美國州立大學的治理:新自由主義模式

劉秦民+楊文明

收稿日期：2014-02-21

作者簡介：劉秦民，廣州中醫藥大學人文社科學院副教授，博士；楊文明，深圳職業技術學院繼續教育與培訓學院教授，博士。（廣州/510006）摘要：密歇根州政府對州立大學除了預算撥款和組織選舉或任命大學董事會之外，完全放權。州教育委員會作為州級高等教育規劃協調機構對州立大學的治理名存實亡。州憲法賦予了大學董事會對州立大學完全的治理權。各個州立大學各自為政，根據市場需求以“理性經濟人”的角色運作。在與州政府、社區學院、其他州立大學等外部環境的互動與協調出現困難時，通過行業組織“州立大學校長理事會”和“商界領袖組織”按自由市場的運行規律自動調節，引領發展，逐漸發展成為典型的新自由主義治理模式。

關鍵詞：美國；州立大學；新自由主義；治理；模式大學治理就是大學內外利益相關者參與大學重大決策的結構和過程。美國各州由于經濟條件、法律制度、撥款機制、人口規模、高校數量和高校治理傳統不一，形成了多元的美國州級高等教育治理組織與模式。根據埃姆斯?麥克基尼斯2003年的研究，美國各州的治理模式至少有19種［1］。俄亥俄州高等教育協調委員會研究發現存在31種治理架構和類型［2］。在美國僅有兩個州沒有設置高等教育協調或治理委員會這樣的“緩沖”治理機構。密歇根州就是其中之一。［3］密歇根州的高等教育治理被劃為“規劃機構”型治理模式，［4］其依據是密歇根州設立了教育委員會（Board of Education），負責全州高等教育的治理與規劃。由于“規劃機構”型治理模式是美國州級高等教育治理的一個有代表性的模式，筆者在文獻研究的基礎上，于2012年赴美國對密歇根州的州立大學治理進行了為期半年的實地考察和田野研究，先后對密歇根州州立大學校長理事會官員、密歇根大學董事會官員和密歇根大學政府關系官員進行了訪談，觀摩了密歇根大學董事會的公開會議，搜集了有關第一手文本資料。本研究發現，密歇根州對州立大學的原有治理模式已經發生演變：缺乏州政府層面的統一治理、協調和規劃，各大學均表現出“理性經濟人”的市場化行為，其治理表現出市場化和分權化的特點，具有新自由主義的明顯特征。一、州政府對州立大學的治理：任命、預算與立法根據美國憲法第十修正案，所有州政府以聯邦政府為模板，由三部分組成：行政、立法和司法。［5］據此，美國密歇根州州政府實際上包括州長及其行政機構、立法機構和州高等法院三大部分。除此之外，根據州憲法，密歇根州通過公民選舉產生了州教育委員會（State Board of Education），負責全州教育的統籌與協調。其角色可視作州政府的第四部門，是唯一的類似于高等教育治理機構的州級單位。密歇根州州政府對州立大學的治理關系架構圖參見圖1。

（一） 州長

根據憲法，密歇根州州長享有州長預算和單項條文否決權①，因此州長具有優勢地位［6］。州長可以提出高等教育預算，成為立法機構的重要文件，因而人們認為州長是對高等教育最具影響力的人物。［7］此外，州長有權任命全州15所州立大學中10所大學的董事會成員。其中3所研究型大學（密歇根大學的三個分校由同一個大學董事會治理）的董事會由全州選民選舉產生。即使是選舉產生的大學董事會，州長有權親自挑選董事的候選人。［8］由此，州長在高等教育預算和大學董事會的任命與選舉方面發揮著重要的作用。

圖1密歇根州州政府對州立大學治理關系圖

（二） 立法機構

1850年，密歇根州立法機構通過憲法授予密歇根大學自治權。這樣，該大學成為美國首家獲得自治特權的高校。［9］在后來其他州立大學建立和修訂憲法時，憲法授予的州立大學的自治條款得以保留下來，因為憲法賦予自治權被認為是防止政治干預最有效的治理方法。［10］密歇根州憲法賦予所有的州立大學自治權（constitutional autonomy）。州立大學的董事會擁有完全的規劃和治理權，使其擺脫了州政府的規制管理。賦予大學自治權的憲法制度成為密歇根州高等教育治理的根本制度，也決定了密歇根州各州立大學分權自治和市場協調的發展路徑。對于州立大學治理而言，立法機構的另一個作用就是審批預算。其中最有權力的兩個立法委員會分別是參議院的高等教育撥款分委員會（Subcommittee on Appropriations for Higher Education）和眾議院的撥款委員會（Appreciations Committee）。［11］兩個委員會分別采取采用校園聽證會和邀請大學校長直接盤問的形式確定預算。

（三） 州教育委員會

根據密歇根州1963年憲法，州教育委員會“應該充當包括高等教育在內的所有教育類型的總的規劃和協調機構，應該就與教育相關的財務申請向立法機構提出建議”。 據此條款，密歇根州的州教育委員會就是州一級的高等教育治理機構。委員會的8名成員由不同政黨大會提名后經過全州選民選舉產生。20世紀70年代，部分州立大學依據憲法賦予的自治權對州教育委員會的規劃與協調職能提起訴訟。州高等法院曾幾次裁決州教育委員會因違反大學自治法律而敗訴。［12］至此，州教育委員會對州立大學的協調與規劃職能名存實亡。州高等法院不直接治理州立大學，但是其判例對于維護州立大學的自治權具有重要的作用。

總之，州政府負責任命或推薦州立大學的董事會成員，負責提出和審批高等教育年度預算，負責立法、對州立大學授權自治。除此之外，密歇根州政府對州立大學的戰略規劃、日常運作與發展不再過問。?比較教育?美國州立大學的治理：新自由主義模式二、行業組織對州立大學的治理：協調與引領密歇根州的州立大學享有憲法賦予的自治權，20世紀70年代之后州政府對州立大學不再具有規劃與協調的功能。州立大學之間、州立大學與社區學院之間、高等教育與基礎教育之間的摩擦與問題，以及這些大學共同的發展難題，是由密歇根州兩個行業協會組織“州立大學校長理事會”（Presidents Council）和“密歇根州商界領袖組織”（Business Leaders for Michigan）進行協調和引領的。

（一）州立大學校長理事會

在20世紀40年代后期，15家四年制州立大學的校長就自發組織論壇，題為“討論迅速發展的公立高等教育系統面臨的挑戰”。1952年，密歇根州州立大學校長理事會正式成立，當時的職能只是咨詢與研討。

1.州立大學校長理事會的身份、構成與職能

州立大學校長理事會官員在訪談中談到：“密歇根州大學校長理事會是由15家州立大學按招生人數支付管理和運行費用的。該行業協會組織是密歇根州州立大學的代表機構，只向校長理事會和州立大學校長負責，不對聯邦和州政府機構負責，不是州政府分支部門，也不是州政府指派或委托的高等教育治理、協調或服務機構?！崩硎聲?5所州立大學的校長組成。該行業協會組織下設學術事務委員會、招生事務委員會、聯邦與州政府關系委員會等15個專業委員會。［13］州立大學校長理事會官員認為：“校長理事會是非官方的‘州高等教育行政官員協會（SHEEO）②的會員，但是我們未被列入其官方網站中。盡管如此，我們總是收到協會的會議邀請，并積極參與會議活動。我們與協會合作開展一些研究項目，并與協會會長保持良好溝通，實際上我們并不孤立?！笨梢钥闯?，校長理事會實際上在代表密歇根州高等教育治理機構參加全國的會議和活動，是以民間的身份從事原來屬于政府治理機構的業務和活動。理事會的職能主要包括：“受各州立大學委托負責與州政府、立法機構的溝通協調，游說立法機構支持州立大學，為立法機構審批預算提供信息，負責協調各州立大學共同關心的事宜和問題?！痹谠L談中，州立大學校長理事會官員認為：“校長理事會主要的利益相關人是15家州立大學，其中包括大學的各個方面，不只是校長。其他的利益相關人包括州政府、立法機構和普通市民。除此之外，與我們合作的還有‘密歇根州商務領袖和州教育委員會?！?/p>

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2.州立大學校長理事會的運作

在訪談中州立大學校長理事會官員認為：“校長理事會是立法機構注冊的游說機構。我們理事會理事長可以代表15所州立大學到立法機構游說。我們與州政府密切合作，向州政府和立法機構做很多解釋說明工作。在議會議員換屆時，負責對新議員進行培訓，使他們了解州立大學的發展狀況和需求?！?“我們不是州協調機構，而且大學享有自治權，因此校長理事會需要與大學合作，就某些問題保持相同的立場。有時州立大學之間就某個問題不能達成一致時，校長理事會保持中立。我們去為州立大學游說獲得更多的資金，但是資金的分配卻取決于州立大學的協商。每年我們負責向州政府和立法機構提交提案，負責向各州立大學提供模板或標準，協助他們完善和提交資料。我們還負責組織社區學院和州立大學協商學生轉學事宜，促使他們達成協議?！?“我們理事會一共有三個職員（全職），管理靈活，但是沒有設置（專職）業務部門。理事會下設14個委員會，我們每年負責召集很多會議。我們只是負責召集這些會議，跟進會議的議程和結果。有些會議，我們只是旁聽，提供一些力所能及的幫助?！?“除此之外，我們還負責向市民和議會議員通過報紙、媒體等進行宣傳，扭轉他們對州立大學的錯誤認識?！?/p>

可以看出，校長理事會在州立大學的治理中發揮著重要的調節作用。州立大學校長理事會作為該州州立大學的行業組織，在運作上有三個維度。第一個維度是代表15所州立大學與州政府進行協調，反映州立大學的發展需求，對州政府的大學預算施加影響。州立大學校長理事會在州政府與州立大學之間架起了一座橋梁，成為雙方溝通的紐帶。另一個維度是在大學之間，協助組織各種專題會議，通過各州立大學之間的協商，對共同的議題建立標準、達成共識。一位州級高等教育組織研究的權威認為，州立大學校長理事會作為州內大學校長唯一的相互溝通平臺，其實踐表明民間的自愿協調是可以取得成功的。［14］第三個維度是面向社會的宣傳，使社會了解、配合和支持州立大學的辦學理念和發展重點。

（二）“密歇根州商界領袖組織”

州立大學校長理事會官員認為：“‘密歇根州商界領袖組織系密歇根州大型企業和大學的董事會主席、首席執行官或最高行政官員組成的圓桌會議組織。密歇根州最佳企業中有70~75%都加入了該組織，其中還包括密歇根州的三個研究型大學?！痹摻M織的主要任務是提出策略、提高認識、宣傳政策和創新計劃，以促進全州經濟的發展。組織成員根據促進經濟發展與創造就業機會的思想，制定了密歇根州“全面轉型計劃”（a comprehensive turnaround plan）。［15］其中包括對高等教育的支持與發展計劃。

密歇根州沒有官方的州級高等教育治理機構，因而缺乏州級層面的高等教育發展戰略規劃?！懊苄萆探珙I袖組織”作為全州大型企業的行會組織在其2012年密歇根州“全面轉型計劃”中提出了密歇根州高等教育發展的目標和措施，對全州高等教育的發展具有引領和指導作用。密歇根大學政府關系官員認為：“商界領袖組織認為高等教育是促進密歇根州經濟發展的一項重要因素，需要得到大力支持。他們提出在未來十年內增加10億美元用于高等教育投入。這些投入特別要投在人才培養方面。因此，密歇根州的商界、公司、制造中心、銀行業和其他組織都應該關心和投入教育。全州的經濟驅動將依賴人才庫的建設。大學是人才庫建設的第一主力。商界領袖注意到高等教育的人才培養與密歇根州商業、企業的持續繁榮有著密切的關系。因此，密歇根州的商界領袖在其‘全面轉型計劃中積極呼吁加強對高等教育的支持。同時，他們認為高等教育是經濟發展的驅動力。他們不直接提供資金，但是積極呼吁支持。他們到立法機構游說議員增加對高等教育的投入?！备鶕苄髮W董事會官員的訪談發現，州立大學校長理事會也會與商界領袖組織聯手幫助高等教育機構獲得更多的政府撥款，幫助宣傳高等教育對全州未來發展、知識經濟、人力資本的重要性。

“密歇根州商界領袖組織”作為一種社會行業組織，對州立大學與全州的經濟發展的市場關系具有清醒的認知，積極游說州政府和立法機構，引導全州增加對高等教育的投入，同時根據全州經濟發展的需求對高等教育的發展制定規劃，引領州立大學的發展。三、大學董事會對州立大學的治理：自主自治根據密歇根州1963年憲法第八章第三節：“本憲法指定的高等教育機構的董事會有權治理各自的大學，并控制和指導大學資金的支出?！保?6］各州立大學的董事會有權監管各自的大學，并支配大學的資金。密歇根大學是密歇根州州立大學的翹楚，也是全美國最早被賦予大學自治權的高校，是州內全州選民選出董事的3家研究型大學之一。以下以密歇根大學董事會為例分析州立大學董事會的身份、構成和自治運作模式。

（一） 密歇根大學董事會的身份與組成

密歇根大學董事會官員認為：“密歇根大學很特別，因為我們有憲法賦予的大學自治。根據憲法，大學董事會對大學有完全的監督和控制權。州長不能控制大學，立法機構不能控制大學，法院的法官也不能控制大學。只有我們的董事會可以治理和控制大學?！贝髮W董事會享有充分的自治權，因此“我們的身份類似于州政府的第四部門”?！拔覀儙缀跏桥c州行政、司法和法院平行的機構?！薄拔覀兊男６瓡窆镜亩聲?，獨立運營。所以一定程度上我們更像一家私營公司，而不是州政府的一個機構?！贝髮W董事會由9人組成。董事的選舉隨著總統和州長的選舉每兩年舉行一次。他們中的8位都是公共選舉產生的官員。因此，密歇根大學的董事會是一個非常特別的系統。在密歇根大學的董事當中有1人是無需選舉產生的，那就是密歇根大學的校長，是自然當選的，但是沒有投票權。 董事會下設三個委員會： 財務、審計投資委員會（FAI） ；人事薪資與治理委員會（PCG）和健康事務委員會（Health Affairs）。委員會全部由大學董事會的董事構成。密歇根大學的董事會雖然是公選產生，但卻是大學的獨立法人，在經營大學時就是市場上的“理性經濟人”，尤其在州政府對大學撥款逐漸減少的情況下，大學董事會的“經濟人”角色更加突出。

（二） 密歇根大學董事會的自治運作

大學董事會采用扁平化的管理制度，董事會主席實行年度輪換制?！拔覀兊拇髮W董事會沒有組織架構圖。董事會是一個扁平化的組織。大家平等，每個人的權力都是一樣的。每個董事都是公選產生的，任期8年。董事們根據個人資歷依次輪流擔任董事會主席。每年輪換一次。按制度，大學校長不能擔任董事會主席。董事會主席需要付出更多的時間和精力與校長確定會議議程，需要為校長提供咨詢和反饋信息，但是投票權與其他董事一樣，并無特權?！贝髮W董事會完全自治，甚至享有立法權?！坝捎趹椃ㄙx予了自治權，董事會不對州長負責，不對立法機構負責。董事會只是需要州政府給予撥款，不需要其干預州立大學的事務。董事會可以頒布法令管理學校的資產和交通等。我們的法令甚至要求在學校范圍禁槍，這是與州法律相抵觸的?！薄拔覀冎贫ㄒ巹?，編制預算。我們從州政府得到撥款，然后定期向他們做出匯報。我們與州政府幾乎沒有什么接觸?？偟膩碚f，所有的預算、決策、人事的聘任與解雇，開設專業與發放學位等事宜都是在大學校園內決定的，而不是由州府蘭辛做出的?！?大學董事會建立了完善的會議制度?！岸聲吭抡匍_一次公開會議，對全體教職工、學生和社會公眾開放。公開會議之前，全體董事分別參加三個委員會的閉門會議，討論具體事宜。委員會根據需要會要求大學的相關學院或單位就具體事宜進行陳述和答辯。然后，全部董事召開閉門會議，通報各委員會會議內容，共同討論相關議題。無論是委員會的會議，還是董事會的閉門會議只是進行討論，不作任何決策。最后召開公開會議，所有的決策和投票都是在公開會議上進行的。除了每月的例會之外，大學校長或董事會可以召集專門會議，解決專項問題?！泵苄髮W的董事會實行扁平化管理，制定學校的法律、學校發展規劃，審批預算、專業和人事安排，定期召開公開會議，履行 “理性經濟人”的社會角色。

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四、新自由主義治理模式

通過在密歇根州的實地考察和調研，筆者發現，該州州立大學的治理模式不同程度地體現了新自由主義的三個基本特征：推崇自由市場，國家（或政府）對經濟的干預最小化，個體（或機構）成為理性經濟人。

圖2新自由主義治理模式圖

密歇根州的高等教育沒有州級行政機構的統一治理與協調，甚至沒有州級高等教育的戰略發展規劃，州政府對高等教育的發展干預很小。州長和立法機構對州立大學的治理僅局限在推薦和任命大學董事會成員以及預算撥款。由于“連續三十年來，密歇根州政府對州立大學的撥款一直呈下滑趨勢”，因此他們對州立大學的影響力也日漸式微。

密歇根州州立大學校長理事會和商界領袖組織作為行會組織，根據州立大學和社會商業、企業的發展需要，采用市場化手段自發協調州立大學之間、州立大學與州政府之間、州立大學與社區學院之間、高等教育與基礎教育之間、高等教育與產業發展之間的關系，處理相關的問題。密歇根州商界領袖組織將高等教育對社會經濟發展的驅動設計納入到全州的“全面轉型計劃”中，引領高等教育的發展，使州立大學的發展融入了全州轉型發展的藍圖之中，也為高等教育的發展找到了契機和資金支持。兩個行業組織以市場需求為導向，對州立大學發揮組織、協調、支持和引領的作用，按市場規律運作。

州立大學各自的大學董事會獨立于州政府之外，享有高度的自治權，對州立大學的治理類似于私立大學或公司的運營模式，使得各個州立大學能夠根據自身的發展需求，基于自身的“理性經濟人”的考量，沿著自己設定的發展軌道穩健前行。密歇根州的州立大學以“經濟人”的理性自主發展，滿足社會的需要，更加具有靈活性和競爭性，因而在當今美國經濟下滑環境中會表現出更加強大的生命力和競爭力。在州立大學的發展過程中通過行業組織，按自由市場規律自動調節，美國州立大學逐步發展出新自由主義的州立大學治理模式（詳見圖2）。密歇根大學作為全州州立大學的旗艦，在美國和世界高等教育的舞臺上始終保持領先地位，其主要原因之一是受益于密歇根州新自由主義的高等教育治理模式。

美國州立大學的治理模式是多元的，對各種模式的效力需要展開深入的比較研究。本文雖然不能揭示美國有多少個州的州立大學治理屬于新自由主義模式，但是可以得出的結論是，美國州立大學的治理已經出現了新的模式。這種新的治理模式值得我們關注和探討，也可以作為外部參照或啟迪，豐富我國高校治理的研究。

注釋：

①單項條文否決權（Line-item veto power）：美國的州長可以只否決法案中的一些條文，而其他部分則可以通過。很多時候經過州長單項否決的法案會回到州議會重新表決。部分州的州長只在處理撥款議案（即各政府部門的預算）擁有單項否決權。

②州高等教育行政官員協會（SHEEO）是美國各州高等教育行政主管機構共同加入的全國性協會。該協會的網站上列出所有會員機構、最高行政官員的姓名、職位與所在機構的網站鏈接。該網站沒有列出密歇根州高等教育治理機構的任何信息。

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（責任編輯陳志萍）2014年第4期高 教 探 索Higher Education Exploration

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