農資備案制度在市場管理上的應用與探索

劉樹峰　陳艷英

摘 要：農資備案是一種新興的農業投入品市場管理手段。該制度設計更為強調市場機制和行業自律功能的發揮。與農業行政執法相比，農資備案具有靈活、高效的特點，其對彌補執行不足，提高執法效率、改善執法效果、實現執法目的意義重大。

關鍵詞：農資備案；市場管理；制度設計

中圖分類號 S48 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）07-09-03

所謂農資備案，就是指將種子、肥料等農業投入品通過設定項目的審核后，予以在網站等公共媒介上存案公告，以備查考的活動。作為一種新型的農資市場管理制度設計，農資備案近年來在全國各地，特別是一些重點農區快速興起，并在提升政府信息服務水平，增強執法監管效果，營造規范有序的市場競爭環境等方面，發揮著越來越重要的作用。

1 農資備案的緣起

農資即農業生產資料的簡稱。近年來，官方予以意思更明確的“農業投入品”稱謂取代之。按照現行法律法規，農業投入品在市場準入方面，本無法定登記備案要求。也就是說，企業在執照核準經營范圍內經營什么、數量多少，原則上是其生產經營自主權范圍之內的事情，無須向行政主管部門登記報備。農資登記備案活動的興起，除了信息科技的進步和互聯網的普及為其提供了基礎條件外，最根本的還是其具有現實存在的必要性——那就是農資供需市場的特殊性，以及因此導致的傳統執法監管的局限性。

正所謂農時不等人，農資產品的銷售往往與一定的農時緊密相關。在我國平原農區，農業投入品銷售的季節性和時效性很強，時間短、數量大、供需集中、淡旺季界線分明是其區別于一般商品的最典型特征。也正因如此，使得以打假扶優為主要目的的農業執法活動在遏制假劣農資坑農害農方面普遍存在“來不及”、“顧不上”等方面的問題。

1.1 農資銷售的時間性與執法程序的剛性之間的矛盾 一般而言，一種農資商品從大批量上市到銷售結束，也就是30d左右的時間。而對一個案件的辦理，從發現線索開始，則需要取證、檢驗、簽批、通知直到決定、執行等法定程式。一套程序走下來，正好也需要30d左右的時間，最快也要10～15d，案件數量多，案情稍復雜，個案被拖上30d以上也很平常。執法程序的剛性規定，決定了行政執法對農資質量監管很難做到及時有效，往往是等到決定送達可以對違法行為采取處罰措施，問題產品早已被售出使用，所以農業執法監管在實踐中總給人雨后送傘的感覺。

1.2 有限的監管力量與大量上市農資之間的矛盾 行政執法在實現監管目的上的另一個局限，表現在執法力量的階段性“短缺”上。以安徽蒙城這樣的一個中等農業縣為例，每到春、秋兩個農資供需旺季，往往是10多名執法隊員要面對大小10多個農資市場幾百家商號成千上百個品牌品種，在短短30d時間對每種產品、每個批次都嚴格把關幾無可能。而監管的重點，也就是問題產品則更為隱蔽，發現難度很大。面對大量產品，執法人員往往分身乏術，疲于應付，很難集中精力偵辦制售假劣等大案要案，這也是近年來執法活動形式化傾向的重要原因，無疑給了不法分子以可乘之機。

正是由于上述矛盾，加上農資質量問題隱蔽性強，使得農業執法年年開展各類專項治理，但假劣農資坑農害農事件、質量糾紛投訴案件依然高發。

農資備案制度正是為了彌補上述執法監管的局限而設計的，與傳統執法活動相比，農資備案并非嚴格意義上的行政管制，因此更加靈活高效，可很好彌補執法效果滯后和執法力量階段性不足。

2 農資備案的程序

2.1 備案申報 農資企業將其生產、經營產品信息，提前按照一定的格式向備案主體申報以接受審核。這是一個產品備案登記的開始。一般要求產品備案申報在時間上盡可能提前，不得遲于產品生產或備貨期，以給接下來的審核、公示留出時間，以不影響使用者購買前網上查詢為前提。

2.2 預登記 將企業申報的具體農資產品信息，按照規定的格式和項目，在審核前上傳網上，以便接受備案部門審核。預登記一般由備案申報者自主完成，并應在預登記后合理時間內報送紙質審核文件。

2.3 審核 按照備案方案設定項目，對申報備案的產品進行檢驗、檢查、審驗等。主要參照相關法律、法規、規章、標準等制定審核項目，實踐中應與執法檢查內容保持一致。一般包括3項內容：一是質量。按照產品執行標準，對其產品進行質量檢測、化驗。二是證照。產品生產經營的許可類文件的查驗、核對，重點對符合度進行審核。三是標簽。各類農資的標簽標註內容和形式，均由相關法律法規給予了明確規定，重點檢查殘缺、造假、套用等行為，確保產品真實性。只有上述3項均無問題，方能通過備案審核。

2.4 公示公告 通過審核的產品，應在第一時間向社會公示，主要是接受社會監督，受理投訴，聽取公眾對公示產品的意見建議。期間一般設定為7d。公示期過后無異議，即可正式公告，完成備案程序。

3 農資備案對農業執法工作的意義

3.1 農資備案與行政執法關系 農資備案與行政執法密切相關。雖然各地大都將備案具體事務交由執法部門具體辦理，但備案工作有著相對的獨立性，兩者的區別主要體現在：一是依據不同。行政執法活動的開展依據各類法律等規范性文件的授權，國家強制是當事人履行執法執罰設定義務的根本保障；而開展農資備案則基于行業自律、信息服務等而制定的工作方案，制約力主要源于市場機制鼓勵和社會輿論壓力，不具強制性。二是違法違規的后果不同。農業執法是通過行政處罰對違法者施以懲戒，從而達到促使相對人守法經營的目的，因此行政違法的后果往往是行政處罰。而備案申報農資如不能通過設定項目的審核，則意味著終止備案程序，備案申報者的義務是接受經營警示，主動將產品召回退市。這也意味著大多數守法誠信企業對此的態度應是積極的。三是當事企業的態度不同。正是由于執法與備案對待問題產品的處理措施不同，使得一般企業對待執法執罰的態度往往是消極的，而備案要求企業主動申報的，備案審核的不利結果并不直接導致處罰，因此相關企業的態度是積極的。從被動接受執法檢查到主動申報審核備案，也是農資備案效率遠遠高于傳統執法的主要原因。四是農資備案具有公眾信息服務功能，而執法受程序和法律授權限制，執法主體一般不得隨意對外公開處理處罰信息。

盡管農資備案與執法活動有著很多不同點，但兩者目的是高度一致的，即為農業生產提供高產高效優質的農資產品，兩者有著高度契合的補互關系。

3.2 農資備案對于執法工作的意義 主要體現在可更高效地實現農業執法目的，以及對執法活動的功能性輔助上。由于農資備案不以處罰為目的，故無須遵從冗長機械的法律程序。加上企業是提前主動申報，執法部門得以在第一時間進行審核，對于沒有通過審核的產品，有充裕的時間通知備案企業采取補救措施，避免假劣產品流入市場。另外，農資備案可起到濾網式的作用。一般合法經營企業，為使其產品質量獲取官方備案認證，一般都會選擇主動申報備案。實踐證明，如此篩查可達到市場占有量的80%以上。這樣，執法活動就可將少數沒有申報備案或備案沒有通過的產品作為執法檢查重點，從而大大提高執法的針對性和實效性。

3.3 農業執法是農資備案的后盾 農資備案的初始階段，農業執法將為備案工作打開局面提供有力保障。將未申報備案產品作為執法檢查重點的舉措，可有效促使相關企業將產品主動申報備案審核；另外，對于備案審核沒有通過的產品，如相關企業對備案部門的經營警告置之不理或陽奉陰違，可進入執法程序對其立案查處，從而保障備案，也是執法目的的實現。

其實，農資備案的意義并不僅僅局限在對執法活動的援持和輔助上：對于經營者，各類農資企業，備案制度可為其提供一個展示自我的平臺。通過宣傳展示，讓其企業文化和產品質量贏得社會公眾認可；對于使用者的益處更是顯而易見——高效便捷的信息服務，不但免除了廣大農民朋友在選購農資上費力甄別挑選之苦，還可有效防止虛假廣告宣傳的誤導之害，從而使生產活動中源自農資質量的風險降至最低。

4 農資備案的條件和要求

4.1 制定工作方案 農資備案是個復雜的系統工程，其涉及面廣、工作量大、時效性強、環節眾多，制定一個全面細致、切實可行的實施方案必不可少。要求根據各類農資上市順序和供需特點，對市場調查、受理申請、現場調查、備案審核、信息發布、補錄修正、網站維護更新等基礎性工作統籌兼顧，合理調配時間和人員分工，確保各項工作有條不紊地全面推進，以最大限度發揮農資備案的功效作用，為農業生產者、農資經營者和市場監管者提供全方位、全天候的信息服務。

4.2 設立專門網站 農資備案制度的工作機制，是借助網絡等公開傳媒，在公開公平的基礎上，實現信息共享。因此，注冊設立專業網站必不可少，它既是備案工作的主要裝備，又是各方信息交流的平臺，為方便公眾登錄使用，網站應適應信息量大、互動性強的要求，做到功能設計科學合理，運行穩定，操作簡便靈活，維護更新方便。

4.3 組建專業團隊 由于農資備案工作環節眾多，內容紛繁，且專業性較強，所以要求一支吃苦耐勞且有較高專業素質執法人員組成工作團隊，專門負責具體事務的辦理，并做好與執法監管工作的銜接與配合，確保備案工作有序進行。

5 結語

農資備案制度是社會治理觀念變革和信息產業科技進步的產物，其在服務型政府建設和戒除行政管治依賴等方面，都具有積極的探索和示范效應。隨著社會對其了解不斷加深，農資備案必將成為服務“三農”，農業投入市場管理新舉措、多方共贏的好平臺。 （責編：徐煥斗）