論開放式決策的意義及基本原則

付玉聯

(四川大學 公共管理學院，四川 成都 610064)

論開放式決策的意義及基本原則

付玉聯

(四川大學 公共管理學院，四川 成都 610064)

開放式決策本質上是一種以公民為導向，以增進政府決策科學性與合法性為目標的現代民主決策模式。它不僅是實現公共決策價值目標的內生動力，也是發展社會主義協商民主的題中應有之義，還體現了推進政府治理能力現代化的基本要求。當前，對開放式決策的理論研究與實踐探索要遵循法治、程序正義與實質正義相結合，民主與效率相統一以及權責一致的基本原則。

公民;政府;開放式決策;基本原則

改革開放以來，我國經濟利益主體多元化和社會事務復雜化趨勢不斷增強。在經濟社會和技術手段日益發展的背景下，越來越多的公民渴望并積極參與到社會事務的管理中來。由是，作為對社會價值和利益進行權威性調整與分配的主要工具，公共政策如何積極吸納和反映公民訴求，增強其科學性、民主性與合法性，成為各級政府面臨的重大理論與實踐問題。黨的十八大報告指出，要通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛開展協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力;要堅持把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中，增強民主協商的實效性;堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制與程序，發揮思想庫作用，建立健全決策問責與糾錯制度。凡是涉及群眾切身利益的決策，都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法，都要堅決防止和糾正。

一、開放式決策的意義

近年來，先后在杭州和四川推行的開放式決策無疑是對上述課題的積極探索。但到目前為止，學術界相關的理論研究還較少，對開放式決策內涵的把握也不一致。有學者認為，開放式決策是指政府在進行重大行政決策時，充分聽取、吸納公眾意見，并將之作為行政決策的重要參考，以實現行政決策公開、透明以及政府與公眾有機互動的一種決策方式。通過對實踐的反思，筆者認為，開放式決策本質上是一種以公民為導向，以增進政府決策科學性與合法性為目標的現代民主決策模式。與傳統政府決策相比，開放式決策在決策主體、客體及過程等方面都有很大差異(見表1)，是對傳統政策決策的揚棄。而作為對政府工作的創新探索，開放式決策有著重要的理論與實踐意義。

表1 傳統政府決策與開放式決策比較分析

(一)開放式決策是實現公共決策價值目標的內生動力。

通常情況下，公共決策是為了解決某一社會問題而對公共政策進行的選擇。決策過程的民主程度、決策本身的科學與否以及民眾對決策的認同與可接受性，構成了公共決策三個永恒的價值維度，也即是公共決策的民主性、科學性與合法性。從實踐上看，開放式決策為實現上述三大價值目標起到了助推器的作用。

1．開放式決策源于“以民為本”的基本理念，在決策過程中充分引入“公民參與”。如杭州市提出了“以民主促民主”的口號，政府在決策之前，通過網絡公開向市民群眾廣泛征求意見;決策時，邀請人大代表、政協委員和市民代表列席市政府常務會議，列席人員與網民可以發言(發帖)表達意見，直接參與市政府的決策過程。整個過程體現了“重視民情、反映民意、集中民智、珍惜民力”的民本理念，是落實公民參政議政權利的重要體現，有效推動了公共決策的民主化。

2．開放式決策有助于提升決策的科學化水平。在決策事項提出階段，公民、法人或其他組織可向政府有關部門提出事項建議，主管部門在充分衡量事項建議的必要性和可行性基礎上才會啟動決策程序。這就能夠保證決策事項極大地體現人民的切身需求與急迫愿望，從而避免政治精英“拍腦袋”決策現象的發生。在決策方案規劃和抉擇過程中，政府提供機會讓市民代表、團體代表、專家學者和人大代表等充分表達其利益訴求，通過陳述、討論、協商等形式，去粗取精，去偽存真，匯聚政策共識，從而使決策更具科學性。

3．任何一項公共決策都必須以公民的認同與接受為前提。開放式決策的協商民主內核，決策程序公開透明，方案抉擇中的有效參與、民主協商以及相互妥協等，構成了政府決策的合法性內容。在決策具有較高認同和共識的基礎上，這不僅能夠減少決策的實施成本，同時還能夠使政策效果最大化。

(二)開放式決策是發展社會主義協商民主的題中應有之義。

十八大報告首次指出，社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。作為一種創新的政府決策模式和社會治理方式，開放式決策與協商民主的密切聯系使之成為發展社會主義協商民主的題中應有之義。

1．開放式決策體現了社會主義協商民主的價值理念。在主體上，開放式決策讓廣大群眾特別是利益相關者參與其中，充分體現了協商民主的廣泛性。在參與過程中，政府以公平公開的方式征集大家的訴求，其中尤其重視尊重和保障社會弱勢群體的權益。如《夾江縣人民政府開放式決策程序規定》要求，通過召開座談會、聽證會、協商會等方式征求行業協會、中介機構、利益相關者、人民團體和公眾的意見，確保利益相關群體尤其是殘疾人、失業者等社會群體的意見平等表達，這充分體現出協商民主所具有的包容性和真實性。同時，整個化解分歧、凝聚共識的決策過程還貫穿著協商民主所蘊含的“對話”、“妥協”等政治理念。

2．開放式決策豐富了社會主義協商民主的基本內容?？偟膩砜?，開放式決策選取重大公共事務或民生問題，讓各個社會階層和主體參與政府決策會議，整個過程以網上民意征集、電視媒體報道、宣傳欄公示等“看得見的方式”進行，詳細回答了協商什么、與誰協商、怎樣協商等實際問題。同時，各種有關開放式決策的規章制度以及程序化運作，也推進了協商民主廣泛、多層、制度化發展。

3．開放式決策是協商民主在我國政治社會生活中的“開花結果”。社會主義協商民主是在人民內部就重大公共事務或涉及群眾切身利益的事項進行協商解決，開放式決策正是這一內涵的具體表現，是這種民主形式在公共決策層面的具體化、可操作化。

(三)開放式決策是推進政府治理能力現代化的基本要求。

改革開放30多年來，我國社會發生了翻天覆地的變化，政府治理也面臨著巨大考驗，甚至一度出現了治理危機。黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化。當前，推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵，就在于建設服務型政府和法治政府，從而實現政府治理能力的現代化。毫無疑問，開放式決策集中體現了新時期推進政府治理能力現代化的基本要求。

首先，從傳統閉門決策到開放式決策的過程體現了政府治理理念的巨大進步。普通群眾特別是利益相關者參與政府決策，這實質上是與政府分享公共決策權力，本身就表明了各級政府正在轉變“為民做主”、“替民決策”的舊觀念，體現出現代政府治理的民本理念與服務意識。不僅如此，隨著國家逐漸承擔起公共利益托管人的角色，現代社會的治理變為一個協調、掌舵、施加影響并且平衡相關利益體相互行為的一個過程。開放式決策中的政府以公共利益托管人的角色，提供平臺讓各參與主體表達利益訴求。期間，政府對爭論和博弈進行調停與化解，凝聚共識，最終制定出臺令各方都滿意的決策。這也體現出了“互動”、“協調”等現代治理元素。

在決策事項提出、意見征求、方案抉擇等階段，廣大群眾都能夠直接或間接地參與其中，對政府決策施加影響，這符合治理理論所倡導的“治理主體多元化”。同時，決策全程公開透明，政府通過報刊、廣播、電視等新聞媒體公示決策方案草案，通過政府門戶網站同步直播決策會議等，更表明了政府試圖以“看得見”的方式去實現善治。

最后，不管是公民通過網絡提出決策事項、還是報名參會以及在會議上進行視頻連線，還是政府的信息公開公示，都表明現代信息技術和工具在政府治理中的作用正不斷強化。政府對這些現代治理技術與工具的重視與運用，不僅是傳統治理所欠缺的方面，更適應了現代治理提出的基本要求。

二、開放式決策的基本原則

開放式決策的基本原則是指貫徹決策過程始終，體現其基本理念與價值，指導具體行為的基本準則。一般來說，開放式決策體現為政府在涉及公眾利益的重大行政事項的決策中，讓相關利益主體參與決策事項的提出、草案起草、審議、結果反饋等一系列過程，而這一過程必須要有一套科學合理的基本原則來進行引導。其意義和功能主要有兩個方面:第一，開放式決策的基本原則可以指導決策的全過程，任何相關行為都必須遵守和執行;第二，開放式決策的基本原則是制定有關開放式決策規章制度的主要依據，同時也是適用、解釋相關規范的基本依據。

(一)法治原則。

作為一項治國理政的基本方式，法治能夠將社會問題和矛盾納入到制度化、規范化解決的軌道上來，避免人治的專斷性和隨意性。因此，在開放式決策中貫徹法治原則具有十分重要的意義。當前，要減輕公民參與的偶然性、盲目性以及難以持續性所帶來的消極后果，避免出現“人存政舉、人亡政息”的政策中斷，只有不斷強化官民的法治理念，著力推進開放式決策的法制建設，切實推行依法決策。這主要包括幾個方面的內容:第一，要出臺明確的程序規定，將決策事項的選擇標準、信息公開的內容與形式、公民參與的主要途徑、代表的遴選等方面規范化、制度化、常態化;第二，要加強對開放式決策過程的媒體監督、群眾監督，建立一套公民參與決策的評估指標，建立健全決策問責與糾錯制度，讓公民參與真正落到實處、產生實效;第三，在條件成熟的時候，要及時將有關經驗和成果以制度的形式固定下來，上升為地方性法規與規章，并逐漸推廣;第四，要始終將法治精神和理念貫穿到開放式決策的實踐探索中去，將其納入到法治政府建設的總體框架中來推進和完善。

(二)程序正義與實質正義相結合原則。

現實中，政府決策往往表現為對社會利益的調整，此中，公民不光關注自己能夠獲取到的實際利益，同時更關心相對收益，亦即與他人相比較的情況，這就要求政府決策在追求實質正義的同時，也必須關注程序正義。就二者關系而言，實質正義是公共政策追求的目標，而程序正義是公共政策目標實現的手段。正如一句廣為傳誦的箴言:“正義不僅應得到實現，而且要以看得見的方式加以實現?！遍_放式決策改變了以往政府閉門決策的模式，不僅以公開透明的方式保證公民的知情權，還切實保障了公民在政府治理中直接行使參與權。這就糾正了以往政府決策只注重實質正義的錯誤傾向，體現了決策中的程序正義。當前，我國正處于社會轉型時期，社會階層分化、利益沖突激烈。程序正義可以讓相關者都能夠以平等的機會發言，從而增強大家對政府決策的信服和認同。當然，對程序正義的追求并不意味著以犧牲實質正義為代價，從上述分析中可以看出，追求程序正義本身也是實質正義的應有之義，只有將二者統一于開放式決策中，決策本身以及政府的合法性才能得以保證。

(三)民主與效率相統一原則。

在相當長的一段時間內，民主與效率被認為是一對彼此矛盾的概念。而在公共決策中，讓大量公民參與其中往往也意味著低效率。實際上，民主只要在可控的范圍內以有序的方式進行，就完全可以提高決策效率。故而，開放式決策中的民主與效率相統一原則，要求政府在不偏廢效率的同時，積極有序地擴大公民參與決策。當然，如何平衡二者的關系不僅是一個理論問題，更是一個實踐難題，一來缺乏具體性、可操作化的評價標準，二來本身就難以度量?？偟膩碚f，以下幾個方面值得注意:第一，開放式決策并非意味著所有政府決策都能夠吸納公民參與。從現階段來看，決策事項主要集中在關系本區發展的重大公共利益方面以及涉及老百姓切身利益的民生問題上。同時，在決策不同階段和層次選擇與其相合適的參與形式也至關重要。第二，開放式決策也并不是所有地方以及所有政府職能部門都有條件推行，它應該是一個漸進的過程，只有在具備了相應的基礎后才能實現。如果盲目效仿推行，不僅不能提高決策的民主性和科學性，反而會降低決策效率，挫傷公民參與的積極性，甚至帶來政府合法性危機。

(四)權責一致原則。

權力與責任如同硬幣的正反面，是相互存在的前提。開放式決策中的權責一致原則，就是指行使決策權力的主體必須承擔起相應的責任。對于政府來講，責任首先意味著必須認真關注和積極回應民眾的合理訴求。在杭州市的實踐中，無論是信息公開還是會務管理，還有政務論壇的互動，都缺少責任追究條款?！逗贾菔腥嗣裾卮笮姓马棇嵤╅_放式決策程序規定》盡管有對決策程序的規定，但是卻沒有針對具體事項的落實規定。如第十三條指出，開放式決策事項草案在提交市政府常務會議審議前，應當經市政府法制工作機構進行合法性審查，但卻沒有指出合法性審查的結果如何評估。在實踐中，如果通過了合法性審查的公共決策在執行中卻引發了群體性事件或者其他社會重大風險問題，那么，進行審查的法制工作機構有無責任?一旦追究責任的話，是否有制度可循?而在《夾江縣人民政府開放式決策程序規定》中許多的規定也比較模糊。比如第五條指出，對較為復雜或者存在較大爭議的決策事項，一般應當提出兩個以上比選方案，但卻沒有說明如果不提出兩個以上方案的事項承辦單位是否會承擔責任后果，而對相關事項的公示以及民眾答復等問題也缺乏剛性約束。理論上的責任追究空白，在實踐中往往容易成為政府相關部門及管理者肆意行使自由裁量權的借口，從而使得一些規定流于形式，決策效果難以保證。當然，權責一致還要求參與開放式決策的公民要以實事求是的精神和態度參與其中，做到合法合理、客觀公正地表達自身的真實利益訴求，為政府作出科學的決策提供正確的引導和幫助。

責任編輯鄭百靈

C934

A

1008－6463(2014)02－0052－04

2014－12－10

付玉聯(1990－)，男，重慶忠縣人，四川大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為公民參與。