和發展條件。對應于“成功老齡化”的三個指標，本文將通過老年人的生活方式和身體健康狀況、心理健康和主觀幸福感以及社會參與三個方面來衡量老年人的個體生活質量以及與之密切相關的社會基礎條件（即社會質量），進而評估當前我國的老年服務政策。

二、老年人的生活方式、健康狀況和生活質量

傳統社會中的中國老年人對老年生活的期待是子孫滿堂頤養天年，但隨著社會轉型，傳統的家庭逐漸解體，小型化和核心化家庭逐漸成為社會的主體，獨居、空巢老年人的比例越來越高，傳統的生活方式逐漸不可維持。雖然大多數老年人仍然希望與子女居住在一起，堅持他們簡單而傳統的生活方式，但是社會的結構轉型使得老年人與子女的代際依賴關系正轉向為依靠社會化方式的老年照顧。另一方面隨著社會經濟的發展以及社會福利水平的提升，老年人在經濟生活方面有了更大的自由，傳統代際依賴關系有所減弱，老年人已經可以對退休后的生活方式做更多的選擇。很多老年人開始轉變傳統的依靠子女養老的觀念，傾向于在機構或社區開辦的照料服務中心安度晚年，表明老年人的養老形態以及消費方式相比過去有了較大的變化。據2006年中國城鄉老年人口狀況追蹤調查數據，城市老年人不愿意與子女居住在一起的比例達到40.8%，而農村這個比例也有20.5%。為滿足老年人的新型養老需求，各地不斷通過養老模式創新來推進養老產業的發展，如推出異地養老、養老社區、虛擬養老院等。這些現象的發生伴隨著老年人對于自身角色和心理認知的變化，當前許多老年人往往通過參與健身、文化、教育和體育等活動等找到新的社會角色，老年人身份認同會逐步年輕化（謝立黎、黃潔瑜，2014）。

生活方式的改變使得老年人的需求不再局限于基本需要，而呈現出多元化多層次化。同時老年群體有著自身的特性，他們作為疾病的高發人群對于健康服務有更高的需要。諸多研究發現，健康服務是影響老年人生活質量的重要因素（郭晉武，1992；蔣志學等，2003）。從老年人的生命周期歷程看，老年人從健康到疾病的連續圖譜將與社區服務、家庭、醫院以及護理院、日托所等機構密切聯系在一起。這些相關服務的可獲得性、經濟性和及時性將極大影響著老年人的生活質量。為改善長期困擾居民的“看病難、看病貴”的問題以及建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，2009年國務院出臺深化醫療體制改革的意見（簡稱新醫改），重點推進國家基本藥物制度、基層醫療衛生服務體系、公立醫院改革試點等五項內容，2013年出臺《完善基層醫療衛生服務體系建設方案》，進一步強化基礎醫療衛生服務體系建設。盡管如此，當前老年人在健康服務的獲取、支付能力等方面仍舊存在著很大的問題，基層社區醫療服務的發展遠不能滿足老年人的需求，尤其是農村老年人的健康狀況仍舊較差，極大地影響了其生活質量。

WHO將健康定義為身體、心智和社交上的良好狀態而不僅僅是沒有疾病和傷殘，這種健康包括生理和心理健康兩個方面。因此不僅要關注醫療健康水平這些可比性的客觀指標，也需要關注到老年人的心理感受、精神需要等主觀正在的因素。許多學者觀察到老年人客觀指標在解釋其生活滿意度方面的可能性方面不斷下降，以致越來越多的人認為老年人的主觀感受在生活質量評估中應占相對較大權重（曾毅、顧大男，2002）。不僅如此，許多研究發現主觀幸福感與個人實際的經濟收入、福利水平并無直接關聯，經濟學上的“Easterlin悖論”直接論證了這一點（Easterlin et al, 2012）。對于老年人來說，一方面經濟保障水平不斷得到提升，對子女經濟依賴不斷下降的同時刺激了老年人更高層次需求的產生，因而對生活有了更高的期待；另外一方面是隨著老年人獨居、失能和空巢比例的不斷上升，老年人對子女的情感依賴在不斷上升，孤獨被認為是其主要原因。據2010年中國老年人口狀況追蹤調查數據，城鄉合計“空巢”老年人占49.3%，在城市這個比例達到54%，而有16.5%的城鎮老年人和28.6%的農村老年人常常感到孤獨。這些老年人廣泛存在著情感交流和精神方面的需要，同時在生理健康方面要比一般老年人要差，比如獨居老年人心臟病患病率明顯較高（陳蕾等，2013）。

基于當前經濟社會的發展以及老年人需求的變化，要提升老年人的生活質量，就必須進一步促進社會化養老體系的發展以滿足老年人的多元化需求，為老年人的社會參與搭建更廣泛的社會平臺，增進老年人自我認知和角色意義，還必須考慮到老年人在健康醫療和精神交流需要方面的特殊性，進一步推進基層醫療健康服務的發展，同時強化老年人社會支持網絡的構建。隨著失能老人的比例不斷增加，機構養老難以成為未來主流，依靠社區發展長期照護就成為現實的選擇，因此需要進一步將養老、健康服務輸送下移到社區，發展社區老年照護體系。

三、老年人的賦權、社會參與和社會質量

隨著經濟社會條件的提升和發展，老年人對于個人生活有了更高的需求和期待，同時也對于“好社會”有了更深入的理解，認識到個人生活質量的滿足離不開社會經濟保障、醫療服務、教育等社會條件因素方面的改善和提升。對于老年人來說，生活質量的高低不僅是個體的主觀體驗，同時也是身體與社會之間不斷建構的結果。一般來說，隨著年齡增長人們的身體健康狀況不斷衰退會極大地影響到生活質量，但是既往研究發現年齡并不必然帶來生理和心理功能的下降，也不必然意味著生活滿意度的下降（駱為祥、李建新，2011）。究其原因，年齡增長，帶來的自身獨立性和生活自理能力的下降才是影響其生活質量的直接因素，其具體表現為老年人對于自身生活和社會環境控制能力的衰退以及個人與社會之間的聯系不斷疏離，降低了老年人的心理認知和健康水平。所以說如何通過賦權和社會參與，在增進老年人個體與社會的聯系的同時為老年人搭建良好的社會支持系統，例如公共服務體系的完善、良好的群體發展環境以及社會條件等，對于老年人生活質量的提升就十分重要，而這將不可避免地涉及到社會質量的問題。

在社會質量理論中，賦權作為一個重要的維度，其強調公民自身的能力，并把社會關系當成最有價值的資源（Beck&Laurent，2001）。賦權不僅僅意味著形成良好的自我意識，同時也意味著在與環境的關系中得到關鍵性能力以及為社會、政治行動培育個人與集體資源的要素（姚進忠、巨東紅，2012）。這種基于社會建構主義的路徑意味著個人必須置身于社會關系網絡中獲取行動資源，也同時要求社會必須回應這種個人的需求。有學者依據生態觀點將賦權分為個人、人際關系和社會政治三個層面，綜合其內容即個人自覺能夠控制自己的生活，并且在需要時影響周圍的環境（宋麗玉，2006）。對于老年人來說，由于自理能力和生活控制能力的下降，降低了其對于環境的影響和自我價值的維持，這在很大程度上影響了其生活質量。因此，賦權對于老年社會政策的制定來說非常重要。

由于社會參與能夠幫助人們提升社會權利和認知權利，因而社會參與被當作賦權的主要途徑（林卡，2010）。諸多研究表明，老年人積極的社會參與，可以在延緩社會老齡化和生理老齡化的同時提高老年人的生活質量，而社會參與也在很大程度上決定著社會質量的高低（韓克慶，2011）。因此，老年人的社會參與是一個透視老年人群體發展和個體福利狀態的重要指標。目前我國老年人的社會參與主要以再就業、文化體育娛樂活動、社會公益和志愿者活動為主，另外也有學者將家務勞動也作為其內容（楊宗傳，2000）。與以往相比，老年人參與的廣度和深度都有了很大的提升，但是其參與仍舊存在許多問題，比如在城鄉之間以及個體之間的參與意愿差異較大，參與的內容集中于文化體育娛樂等活動，形式比較單一，同時在志愿服務方面的參與比較有限等，尤其是空巢、獨居老人和半失能老人等特殊群體社會參與的渠道較窄，其社會支持網絡主要依靠有限的政府資源，極大地影響了其生活質量，也影響了其他群體對于老年人的認知。

因此，在制定老年人的群體發展政策中，要綜合考慮到如何為老年人創造社會參與的機會，通過參與來提升個體的行動資源并獲得自我獨立性和角色意義的重新賦予。當前老年人不再局限于傳統的角色認識，而更愿意通過社會參與獲得新的社會角色和老年生活的價值意義。僅靠強調基本生存保障、福利權利以及再分配的社會政策，無疑不能回應到這種訴求和愿望，而既有的社會參與平臺也難以為老年人提供政策和行動上的支撐。故此我們更應該以社會體系和社會環境為關注點，通過促進老年人的社會參與，努力將其從“社會依賴”的照顧文化關系中解脫出來，通過增進老年人在社會關系網絡中的行動能力來推動其生活質量，進而促進老年群體的發展達到改進社會質量的意義。

四、中國老年照顧服務政策的評估

中國老年照顧服務政策的發展，已從最初局限于傳統的“三無老人”以家庭的非正式照顧為主，發展到當前基本成熟的社會化養老服務體系。伴隨著政府在社會福利方面的支出和福利對象覆蓋范圍的擴大，我國福利形態呈現出從“補缺型”逐漸向適度普惠型發展的特點。這種發展進程不僅體現了生產型社會政策、發展型社會政策、社團主義和再分配主義等政策類型的變遷，也體現了社會政策作為實證學科，必須對新的社會發展階段出現的社會訴求和需要進行回應。就當前老年人的實際狀況來說，要求不僅關注到人們的生活水平問題，也應該關注到諸如社會環境、貧富差距、社會誠信以及社會排斥等問題，既需要借助生活方式、幸福感等生活質量的工具，也需要通過賦權和社會參與等社會質量的工具來推動社會政策的發展?；谶@種認識,我們可以從“生活質量—社會質量”的綜合視角來對老年照顧服務政策進行衡量和評估以推動老年服務政策的發展。由于政策評估的標準一般包括價值標準和事實標準兩個層面，故此可以從政策理念、政策內容、政策工具和政策績效和結果幾個方面對我國老年服務政策進行評估。

就政策理念而言，我國老年照顧服務政策體現了生產主義社會政策、發展型社會政策以及再分配主義和“福利社會”等多種理念。自建國以來的很長一段時間，家庭成員和基本社會網絡是養老的主要責任主體，政府出于社會穩定的需要，僅為部分公民提供社會救助和有限的機構養老資源，其政策理念帶有很強的東亞社會的生產主義特點，倡導GDP增長至上，信奉經濟增長帶來的“滴漏效應”，強調“將蛋糕做大再考慮分配”。80年代社區服務的興起提升了社區在老年福利供給方面的作用，這種依靠家庭和社區公民組織來彌補政府社會不足的現象，體現了在許多市場不發達經濟體中廣泛采用的發展型社會政策理念。到了90年代之后則倡導“社會福利社會辦”和“社會福利社會化”、倡導“福利社會”的理念，并開始把“確保公民的社會保障權利”作為政府工作的目標，強調通過再分配主義、和諧社會和包容性社會等理念緩解貧富差距，增進社會融合和社會團結以促進社會公平和正義。生產主義和發展型社會政策理念有利于促進經濟的發展，其廣泛采用的反貧困和就業政策有利于增進老年人的經濟保障和代際支持強度，從而提高其生活水平和生活質量，但也有可能帶來群體分化、社會排斥以及社會公平和正義等問題。再分配主義、福利社會、和諧社會以及包容性社會等理念則強調公民在社會權利和社會體系方面的提升和完善，其涉及到的養老保險和服務、社會組織的培育和發展以及倡導社會包容和社會參與等政策手段，有利于提升老年人經濟保障、社會參與的強度進而增進自立的能力，形成良好的敬老愛老氛圍，從而為“六個老有”的形成提供基礎條件。

就政策內容方面來說，我國老年照顧服務政策已經覆蓋到老年人的基本經濟保障、日常照料和精神慰藉等多層次多方面的需求。首先，確立養老服務的整體框架。2000年國務院提出“在供養方式上堅持以居家為基礎、以社區為依托、以社會福利機構養老為補充的發展方向”，2006年、2011年對其進行修訂將其進一步表述為：“以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐，資金保障與服務保障相匹配，基本服務與選擇性服務相結合，形成‘政府主導、社會參與、全民關懷’的服務體系。其次，推進養老服務的社會化和產業化。2011年《社會養老服務體系建設規劃(2011-2015年)》將未來養老事業的發展模式確定為“政府主導、多方參與”，2013年出臺的《關于加快養老服務業的若干意見》進一步明確提出要充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體。2014年民政部開展公辦養老機構改革試點工作，強調公辦養老機構將優先保障孤老優撫對象等服務需求，并探索將經營性服務的公辦養老機構改制為民營或企業（民政部，2013）。第三，加強老年人權益保護和立法。2013年實施的《老年人權益保障法》不僅進一步加強對老年人經濟和服務保障的權益維護，同時還強調開展長期護理保障工作以及制定對生活長期不能自理、經濟困難的老年人的護理補貼制度，特別是關注到老年人精神文化的需要，將“?；丶铱纯础奔{入立法并設立“老年節”等。這些政策內容覆蓋了經濟保障、日常照料、精神慰藉等多方面的內容，并且通過老年服務的產業化和社會化以滿足老年人不同層次的需求，保持了對當前老年人生活品質以及幸福感等問題的關注，符合老年人生活方式的多樣性現實。

就政策工具方面而言，主要以強制性政策工具為主?；谡峁┪锲泛头盏乃椒诸悩藴?，政策工具一般可以分為強制性、自愿性、混合型三類（Doem&Phidd，1983)。在我國養老服務實踐中，以政府為主導的強制性政策工具發揮著絕對的主導作用。依靠政府的公共財政、信息和組織資源來實現服務到目標群體的直接輸送，被作為當前社會組織發育不足情況下的必要選擇，但是這種行政體制也有其極大的弊端，容易出現成本高、部門扯皮以及服務缺乏協同等問題。雖然當前依靠政府購買、財政補貼以及引導NGO和志愿者組織等自愿性和混合型政策工具開始被廣泛使用，但基于行動推動的強制性政策工具仍然是供給的主要方式。這使得老年人在服務使用方面帶有極大的限制，例如由于民政部門和衛生部門的資源分割，老年人從家庭和社區轉移到護理院后其醫療保險就不能使用等。要改變這種現實就必須通過組織賦權的方式，把社會治理的部分權力和責任交給社會民間組織和NGO（鄭慶杰，2011）。從這一點上說，需要積極促進社會管理方式的創新，促進老年人個體及其他社會組織在服務輸送中的決策和參與，只有這樣老年人的需要才能得到更好的滿足。

就老年照顧服務政策的績效和結果來說，這些政策法規的頒布和推行總體上提升了老年人的生活質量。相比過去，我國當前老年服務政策在服務內容、服務水平以及服務對象范圍方面都有了很大的提升，基本滿足了老年人的需求，但是也應該看到這種政策結果在某種程度上增進了代際依賴而不是老年人的自我獨立。以居家養老為例，當前只能為部分老年人提供飲食、起居等生活照料服務以及預防保健、醫療協助等醫療保健服務，照護的主要責任仍舊為家庭成員，因而老年人的代際關系極大地影響著其生活質量的高低，但是老年服務政策的目標對象尚沒有包括老年人的家庭照顧者，因而在增進老年人的代際關系方面收效甚微。同時依靠政府行政推動的供給方式，容易忽視老年人賦權以及獨立和對自我生活的控制，這種將老年人作為“純粹消費者”或弱勢角色的認知，會極大地影響老年人自我認知，另外政府養老支出的持續擴大也容易加劇代際群體之間的矛盾，進而影響到社會團結的程度。

綜上所述，我國的老年照顧服務政策在政策理念、政策內容、政策工具和政策效應等方面還存在許多問題。由于我國地區差異較大，許多地方政府仍需要將保障老年人的基本生存權利作為政策的主要目標，但從總體上看提升生活質量和社會質量的理念正在進入社會政策的主流話語(林卡，2013)。要回應這種理念的發展，老年服務政策必須考慮到老年人生活方式的多樣性，不僅需要努力提升老年人的經濟保障水平，也要考慮到他們在健康服務、情感交流和精神慰藉方面的需要。要努力倡導健康老齡化和積極老齡化的理念，靈活采用復合型政策工具，通過對社會組織賦權的方式增進他們的參與積極性，同時也要鼓勵老年人自身的參與，這將有利于改變老年人傳統的角色認知，增進他們對自我生活的控制能力，從而提升老年人的生活質量和實現社會質量的增進。

五、老年照顧服務政策的未來發展

隨著我國社會福利從“補缺型”向“適度普惠型”的總體轉變，老年照顧服務政策也開始從保障老年人基本生存權利轉向需要滿足和生活質量的提升，并通過社會化養老服務，在實現多元合作服務輸送的同時，促進老年人個體的賦權和參與，達成社會體系和社會環境的改善進而實現社會質量的提升?；谝陨纤膫€方面的政策評估，筆者認為未來老年照顧服務體系在以下幾個方面將需要進一步發展和完善：

（一）從政策理念上，要從國家本位走向需求本位，擴展公民社會權利

我國老年照顧服務理念上的演進體現了從“補缺型”向“適度普惠型”的邁進，國家和政府供給的視角從開始的考慮需求對象轉變為思考福利滿足的問題，體現了從國家本位到需要本位的改變。以需求為本位的政策視角不同于傳統國家本位的功能性視角，其價值觀基礎不在于服從經濟發展的高低以及收入的多少，而是從福利享受對象的客觀需求出發，帶有較強的公民社會權利基礎和人本主義色彩，有利于強調國家和政府的責任并使得福利的享受范圍、享受水平以及享受內容都能夠貼近個體的實際需求。不僅要實現空巢、獨居、失能等特殊老年人的基本經濟保障，更要推進福利大眾化，從基于公民的社會權利的實現角度，考慮普通老年人的多元化和多層次需求。

（二）從政策內容上，需要促進養老事業和養老產業的同步發展

隨著老年人生活方式的多元化和消費能力的提升，依靠政府和市場的“兩輪驅動”推進養老服務產業發展，將在今后一段時間里成為養老服務的重要議題。當前，我國老年人大多以社區為依托實現照顧，但是目前老年社區照護方面的專業化能力非常有限，如何實現醫療和健康資源進入社區，提升健康服務的可獲得性、及時性和便捷性仍然困擾著具體的工作實踐。隨著2013年《關于加快發展養老服務業的若干意見》的推出，各地正在推進機構養老與居家養老、醫療機構和養老機構資源對接的嘗試，此舉有助于打破不同形式和不同管理體制下的資源分立，并將進一步推動醫療資源向基層社區的下移，從而推動醫療資源和老年照護資源在社區層面的整合?？傮w上說，以政府主導的養老事業堅持“?；?，廣覆蓋和可持續”的原則，主要是為老年人提供基本的公共服務，在數量和質量方面難以滿足老年人的多元化需求。市場取向的老年產業可以通過多元且靈活的服務，回應老年人的多種需要進而提升老年人的生活質量，同時諸如養生、旅游和文化等老年產業的發展還可以推進老年人的社會參與，改善其自我認知和獨立性，促進社會融合，提升老年群體的整體發展質量。因此，不僅需要努力發展基本養老服務體系，滿足老年人在日常生活照料、健康服務、情感輔導和精神交流等方面的需要，同時也需要加快養老產業的發展，推動老年產品和老年消費市場的開發，以更加豐富的老年產品、技術和服務手段來提升老年人的生活質量。

（三）從政策工具上說，需要靈活采用自愿性和混合型政策工具，推進養老服務社會化和社會治理創新

在我國推進養老服務社會化過程中，社會組織的培育和成長一直緩慢，這極大地影響了養老服務的投入和多元化供給，難以滿足老年人不同層次的需要。雖然各地正積極推進社會治理或社會管理創新，并通過自愿性和混合型政策工具的使用來動員社會力量參與到老年事業中來，但是在政策落地方面仍有諸多問題，傳統以國家為本位的威權主義仍舊具有制度慣性，這種自上而下的管理模式極大地影響了老年人的參與和行動的自覺性。隨著我國養老服務社會化進程的加快，養老事業和養老產業將迎來發展的黃金時期，這個過程將伴隨著社會體系的開放和社會組織的壯大，同時意味著社會多主體的廣泛參與，這種社會生態要求社會治理不斷實現創新，以靈活的方式來應對養老服務社會化中出現的各種問題。

（四）從政策效果上，需要加快家庭照顧者政策的制定和完善，同時要增進老年人的賦權和社會參與

從我國目前的養老服務體系看，家庭照顧仍舊是最主要的方式，代際關系仍然是影響老年生活質量的重要因素。對于高齡和失能老人，絕大多數的照顧責任仍然需要親屬承擔，造成親屬的經濟和精神壓力較大。中國老年服務的政策重點主要關注高齡、失能、空巢以及低保老人（缺乏家庭支持的老年人），不僅缺乏直接針對家庭的支持政策，而且家庭完整反而構成享受政策支持的障礙。這使得照顧老年人的親屬經常面臨著家庭照顧者和工作者角色的沖突，進一步加劇了代際關系的緊張，也在很大程度上影響了老年人的生活質量。同時老年服務政策在推進老年人賦權和自我獨立方面的作用十分有限，降低了老年人的自我價值和生活幸福感。這些方面要求政府在家庭照顧者支持方面形成策略和行動框架，通過經濟、就業和服務等綜合的支持手段降低家庭照顧者的照顧成本，從而減少代際沖突增進社會團結；同時應該倡導健康老齡化和積極老齡化，鼓勵老年人的社會參與，通過搭建老年社會參與的平臺增進老年人的自我獨立，從而提升老年人的生活質量和總體的社會質量。

總結

當前諸多研究都強調我國“未富先老”和人口老年化和高齡化帶來的經濟社會壓力，但是由于不同的社會政策工具的使用，正使得這種局面得以緩解，尤其是基本養老保險和養老服務體系的不斷完善，為老年人的基本生存權利提供了堅實的基礎條件。當然現實生活中也面臨著諸如老年人主觀幸福感不高、健康服務需求仍舊得不到滿足以及社會參與的意愿和方式仍舊很有限等問題，形成了一幅復雜的圖景：一方面老年人的生活水平在不斷提升；另外一方面老年人的幸福感不高，對于個人生活和社會環境充滿抱怨。要回應這種矛盾的存在，就必須突破以往只關注老年人的個體需要而不關注群體發展，只關注其福利權利的獲取而不關注老年人的賦權和參與以及與之聯系的自我獨立性問題的思維習慣，需要我們從“生活質量—社會質量”的框架來思索老年服務政策的發展。

基于該路徑我們所要關注的老年人個體需求，既包括經濟需求也包括精神和情感方面的需求，同時還應將其議題擴展到賦權和社會參與以及社會組織的培育方面。雖然我國養老服務政策相比過去有了很大的進步，但是在回應老年人多元生活方式、健康服務以及精神需要方面存在著諸多問題，影響了老年人的生活質量，在社會基礎條件方面則表現為老年人參與的途徑十分有限，難以獲得有效的行動資源并獲得自身的價值意義。因此需要推進社區老年照護、養老產業、家庭照顧者政策以及社會管理體制方面的創新，進一步提升老年照顧服務政策在提升生活質量和社會質量方面的總體效應。

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編輯/楊恪鑒

杭州市生活品質研究與評價中心委托項目“杭州市生活品質建設的社會理論研究及其國際比較”(12-126002-013)。

C916

A

1672-4828(2014)06-0073-09

10.3969/j.issn.1672-4828.2014.06.010