淺析我國價格聽證制度的規范化

張韻琴，孫 磊

(1.中北大學 人文社會科學學院，山西 太原030051;2.中共山西省委黨校 省情與發展研究所，山西 太原030006)

聽證制度作為一種以程序公正為價值追求的規范性程序設計，歷來被視為公眾民主決策的制度基石。我國在1996年3月17日通過的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)中首次規定了聽證制度，自此各相關領域和層面也開始了對這一制度的初步探索和實踐嘗試。時至今日，我國仍然缺乏一個統一、規范的聽證制度，這也是當前我國價格聽證實踐中存在諸多問題的根源所在。從充分發揮聽證制度在公眾參與社會治理中的最優效果出發，筆者嘗試指出推進我國的價格聽證制度規范化發展的基本思路，以期在實踐中起到一定的作用。

1 當前我國價格聽證中存在的問題

所謂價格聽證，是指定價機關在依法制定政府指導價、政府定價過程中，由政府價格主管部門采取聽證會形式，征求經營者、消費者和有關方面的意見，對制定價格的必要性、可行性進行論證的活動。這一制度的確立，適應了現代行政民主化與公開化的要求，標志著我國行政行為正在向公開、公平、公正、民主的方向發展。然而，近年來涉及價格聽證的負面報道時時見諸新聞報道。如2009年《中國青年報》報道的哈爾濱水價聽證會中代表冒名頂替的事件，2011年《中國青年報》報道的四川聽證專業戶事件，2012年《南國都市報》報道的海南省居民階梯電價聽證會無一人自愿報名的事件等。這些事件在暴露出我國價格聽證中諸多問題的同時，更是把聽證制度在我國正在逐步喪失公信力的事實擺在人們面前。筆者認為，當前我國價格聽證實踐中的種種問題，可歸結于我國價格聽證制度本身的問題和缺陷。

1.1 統一價格聽證立法的缺失

時至今日，我國的聽證制度始終是在一種非規范化的軌道上發展的。雖有個別法律如《行政處罰法》、《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)等零星規定，但法律上始終缺乏一個統一、規范的聽證程序規定。在價格聽證領域，除《價格法》第123 條的一般性規定外，目前的主要依據乃是國家發改委2008年頒布的《政府制定價格聽證辦法》(以下簡稱《辦法》)，且不論該《辦法》實體內容方面的問題和在聽證程序設計方面的缺陷，就其性質而言，僅可歸屬于政府部門規章，顯然，立法層級較低。聽證制度的價值在于對政府決策權力的制約，若沒有國家法律層面的規范，這一價值的實現便無法保證，特別是在當前我國行政權力擴張和權力濫用現象嚴重的現實環境下，僅僅依據由政府部門制定的這一《辦法》，顯然不足以保證價格聽證制度的規范化發展。

1.2 價格聽證代表選拔程序不健全

在媒體報道的“聽證專業戶”事件中，四川的胡麗天從2004年到2011年，先后參加了23 場聽證會，在其作為聽證代表參加的涉及價格問題的6 場聽證會中，胡麗天全部支持了政府漲價的方案。在以抽簽作為聽證代表選拔方式的情況下高頻度地被抽中這一超出常識認知的現象，引發了社會公眾對聽證代表選拔的廣泛質疑，并直指我國聽證代表選拔制度設計中存在的問題?；蜓灾?，“聽證專業戶”的存在本身就意味著聽證代表選拔問題的存在。按照《辦法》第10 條的規定，消費者采取自愿報名、隨機選取方式，也可以由政府價格主管部門委托消費者組織或者其他群眾組織推薦，從實際效果來看，這一制度安排并未遴選出維護消費者利益的真實代表。［1］究其原因，一方面，我國法律對于抽簽等隨機方式中可能產生的投機風險缺乏應有的規制和防范，另一方面，我國法律對隨機方式的過分強調導致了專業知識在消費者代表中的廣泛缺失，并導致聽證中話語權的失衡。

1.3 政府部門對價格聽證程序的過度操控

從諸多媒體報道的社會公眾無人報名參加價格聽證會的現象來看，我國價格聽證的公信力正在遭遇空前的危機。究其原因，當前我國的價格聽證制度由于政府部門的絕對主導而失去了價格聽證的本來價值，越來越成為一種形式化的程序，成為提價、漲價行為的掩飾性外衣。［2］按照《辦法》的規定，不僅價格聽證的組織者是價格主管部門，聽證人由價格主管部門指定，聽證主持人由價格主管部門工作人員兼任，而且聽證參加人的選擇也是在價格主管部門的主導下進行的。更有之，按照國家發改委的有關規定，作為價格制定、調整主要依據的價格成本監審也是由價格主管部門下設的監審機構來完成，而提起價格聽證程序的無外乎價格主管部門自己或與其有著千絲萬縷聯系的壟斷經營性企業。因此，價格主管部門這種近似于既是運動員又是裁判員的身份設計，不但相悖于價格聽證的基本要求，而且在實踐中也造成了巨大的負面效應。

1.4 價格聽證程序缺陷

當前我國價格聽證的程序設置仍存在諸多缺陷，如未強化定價機關的信息披露責任。就其本質要求而言，聽證應當是在信息公開、信息對稱的基礎上進行公開辯駁質疑的過程［3］，這一要求的實現以嚴格的信息披露制度為前提。壟斷行業經營者和價格主管部門在定價信息方面具有天然的優勢，而普通的聽證代表則處于劣勢境況，如果不能保證聽證代表獲得信息的真實性和完整性，聽證話語權的平等就只是一句空話。再如，聽證代表的程序權利保障不足。雖然《辦法》也規定聽證代表享有對聽證方案發表意見和進行詢問的權利，但由于缺乏明確的法律保障，在實踐中這一權利往往受到擠壓，使得消費者代表往往難以獲得充分表達意見的機會。

縱觀當前價格聽證中的種種問題可知，當前我國價格聽證仍然處于一種非規范化發展的現實狀態，而從推進價格決策科學化、合理化的目標出發，構建規范的價格聽證法律秩序，已成為解決當前現實問題和實現價格聽證制度預期的必然要求。

2 價格聽證制度規范化的基本原則

通過研究國外行政決策中廣泛應用的價格聽證程序，筆者從中發現這一核心理念，認為其可以作為我國價格聽證立法的基本原則。

2.1 公開原則

公開原則歷來被視為現代公共行政的首要原則。行政公開的目的在于增加行政行為的透明度:不僅在于滿足社會公眾的知情權，而且也是公眾防止行政權力濫用和有效參與國家和社會事務管理的前提。公開原則貫穿于價格聽證的全過程，包括聽證時間和地點的公告、聽證代表的選拔和確定、聽證方案和程序、聽證筆錄和報告以及最終價格決策等事項均應明確昭示于社會公眾。在我國，《辦法》中雖然規定了聽證公開原則，但對于聽證筆錄和報告等事項的公開均缺乏明確的制度安排，在聽證實踐中也往往難以做到聽證事項的全面公開。

2.2 獨立原則

現代聽證制度源于英國古老的“自然公正原則”，這一法律思想關于“對當事人不利的決定必須聽取他的意見”、“任何人都不得做自己案件的法官”所衍生的獨立性要求已成為程序正義原則的基本內涵。正如同訴訟案件要交由獨立、公正的法官裁決一般，聽證的獨立性也是實現聽證價值的根本性保證。在價格聽證中，獨立性要求主要集中在聽證主持人的選擇上，同時也涉及成本監審等事項。在國外聽證實踐中發展起來的聽證主持人制度，包括職能分離和回避等要求，正是獨立性原則在制度層面的體現。［4］而我國價格聽證中價格主管部門對聽證程序包括聽證人、聽證主持人選擇等的絕對主導，則已遠遠脫離了獨立原則的要求。

2.3 制約原則

價格聽證制度的價值在于通過規范化的程序設計，形成一種穩定和順暢的民意表達機制，防止政府價格決策權力的濫用并推進價格決策的合理化和科學化。因此，是否形成對價格決策權力的有效制約機制便成為判斷價格聽證制度完善與否的重要標志。雖然價格聽證本身并非價格決策權力的運用，也不能替代價格的最終決定權，但通過恰當的制度安排，仍可實現對價格決策權力的制約。在國外聽證實踐中，這一制約機制是通過明確聽證筆錄的法律效力、強化聽證筆錄對最終定價行為的法律拘束力來實現的。在我國當前行政權力濫用嚴重，制約機制不夠的情況下，強調聽證筆錄等對價格決策權力的拘束力，尤其具有突出的意義，遠非《辦法》中“定價機關做出定價決定時應當充分考慮聽證會的意見”一語所能涵蓋。

3 推進我國價格聽證制度規范化發展的基本思路

3.1 在形式方面，通過統一聽證立法為價格聽證確立法律制度架構

法治化是我國價格聽證制度規范化發展的必然要求。在探討我國價格聽證的法治化發展時，筆者注意到:一方面，在當前我國價格聽證的公信力持續下滑的情況下，由價格聽證中諸多問題所催生的立法需求是尤為緊迫的，立法時機的錯失將嚴重損害立法的實施效果甚至使之無效。另一方面，聽證范圍越來越廣，單就行政聽證而言，就可分為行政處罰聽證、行政許可聽證、行政決策聽證等等。價格聽證不過是行政決策聽證中的一個領域。因此，筆者認為單就價格聽證進行立法對于立法資源的浪費是明顯的，而采取統一聽證立法的形式并在章節中對價格聽證加以規定則更為合理。

在我國，學術界關于制定聽證立法的建議由來已久，特別是隨著近年來“聽證專業戶”等負面新聞屢屢見諸報端，針對我國價格聽證的混亂現狀，聽證立法的呼聲日益高漲。如有的學者主張由全國人大制定統一的《聽證法》或者《立法聽證規則》，也有學者主張制定《行政聽證法》?？紤]到聽證范圍的廣泛性和聽證立法的普遍適用性要求，筆者認為應以《聽證法》的形式為各個領域的聽證建立基礎性法律架構，并由國務院出臺相應的價格聽證法規予以配套，這樣既注重了聽證制度的共通性，能夠確立聽證制度的普遍原則和一般規則，為各領域聽證制度提供基礎性法律規范，又在統一聽證立法的基礎上以行政法規的形式對價格聽證的各項制度予以細化和具體規定，有助于形成合理的聽證立法體系。

3.2 在內容方面，廣泛借鑒國外成熟經驗與做法，構建科學合理的聽證制度

若一項立法的內容不能體現正當性，則將變成一紙空文，因此，妥當而合理的制度安排是我國價格聽證走向規范化的基本要求。

3.2.1 確立科學的聽證代表遴選制度

聽證代表尤其是消費者代表的選擇應兼顧兩個方面:一是代表的廣泛性，即聽證代表能夠真正代表社會公眾的多數意見;二是代表的專業性，即具有對相關專業問題進行分析和辯論的能力。［5］筆者認為，為體現聽證代表的廣泛性，應建立聽證代表遴選的“第三方遴選制度”，由組織聽證的行政機關之外的如消費者協會等社會組織負責該項工作，同時為滿足聽證代表的專業性要求，應補充聽證代理人制度和聽證法律援助制度。

3.2.2 建立獨立的聽證主持人制度

由地位超脫、職能獨立的專業人員主持聽證，是國外聽證實踐中的常用做法。如美國《行政程序法》規定，作為聽證審查人的行政法官只能從文官事務委員會確定的合格人員名單中選擇，行政法官的任命、報酬等均不受行政機關控制。［6］為實現我國聽證主持人的獨立化和專業化，筆者認為應在全國實行統一的資格考試，由取得相應職業資格和執業證書的人擔任聽證主持人，由有關部門對聽證主持人予以集中統一管理，并根據聽證案件的具體要求統一選派主持人。

3.2.3 確定聽證筆錄的法律效力

世界各國關于聽證程序對行政權力的制約作用，多是通過明確聽證筆錄的效力來實現的。［7］其中最值得重視的制度是“案卷排他性制度”，即行政機關做出決策必須以行政案卷(在價格聽證中主要表現為聽證筆錄)記載或體現的事實內容為依據，不得以案卷外的未經法定程序認定的事實為依據。對于這一發展成熟的制度，我們應當予以借鑒。同時，鑒于我國行政專橫和權力濫用現象嚴重的現狀，我國應在聽證筆錄記載的多數意見不同意價格調整時，明確規定不得調價。

3.2.4 確立法律責任體系

推進我國價格聽證法治化的目的在于借助法律規定和法律實施的剛性，以法律強制力來推動我國價格聽證的規范和有序發展，而責任體系的建立是實現這一初衷的必要條件。以往我國關于價格聽證的相關制度如《辦法》等，其主要弊端在于法律責任設定方面的欠缺。對此，我國應針對價格聽證中的主要事項，對可能出現的違法行為予以分別規定，并明確相應的法律處罰措施。

［1］崔慧娜.論價格聽證中公民代表的有效參與［J］.重慶科技學院學報(社會科學版)，2013(5):51-53.

［2］何聯.價格聽證制度規范演變和分析［J］.東南大學學報(哲學社會科學版)，2009(S1):105-107.

［3］胡元聰.外部性視冶下我國價格聽證制度的完善［J］.政法論叢，2012(3):76-81.

［4］王敬波.美國價格聽證制度借鑒［J］.決策探索，2013(6):76-77.

［5］章志遠.價格聽證困境的解決之道［J］.法商研究，2005(2):3-12.

［6］劉大偉，唐要家.社會公共組織參與管制優勢的法經濟學分析——以公用事業價格聽證中的消費者組織為例［J］.法商研究，2009(4):113-120.

［7］王菁，張鑫.對價格聽證程序中的消費者代表的法律思考［J］.河北法學，2009(11):196-200.