農村群體性事件誘因分析
——基于政治系統模型理論和政治機會結構理論的視角

周延飛，李志強，謝懋金

(中共江西省委黨校 公共管理學教研部，江西 南昌 330003)

農村群體性事件誘因分析
——基于政治系統模型理論和政治機會結構理論的視角

周延飛，李志強，謝懋金

(中共江西省委黨校 公共管理學教研部，江西 南昌 330003)

農村群體性事件是受綜合因素影響，由某個導火索引發的。綜合政治系統模型理論和政治機會結構理論剖析農村群體性事件，并從政治參與、政治決策、政策執行、政治監督和政治控制五個方面具體分析農村群體性事件的誘因。農村群體性事件警示地方政府和村民自治組織要在決策、維護群眾利益和處理沖突等方面轉變理念和改進方式，如此才能有效減少事件的發生。

農村群體性事件;誘因;政治系統模型理論;政治機會結構理論

農村群體性事件是受綜合因素影響，由某個導火索引發的。本研究從政治學角度，運用政治系統模型理論和政治機會結構理論剖析農村群體性事件誘因。

一、農村群體性事件的理論剖析

(一)政治系統模型理論視角下的農村群體性事件

政治系統分析框架是由美國學者戴維·伊斯頓在《政治分析的框架》和《政治生活的系統分析》兩本書中提出來的。該框架適用于全部政治生活，而當它被應用于公共政策學時就被稱作決策的政治系統模型。［1］(P284)戴維·伊斯頓的政治系統簡化模型如圖1［2］所示。

從政治系統簡化模型圖可以看出，這一模型假設政府等決策主體構成的政治系統是一個黑箱，政治系統之外的人對政治系統的內部運行和操作不熟悉。政治系統的環境，即社會、文化和政治等環境向政治系統輸入要求和支持，輸入要求是指構成環境的個人和團體為獲取一定的利益或實現一定的價值追求而向政治系統提出的政策倡議或政策主張;輸入支持是指構成環境的個人或團體服從法律，遵守制度，納稅并接受政治系統做出的決定和采取的行動［1］(P284)。政治系統在綜觀要求和支持狀況的基礎上，按照法定程序做出決定和行動，決定和行動的重要組成部分是公共政策的制定和實施，這即是模型中的輸出。環境對政治系統的輸出會做出反饋，從而形成新的要求和支持，如此反復循環。因此，要保證政治系統的穩定發展，必須保證各子系統的和諧發展，否則政治系統出現紊亂現象，導致群體性事件的發生。

圖1 戴維·伊斯頓的政治系統簡化模型

美國學者邁·羅斯金認為戴維·伊斯頓的政治系統簡化模型作為公共政策分析的一種工具，在許多問題方面很有解釋力。但是羅斯金認為這一模型也有它的缺陷，因為在政府作用較強的社會，很多政策都是由政府等決策主體做出之后，才由公民接受政策并對政策提出反饋意見?；谶@一思想，羅斯金提出了政治系統修正模型［3］。

圖2 邁·羅斯金等的政治系統修正模型

政治系統簡化模型和政治系統修正模型作為公共政策分析的有力工具，對于農村群體性事件的發生具有很強的解釋力。政策系統模型可以分為四個方面:政治參與、政治決策、政策執行和政治監督。這四個方面在圖中分別體現為輸入、決策、決定和行動以及反饋環節，并且不和諧因素綜合影響農村的社會狀況，由此可能導致農村群體性事件的發生。

(二)政治機會結構理論視角下的農村群體性事件

政治機會結構理論形成于對新社會運動的研究過程中。在政治過程論①這一研究范式下，社會運動被認為是典型的政治現象，其發生、發展與其所處的宏觀政治環境密切相關，這種環境能夠對社會運動提供機會或者施加限制;這種環境可以被納入到一個統一的概念之下，即政治機會結構。［4］(P34)政治機會結構成為政治過程論的核心概念，用來從總體上概括和描述對集體行動的可能性產生制約和影響的各種政治和社會條件的組合情況。因此，農村群體性事件作為體制外集體行動的一種類型，運用政治機會結構來解釋其形成原因，具有較強的說服力。當然政治機會結構只能從宏觀上分析群體性事件發生的原因，而且政治機會結構只是對群體性事件的發生起著提供機會或限制的作用，而不是決定的作用。這一機會結構中的因素互相聯系和制約。農民生存狀態和政治機會結構與農民群體性事件存在密切聯系，分別如圖3和圖4(圖中的虛線為筆者添加，以更好地說明問題)所示［4］(P89，126)。

農民生存狀態與政治機會結構作為兩個變量加速或限制農村群體性事件的發生，除這兩個變量之外，還存在其它未知或潛在變量影響群體性事件的發生。農民生存狀態與政治機會結構基本概括了農村群體性事件的誘發因素。農民生存狀態的惡化促成群體性事件發生的原始動因，但并不是說農民生存狀態惡化嚴重時，群體性事件一定會發生，事件的發生還受特定制度環境下的政治機會結構的限制。圖3表明:農民生存狀態較好時，發生群體性事件的概率比較小;而生存狀態非常差時，群體性事件的概率也并不是最大，但比較好時更高;農民的生存狀態處于較好與最差之間時，發生群體性事件的概率最大，如虛線所示。這是因為生存狀態較好和非常差時，農民沒有多大必要發動群體性事件，風險較大，收益與成本不協調，收益較小，成本較大。圖4表明:政治機會結構非常封閉時，群體性事件發生的概率較小，而非常開放時，群體性事件發生的概率也不是最大，只有處在兩者之間時，群體性事件發生的概率最大，如圖中虛線所示。這是因為，政治機會結構非常封閉時，政治控制較為嚴厲，農民很難組織起來;而政治機會結構較為開放時，農民可以通過制度內途徑，表達和維護利益需求，沒有多大必要發動群體性事件。通過以上的描述，我們可以把圖3和圖4整合成圖5，仍然保持其原意。當農民生存狀態處于好與差之間，并且農民面對的政治機會結構處于封閉與開放之間時，爆發群體性事件的概率最高(大)。

圖3 農民生存狀態與群體性事件的關系

圖4 政治機會結構與群體性事件的關系

圖5 農民生存狀態(政治機會結構)與群體性事件的關系

當然誘因只是從宏觀上說明了群體性事件發生的宏觀背景，某一具體事件的發生與農民“氣場”(應星，2009)的擴散才導致農村群體性事件的發生。各種誘發因素在農村社會形成一股對社會的不滿，即“氣場”，而消除氣場的力量(包括制度和人員)又不夠強大，從而由小事件引發群體性事件的發生。從一定程度上來說，群體性事件乃“民怨堰塞湖”，是轉型社會中的參與性危機，同時亦表明政府機制的不完備和政治系統的不和諧。

二、農村群體性事件的誘因展現

公共政策涉及農民的切身利益，而公共政策是一個系統過程，由政治參與、政治決策、政策執行和政治監督構成。公共政策價值導向的錯位以及執行的梗塞會損害農民的利益。因此，從這四個方面可以探析農村群體性事件的政治因素。另外，基層政府處理社會矛盾的態度和方式，即政治控制也構成農村群體性事件的基本政治因素之一。

(一)政治參與低效。

政治參與是指普通公民通過一定的方式去直接或間接地影響政府的決定或與政府活動相關的公共政治生活的政治行為。從性質上看，政治參與分為制度內政治參與和制度外政治參與。政治參與是公民的基本權利，是公民表達利益的重要渠道，如果制度內的政治參與渠道不暢，公民則可能偏向制度外參與渠道。政治參與的動機來自利益表達。當前農民政治參與的制度化形式主要體現在參與基層民主選舉和投票活動上面，如縣鄉人大代表的選舉和罷免、村民代表的選舉和罷免、村民委員會選舉，村黨支部選舉、黨支部候選人推選投票、村規民約和發展規劃的表決、參加村民會議、聽取及表決村民委員會工作報告、通過來信來訪、座談或民主懇談實現與各級干部的聯系和接觸，以及通過行政復議和行政訴訟維護自身權益等形式。從政府層面講，在我國農村，農民的利益表達機制不完善，突出表現在選舉難、反映問題難和告狀難。由于部分基層干部素質不高，他們抹殺和藐視農民的基本權利，對農民的需求冷淡處理，而隨著農民民主意識的增強，他們要求行使合法權利，這就產生了矛盾。另外，由于我國農村社會管理制度本身的不完善性，農民的政治參與權利沒有得到有效的保障。典型的現象是農民不能有效地行使村民自治權，如村民委員會選舉等。從農民層面講，農民自身的認識能力有限，政治參與的有效感不強，導致農民政治參與的積極性不高，這也成為部分基層干部抹殺農民的政治參與權利的借口。從社會層面講，由于部分農村地區基層政府權威與地方權威的錯位，即基層政府喪失權威性，無力控制社會局面，導致農民依靠土生土長的地方權威，或是農民精英，或是地方惡勢力來解決問題。農村社會利益組織的缺乏使得很難把農民組織起來和形成凝聚力，以表達共同的利益。一旦農民的政治參與問題處理不好，農村地區就會從社會穩定的根基，轉變為社會動蕩的根源。

(二)政治決策失真。

政治決策是公共政策的關鍵環節，政治決策的價值導向決定了公共政策的性質，如果政治決策的價值理念是以民為本，即民生導向，那么，公共政策的效益就已經發揮了一半，否則農民的利益會受到極大的削弱。農村稅費改革，特別是取消農業稅等稅費后，一些以農業為主要經濟的地區，基層政府的主要財政收入受到較大影響。為了彌補財政上的空缺，一些基層政府的“經濟人”色彩更濃，變成經營型政府，不切實際地招商引資，不管企業對環境是否會造成環境的污染，只管能否創造稅收。而對于農村公共服務的提供，卻置之不問。近年來，環境污染、社會治安和征地拆遷等問題成為農村群體性事件的常見誘因?；鶎诱痛迕褡灾谓M織決策的不透明也為暗箱操作提供了溫床，決策不透明和農民政治參與度的不足，不能全面和真實地反映廣大農民的利益需求，公共政策很有可能成為某個人或某些團體謀取自身利益的工具。云南“孟連事件”的根本原因是孟連傣族拉祜族佤族自治縣縣政府、鎮政府與橡膠企業存在直接的經濟利益關系，不能有效維護群眾利益，導致群眾對基層政府和黨委失去信任?；鶎诱臎Q策依據更多的來自上級政府下達的指標和任務，而不是農民的利益與農村實際情況，政策的制定缺乏必要的調查研究與聽證。在村民自治方面，村級事務往往由村民委員會或村黨支部的少數人決定，而不是充分聽取農民的意見;村民委員會成為村黨支部的輔助性組織，村級行政受鄉鎮行政的干預，村民自治制度行政化現象日益嚴重。這些現象與治理理念嚴重不符，治理理念強調多元主體對公共事務的共同管理，其基本原則是協商。

(三)政策執行不力。

一項政策的效益大小取決于政策執行，如果政策的執行與政策的目標相違背或出現偏差，都將影響政策效益。維護政府公信力，需要每一個政府工作人員依法行政，真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。從政策執行方面考慮農村群體性事件的發生，源于以下六個原因:(1)在執行政策時，一些基層干部更多地考慮自身利益的最大化，想盡辦法收取農民的額外費用，而不是切實地為農民解決問題，一些地方的派出所在為農民辦理戶口事宜時，借機收取額外手續費;(2)基層政府對于政策執行人員侵害農民利益的行為采取消極和不作為的行為，如海南感城事件的重要誘因是當地邊防派出所懈怠職責，辦案收取保安費，而當地政府對于這一現象沒有制止;(3)政策執行方式和方法的單一和粗暴，甚至出現利用黑社會惡勢力來推動不合理和違法政策的執行，如江西某鎮執法人員雇傭地痞流氓在該鎮大橋上攔截路過摩托車，收取牌照費，并沒有出示證件，而且動手打人，激起民怨，導致多輛公車被翻倒的群體性事件的發生;(4)政策的隨意性和僵化，如不顧市場需求的生產布局和農民承受能力的基礎設施建設等;(5)官僚主義和腐敗現象嚴重，如受賄為他人牟取非法經濟利益等;(6)政策執行主體單一，沒有建立民主協商機制，充分調動農民、民間組織和社會團體的積極性參與公共事務的管理。

(四)政治監督低效。

政治監督作為公共政策的反饋環節，有利于公共政策的完善。從政治監督方面考量農村群體性事件的發生，源于以下幾個原因。1)傳統中國社會中鄉紳階層的衰弱，古代的鄉紳階層作為一種民間權威，發揮著重要的監督作用，但當今很多農村已經沒有核心權威人士來充當民間權威監督公共事務。2)缺少表達農民利益和與政府對話的組織，村民自治組織建設的落后和專業合作組織及其他民間組織的缺乏與不健全導致農民的利益和意見無法得到有效地表達。村民自治組織建設的落后表現在幾個方面:組織機構不健全;干部素質偏差;干部不作為、不正當和違法行為，如文化水平低、工作方式粗暴、懈怠農村公共事務、貪污或挪用公款、違法賣地和圈地等腐敗墮落行為。遼寧莊河市兩個村的1000多名村民因懷疑村干部貪污腐化聚集市政府門口，要求市長出面解決問題，市長卻置之不理，這無疑降低了人民對政府的信任程度。而這1000多名村民的集體下跪迫使莊河市第五屆人大常委會第十五次會議接受原市長的辭職申請。之后，該市土地儲備中心、農發局和審計局展開了相關調查工作，追回村民本應獲得的利益。［5］處理結果加深了村民解決問題的傳統意識，即“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”。3)基層人民代表大會監督、司法機關和黨組織監督等制度化監督的低效性。4)媒體作為農民利益表達渠道的職責缺失，這其中的原因之一是我國媒體的自由空間受政府管制。

(五)政治控制不力。

政治控制是指政治系統以一定方式和手段影響人們的政治行為，從而協調政治社會各方面的關系，保證社會政治的穩定和發展的政治過程。［6］政治控制是有限度的，不能隨意無限度地擴張，干涉社會自由發展。根據社會的屬性，可以將政治控制的范圍主要概括為保障社會安全;制定社會規則，充當社會規則的仲裁者;彌補市場缺陷;培育社會自我發展的能力;提供必要的社會保障等。農村群體性事件預警應是政治控制的任務之一。本文所講的政治控制主要是指基層政府對于農村利益沖突的處理機制。雖然派出所與當地基層政府不存在管轄關系，但是它履行著維護當地社會治安的職責，負有解決農民之間利益沖突的責任。而且，從實際情況來看，派出所往往成為當地政府處理群體性事件的重要機構。因此，政治控制主體也包括派出所、基層黨組織和人大(包括鎮級和村級)。政治控制的主要任務是化解社會矛盾，使社會運行狀態處于最佳。處理農民中存在的利益沖突的政治機制主要指政府處理沖突的態度，是主動的還是被動的，是積極的還是消極的，對于經常出現的利益沖突有沒有預防處理機制。從主動處理利益沖突的角度看，政府解決農民中存在的利益沖突的方式主要有以下幾種:主動調解、解決農民個體之間的沖突;在農民群體內部發生沖突時，及時、迅速地介入調查;在農民與企業之間發生沖突時，作為一個中間人或者仲裁者的角色來代表農民的利益。［4］(P111)從被動處理利益沖突的角度看，政府解決農民中存在的利益沖突的主要方式是農民的上訪，包括個人上訪和集體上訪。如果政府積極地處理上訪農民反映的問題，將會把矛盾化解在萌芽狀態;否則，會激化矛盾埋下隱患。派出所作為縣公安局在鄉鎮的派出機構，履行著維護穩定的責任。社會矛盾的激化往往是個體之間的沖突未得到及時解決引起的，派出所如果對當地的社會治安治理不佳或惡化以及消極處理農民和其他公民反映的問題，社會狀況將出現紊亂。派出所的權威將大打折扣，地方惡勢力將橫行。

海南感城事件中，作為政治控制主體的派出所和鄉鎮政府以及社會自治主體的村委會，履行處理利益沖突的職責。但是感城鎮邊防派出所、鄉鎮政府和村委會卻沒有很好地履行職責，不作為和非法作為。感城村和寶上村村民認為，當地政府和派出所對群眾反映強烈的社會治安問題麻木不仁，鎮政府、邊防派出所就成為“3·23”事件中群眾發泄不滿的對象;鎮村兩級組織和派出所一些干部、干警或貪污墮落，或為當地違法行為充當保護傘，在群眾中失去了公信力、影響力，難以說服勸阻群眾。一方面，鎮里的一些干部和感城派出所干警對感城鎮惡劣的治安狀況放任不管;另一方面，他們向違法人員收取保護費，任由他們在鎮上開了多家彩球賭場。而賭場糾紛導致的沖突也日益嚴重。感城村村民鄭某說，村民遇到事情去派出所報案，派出所還要先收報案費才會出警。寶上村比較有威望的村民蘇某說寶上村一些村官在征地事件中存在嚴重的問題，近年來，村里收到的征地補償款有據可查的就有3700多萬元，而村民只拿到1600多萬元，村民自1996年起連續到各級部門上訪，但始終不見有人下來調查。

總之，從政治系統模型理論和政治機會結構理論視角分析農村群體性事件的誘因，為我們認識農村集體行動提供了新視角?，F階段的農村群體性事件主要還是停留在農民群體為維護自身經濟利益和社會安全階段，不同于西方國家那種帶有政治參與色彩的游行示威等集體行動。但是中國農村群體性事件的發生多少都與政治有關，通常體現在地方政府或村民自治組織的日常管理中。作為一種非正常的政治參與方式，中國農村群體性事件對中國地方政府行政和村民自治提出了警示，要求兩者在決策、維護群眾利益和處理沖突等方面改變理念和方式，這樣才能有效減少群體性事件的發生。

注釋:

①宋維強認為政治過程論的理論淵源是蒂利(Tilly)在對傳統集體行動理論進行批判的基礎上提出的整體模型和動員模型。政治過程論需要特別注意幾點內涵:1)政治過程論是一種能夠對人們的體制外集體行動進行解釋的理論范式;2)政治過程論的核心要點在于研究的視角，即把集體行動視為一種政治現象;3)體制外集體行動發生的原因是在既有體制下，權力關系是不對稱的，某些群體缺乏足夠的政治參與渠道和手段;4)政治過程論強調行為者與政府之間的互動關系，而不是只從一方的視角來理解集體行動。

［1］寧騷．公共政策學［M］．北京:高等教育出版社，2003．

［2］［美］戴維·伊斯頓．政治生活的系統分析［M］．北京:華夏出版社，1999．

［3］［美］邁·羅斯金等．政治科學(第六版)［M］．北京:華夏出版社，2001．

［4］宋維強．社會轉型期中國農民群體性事件研究［M］．武漢:華中師范大學出版社，2009．

［5］謝岳，陳振群．政治控制的限度:國家與社會關系研究新視角［J］．中共福建省委黨校學報，2001，(7):34—35．

［6］雷振文．政治控制的秩序實現功能及其在轉型期中國的實踐［J］．求實，2008，(1):50．

責任編輯王 飛

D631．43

A

1008－6463(2014)02－0009－07

2014－01－10

江西省社會科學“十二五”(2011年)規劃項目“社會管理創新視角下‘無直接利益沖突’群體性事件的調控機制研究”(11SH25);2013年江西省黨校系統社會科學研究課題“協商民主理論視角下地方政府決策創新研究”。

周延飛(1986－)，男，江西南城人，中共江西省委黨校公共管理學教研部助教，研究方向為鄉村治理與公共管理;李志強(1976－)，男，江西余干人，中共江西省委黨校公共管理學教研部副主任，副教授，研究方向為公共管理與公共政策;謝懋金(1973－)，男，江西南康人，中共江西省委黨校公共管理學教研部講師，研究方向為政府管理。