淺談我國農民工養老保險關系的轉接不暢及其對策

李強

中圖分類號：F84067 文獻標識碼：A

摘要：相沖突的地方利益、分散的轉接機制和低水平的統籌層次是農民工養老保險關系轉移和接續困難的主要障礙。因此，建立全國統一的彈性個人農村社會保險帳戶，有利于農民工養老保險關系的轉接工作的順利開展。同時，為了有效突破現行的制度設計的局限性，建立一種既可以在省內也可以跨區域轉接的養老保險制度體系，進而推進養老保險在全國范圍內的擴大實施。

關鍵詞：農民工；養老保險關系；轉移接續

農民工養老保險是健全社會主義保障體系、推進城鄉統籌和消除城鄉差別的重要舉措，其意義是巨大的。然而，目前實踐層面卻存在著諸多問題，影響著這一政策的實施，轉接不暢就是其中重要的方面。

一、我國農民工養老保險轉移和接續存在的問題

農民工養老保險關系轉移與接續不暢根源于我國歷史形成的城鄉二元結構，于此，在制度設置、政策導向等諸多方面無法對應與銜接。在農民工養老保險關系轉移和接續問題上，具體表現為：

（一）農民工居住地的農村養老保險體系尚未建立，城鄉保障系統之間的轉移難以進行

我國農村的社會養老保險制度，并沒有建立一套統一完整的農村社會養老保險體系?，F有的農村社會養老保險體系存在許多不足，從而導致在城鎮參保的農民工的養老保險關系難以轉移到農村居住地，程序上難以對接。比如現有農村的養老保險體系覆蓋范圍狹窄、覆蓋對象不全面，致使很多人沒法參加養老保險。

（二）現行城鎮養老保險管理體系還難以解決農民工養老保險的基金轉移和關系接續

現階段各地正執行的養老保險政策規定：農民工累計繳費十五年才能享受養老保險待遇，農民工解除勞動合同后可保留養老保險關系，重新就業時續接，也可將個人賬戶部分一次性支付給本人，同時終止養老保險關系。但這一做法在現實層面難以有效推進。調查發現，很多地區在具體執行養老保險政策時，成了“解除勞動合同必須退?！?，特別是跨省市流動的農民工，調換工作崗位后很難轉移和保持養老保險關系，即使個別的能轉移，但是費時、費錢、費精力，讓農民工望而卻步。因此，在現行城鎮養老保險管理體系下，農民工養老保險關系跨區域轉移面臨著重重壁壘。

二、農民工養老保險關系轉移接續存在問題的成因

全面、深入地認識農民工養老保險關系轉移接續存在問題及其主要原因，是正確把握與解決農民工養老保險關系轉接問題的重要前提。綜觀存在的問題，其主要原因具體分析如下：

（一）農民工養老保險關系轉移與接續難的制度原因

1、各地農民工養老保險政策不統一

多年來我國社會保障改革由地區決策，因此各地區之間繳納水平、管理方式各不相同。至今養老保險仍然被分割在2000多個統籌單位。由于統籌單位被分割在各地，各地之間政策不統一，容易形成“劃疆而治”的局面。這種“劃疆而治”的發展思路使養老保險在區際之間的轉移異常艱難。

2、養老保險政策的城鄉差異

企業參保落實不夠，農民工保障政策的力度缺乏導致農民工對城市缺乏歸屬感，同時由于城市生存的困難、年齡的限制等原因，相當一部分農民工打算年老后返鄉，部分農民工在城市工作一段時間后，也可能會選擇回家鄉發展，出現從城市流向農村的“回流”現象，還有部分農民工在農村與城市之間不定期流動。而我國的社會保障制度呈現城鄉分割的二元狀態，養老保險制度也呈現出鮮明的二元性特征。從本質上看，這是我國城鄉二元社會結構的延續。而且在農村地區，農村養老險制度尚未廣泛建立，農村養老保險的保障范圍與保障水平與城市也存在較大的差異。

（二）地方利益的沖突是阻礙農民工養老保險關系轉移與接續的經濟根源

按照我國現行的養老保險轉移辦法，轉保只要求轉個人賬戶的部分。也就是說，接收個人賬戶，轉入地存在利益受損。因為轉入地將承擔加上共濟基金計算出來的退休金，但又沒有得到這部分共濟基金。而退保給地方帶來的益處卻顯而易見：退保只能退出個人帳戶中的錢，而企業交納的部分歸當地社保共濟基金所有。因此如果有大量參保人員在其他地方繳費，而在本地方享用其參保權益，會使得接收方社會統籌基金帶來“擁擠”，這是地方政府不愿接收外來社會保險關系的一大原因。[1]

（三）直接覆蓋農民工的城鎮職工養老保險統籌層次低，是阻礙養老保險關系轉移的重要緣由

廣東等地直接把農民工覆蓋到城鎮社會保險中，理論上農民工離開本地到新工作地，都有相應的城鎮基本養老保險制度可對接。但是，實踐中農民工跨統籌地區的養老保險關系轉移卻很難實現。我國基本養老保險制度改革是從縣級統籌起步的，經過二十多年的改革和發展，目前統籌層次最高的養老保險是北京、天津和上海在全市范圍實行資金的統收統支，另外還有十幾個省市實行省級范圍內的調劑金制度，其他省、自治區實行地市級的統籌。所以，全國的社會保險基金被分割成很多塊，統籌區域上千個，各統籌區域的費用標準不盡一致。有的地方收錢多，支付多；有的地方收錢少，支付多；還有些地方收得多，支付少，標準不一。統籌區域多，層次低，管理手段落后，操作辦法不規范，制約著養老保險關系的轉移。

（四）管理手段落后、操作口徑不一致，是導致農民工養老保險關系轉移與接續難的直接原因

全國各統籌地區養老保險參保信息管理操作系統不統一，業務信息網絡不與其他統籌區域連接。另外，有些社保機構的管理手段相對落后，對于養老保險關系的轉移只能通過多環節的人工辦理，費時費力，也會因為轉接的環節過多致使部分信息丟失。同時，全國沒有統一的養老保險關系轉接操作辦理程序和查詢信息系統，無法滿足接續關系和計算養老待遇的需要。各統籌區域社保經辦機構缺乏必要的協調，導致農民工為了轉移養老保險關系奔波于轉出入兩地。以上這些因素都成為了農民工養老保險關系辦理轉移接續的難點。

三、完善農民工養老保險關系轉移和持續的必要性和重要性

農民工養老保險關系的轉移與接續是農民工養老保險制度能否真正實施并取得成效的重要環節，其必要性和重要性具體表現為：

（一）完善農民工養老保險關系的轉移持續，是養老保險制度權利和義務對等的內在要求

權利與義務對應是社會保險制度存在的前提條件，養老保險制度中繳納保險費和獲取個人收入是相對等的。農民工應當參加基本養老保險，并且按規定履行繳納基本養老保險費的義務。在享受的權利方面：參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿十五年的，按月領取基本養老金。參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足十五年的，可以繳費至滿十五年，按月領取基本養老金；也可以轉入新型農村社會養老保險或者城鎮居民社會養老保險，按照國務院規定享受相應的養老保險待遇。個人跨統籌地區就業的，其基本養老保險關系隨本人轉移，繳費年限累計計算。個人達到法定退休年齡時，基本養老金分段計算、統一支付。完善現行的農民工養老保險關系的轉移與接續，能夠做到養老保險的權利和義務的統一。

（二）完善農民工養老保險關系轉移持續，是完備社會保障制度的必然要求

現行養老保險政策不適應農民工養老保險關系的轉移接續。按現行政策規定，參保農民工需要在一個地方累計繳費十五年以上才能享受退休待遇。由于農民工就業不穩定，流動性大，大多數人不可能固定在某一個地方某一個用人單位務工十五年。由此可見，養老保險現行參保繳費政策不適應大多數農民工的需要。建立養老保險關系轉移接續機制有利于解決這一矛盾，是完備農村社會保障制度的具體體現，能夠滿足農民不斷提高的保障要求和提高農民參加養老保險的積極性。完善農民工養老保險關系轉移和接續方法對現行政策制度的完善必將起到積極的推動作用，是完備社會保障制度的必然要求。

（三）完善農民工養老保險關系轉移接續，有利于解決地區間養老保險事業發展的不平衡

目前，我國養老保險事業發展方面的地區差距較為明顯。無論在歷史債務上，還是在現行養老保險制度的覆蓋率、撫養比、替代率和繳費率上都存在較大差異。這種地區間不均衡的發展趨勢還將延續，勢必會影響到基本養老保險制度實現全國統籌的進程，也會影響到社會統籌基金的轉移。建立農民工養老保險關系轉移接續機制，有利于均衡不同經濟發展水平地區間養老保險的支付負擔，對于逐步實現養老保險全國統籌，增強經濟不發達地區養老保險基金的支付能力和抗風險能力具有積極的意義。

四、改進和完善農民工養老保險關系轉移接續的途徑

針對目前我國農民工養老保險關系轉移與接續中存在的以上問題，綜合各個角度，提出以下具體建議，以改進和完善農民工養老保險關系轉接。

（一）實行分類保障，實施彈性個人賬戶

（二）建立全國統一的社保信息服務系統

（三）提高統籌層次，實現養老保險的全國統籌

（四）運用先進的管理手段，規范轉接手續

總之，此課題初步探討了目前我國農民工養老保險關系轉移和接續乏力的表現，并且針對現實中存在的問題提出了解決方法，這對于規范農民工養老保險關系具有明顯的進步意義，能夠切實地維護農民工的合法權益，使農民工“老有所養”。

參考文獻：

[1]吳冰.廣東農民工“退保潮”因何而起[N].人民日報，2008.1

[2]王德高.社會保障學，武漢大學出版社，2010年，第165頁

[3]張興杰.楊慧.農民工養老保險接續中的問理與對策探討一以東莞市為例，西北人口，2006（3）.