北洋政府對呼倫貝爾“獨立”事件應對舉措新探

鮑海燕

[摘 要]1911年，辛亥革命爆發，呼倫貝爾地區叛亂者次年宣布“獨立”。該事件是當時國內外多種因素綜合作用的產物。其時，初掌政權的北洋政府對呼倫貝爾地區的叛亂采取應對舉措。通過對這些舉措的探究，由此反映出北洋政府自身兩大基本特點：新政權的不穩定性及局限性；肩負承上啟下的歷史任務。這兩個特點決定了北洋政府所采取的政策在制定、實施過程的局限性。但就相關政策制定目的和成效而言，其對穩定呼倫貝爾地區的動蕩局勢、恢復中央政府在該地區主權，仍起到十分重要的作用。

[關鍵詞]呼倫貝爾“獨立”；北洋政府；應對舉措

一、呼倫貝爾“獨立”始末

辛亥革命爆發后，外蒙局勢動蕩。在沙俄的鼓動下，1911年12月1日，哲布尊丹巴集團正式宣布獨立。1912年年底，哲布尊丹巴政權完成了對唐努烏梁素海之外整個外蒙古地區的控制，還向內蒙古六盟和呼倫貝爾、歸化土默特、察哈爾等盟旗發出通報和號召，要求呼應“獨立”，歸順乃至加入新成立的蒙古獨立國家。

首先響應者是當時歸黑龍江省管轄的呼倫貝爾地區，在沙俄駐呼倫（今海拉爾）領事烏薩蒂的指使下起事。1911年9月至10月間，呼倫貝爾各旗上層作出“獨立”決議。1912年1月14日，勝福等人組成“大清帝國義軍”，“遵照庫倫來文，宣告獨立?！盵1]翌日，蒙旗武裝攻入城內，宣布“獨立”，成立隸屬于庫倫政府的“自治政府”。2月12日，勝福集團在俄軍協助下占領吉拉林（室韋）等地，控制了整個呼倫貝爾地區。5月，哲布尊丹巴令勝福在呼倫貝爾成立機構，以“蒙古國統轄大臣職銜，統治呼倫貝爾地區，獨立于中國政府管轄之外?！盵2]呼倫貝爾在形式上成為外蒙古的組成部分。俄國商民亦利用特殊地位，在幾年之內與勝福簽訂捕魚、伐木和采礦等各種合同40余份，幾乎控制呼倫貝爾境內各種資源的開發掠奪權。[3]1915年11月6日，中俄談判，簽訂《中俄呼倫條約》（即《中俄會訂呼倫貝爾條件》），如此一來，呼倫貝爾成為沙俄策動蒙古“獨立”、“自治”事件的重要組成部分，成為俄國多方控制的區域。

二、北洋政府應對呼倫貝爾“獨立”事件的舉措

呼倫貝爾地區的“獨立”，對于北洋政府來說是一個突發性事件。北洋政府意識到該問題的嚴重性，從中央到地方，各級政府官員以及呼倫貝爾民眾在奪回呼倫貝爾地區的主權問題上從未放棄過努力。

（一）勸撫

勝福等宣告呼倫貝爾“獨立”后，政府方面并未料到該事件的嚴重性，誤以為“似由排漢而起”。黑龍江巡撫周樹模在給內閣外務部的奏報中認為，“查呼倫貝爾地隸黑龍江，與其他蒙古地方不同……此次變起，其宣告書明言大清帝國義軍，不受漢官節制。是其志在仇漢，與他處獨立不同”。加之蒙旗總管勝福來電，情愿受撫，綜合這些情況，他認為“顯系變亂驅官，不得視為交戰團體”。[4]1912年1月18日，電告東三省總督趙爾巽：“如果只不受漢官節制，則揀素洽蒙情旗員接署”。周數模委派杜蔭田、于家銘為勸諭委員前往勸撫。各蒙旗總管有所轉變，欲“取消獨立”。23日，勝福等人因俄國外交官烏薩蒂的威脅，“頓翻前議”，杜蔭田以“道廳全準蒙員接替”為條件繼續安撫，勝福不接受。杜蔭田等委員根據具體情況得出結論，此次“獨立”事件與俄國有直接關系。24日，勝福、車和扎等人進攻臚濱府（今滿洲里），俄駐齊齊哈爾、海拉爾領事出面干涉，阻撓中國政府派兵鎮壓，稱“鐵路界內華兵不得與蒙人沖突；鐵路運兵，非俄政府特別允許不能照辦”，而且“路界亦不容留道廳官吏居住，限期迫令出站?！盵5]漢官勸諭無果、派兵受阻，黑龍江當局增派八旗協領慶善、驍騎校景明等赴呼倫勸撫。勝福又一度動搖，但再次反悔，滿洲里遂被叛軍占領。

北洋政府做出的勸撫的決策，集中在變亂初期，從下級到上級政府官員沒有意識到事情的嚴重性，對外部環境了解不甚，只按照因政局動蕩而引起的內部動亂來處理，采取了保守的方式。

（二）武裝抵抗

中央政府對叛亂集團的勸撫無效，地方官員試圖采用武力手段鎮壓叛亂風潮。

1912年1月15日，勝福集團的武裝進入呼倫城，占領官署，呼倫道臺準備率兵反擊，烏薩蒂威脅說：“雙方交戰，炮彈若落入站界，即行調兵干涉?！焙魝惖琅_恐“惹起國際交涉”，被迫將駐軍撤進東清鐵路站界。起初的武裝抵抗還未開始就被迫結束，勝福等人順利占領呼倫城。2月2日，陳巴爾虎旗總管車和扎率領數百名蒙古兵，在俄軍的協助下，攻擊臚濱府。守衛臚濱城的巡防兵一個營立即還擊，“斃沙俄西伯利亞第十五號聯隊軍官勞喀普林斯基及俄兵四名、叛軍二十名，傷敵多名，繳獲沙俄軍用地圖十幅?！盵6]4日，叛軍又攻臚濱府，俄國增調兵力，威脅臚濱公署，“限十二點鐘交槍馬，否則開炮轟擊”。臚濱知府張壽增出面談判，“磋商四小時之久”，蒙俄方不肯讓步，而且不承認進攻中國駐軍的事實，稱“并無俄兵”，后又稱“非我之命令”。張壽增鑒于“兵力不敷”，若開戰“必至牽動外交，不得已將槍馬交蒙，下午四鐘帶兵出署”，后乘車返回齊齊哈爾。中國的武裝抵抗失敗。

在當時內外混亂的情況下，北洋政府對叛亂集團所進行的武裝抵抗并不能起到實質性的作用。況且，只是當地駐軍進行反抗，剛剛經歷戰亂的北洋軍閥部隊，無力出兵與俄國公然對抗，結果自然是失敗的。

（三）外交交涉

呼倫貝爾的“獨立”，使中國政府充分認識到俄國對我國領土的極大野心，意識到俄國在呼倫貝爾問題中的重要作用。中國政府希冀采取和平方式，在呼倫貝爾的問題上與俄國達成統一看法。于是，中俄間關于中國北部邊疆外交上的往來成為北洋政府外交體系中尤為關鍵的環節。

呼倫貝爾宣告“獨立”后，俄國對該事件上的大力扶持使中國政府認識到“俄人安心助蒙，已屬悍然不顧”。曾令駐俄公使向俄國政府提出抗議，指斥和抗議俄國偽裝中立，支持、援助以至直接出兵參與呼倫貝爾“獨立”的行為，并多次籌劃出兵收復呼倫貝爾地區，因俄方以武力相威脅而沒有成功。

沙俄在脅迫北洋軍閥政府簽署了承認外蒙古“獨立”現狀的《聲明文件》之后，又謀求使袁世凱政府承認在俄國實際控制下的呼倫貝爾“獨立”現狀。1914年2月19日，俄國駐北京公使庫朋斯齊向北京政府提出了關于“恢復中國在呼倫貝爾主權之條件”。3月，俄使烏薩蒂向北京政府提出了將呼倫貝爾作為“自治區域”的條件。通過這些文件的簽署，俄國幾乎把持了呼倫貝爾地區的各項權益，架空了中國政府對呼倫貝爾的統轄權。后經協商，1915年11月6日，俄國脅迫袁世凱政府簽訂《中俄呼倫條約》，北京政府承認呼倫貝爾為“特別區域”。至此，在呼倫貝爾地區宣告“獨立”、“自治”的八年時間里，呼倫貝爾在中俄的外交交涉下，地位由“自治”轉為“特別區域”。在這八年的大部分時間里，呼倫貝爾地區的主權在名義上仍歸屬中華民國，受黑龍江省長官的監督。實際上，中國政府既不能駐兵，又不能管理該地區的內政外交；俄國在呼倫貝爾地區的實際權益并沒有削弱，反而，這個條約的簽訂，使俄國在呼倫貝爾地區的權利合法化。

（四）出臺對蒙政策

民國初興，北洋軍閥政府還在和南方革命黨人爭奪中央政府實際領導權，對沙俄策動的外蒙古和呼倫貝爾“獨立”幾乎沒有還擊之力，在外交交涉中也沒有獲得顯著的成果。加之蒙古盟旗普遍不認同共和、民國，這給北洋政府收回主權的行動帶來諸多不便?！跋儒魞葋y，以杜外侮”，在邊疆地區局勢動蕩的情況下，維持統治、穩定局勢是剛剛掌握政權的北洋軍閥政府亟須處理的問題，據此，北洋政府出臺了以維護蒙古僧俗封建主特權為目的的政策。

東三省、直隸及內蒙古是北洋軍閥的勢力范圍，也是在辛亥革命中沒有宣布“獨立”、脫離清王朝統治的地區，封建舊勢力比較強大。袁世凱握權后，提出優待清室的條件，并獎勵歸屬共和的各蒙古王公。試圖先穩住內蒙局勢。

在中央政府的機構設置方面，設蒙藏院，旨在疏通和建立如同清政府理藩院與蒙古、西藏上層封建統治者傳統的隸屬關系，對蒙古、西藏等少數民族地區實行傳統的封建統治，控制各少數民族封建上層。

在籠絡蒙古王公上層方面，1914年8月21日，經蒙古王公聯合會提出、北洋政府參議院修改后的《蒙古待遇條例》正式通過公布。1915年1月30日，袁世凱令蒙藏院擬定《馭蒙說帖》，5月，公布《蒙人服官內地辦法》。9月，又制定特賞蒙古榮典條目。由此，蒙古族官員在由漢族建立的政權里擁有了參政權。

北洋政府通過《蒙古待遇條例》和加封晉爵等措施，維護了蒙古封建王公制度。辛亥革命之后，蒙古王公雖然都懼怕“民主共和”會剝奪他們的封建地位，部分人蠢蠢欲動，企圖發難，但真正起兵叛亂者寥寥無幾。這說明大部分蒙古僧俗封建主是不愿意背離祖國的。所以當袁世凱政府實行保留他們原有的封建特權地位不變并加以籠絡的時候，這些封建階層的代表人物就“傾心內向”了。

在豐厚的利益誘惑和獎勵政策下，北洋政府基本穩定了內蒙古動蕩的局勢，為后來取消呼倫貝爾“獨立”奠定了內部基礎。與此同時，穩定了北洋軍閥政府在蒙古地區的統治權，得到了蒙古上層封建王公的認可。

（五）東蒙古王公會議的召開

在北洋軍閥政府制定的拉攏政策下，各盟旗王公主動向北京政府靠攏。為了進一步抵制沙俄的侵略陰謀，防止蒙古王公離心運動的蔓延，穩定北洋軍閥控制的北方數省的局勢，袁世凱積極推行封建籠絡政策，以便使蒙古王公能夠理解袁世凱“民主共和”的真實內容。

1912年10月28日，第一次東蒙古王公會議在長春召開，中華民國政府在會議開始時提出了10項議案，11月1日，蒙古王公及各旗代表以簽名方式通過了中華民國政府提出的10項議案，并作為最后決議。第一次東蒙古王公會議召開后，哲里木盟十旗正式歸順民國政府，袁世凱北洋軍閥政權也從此確立了在哲里木盟的統治和管轄權。但外蒙古、呼倫貝爾“獨立”問題仍然是中華民國政府面臨的重要問題。1913年10月13日至16日，哲里木盟十旗王公在長春召開了第二次聯合會議。這次會議，取消呼倫貝爾“獨立”的問題提上日程。但此次會議，只在東四盟聯合防務辦法等次要問題上達成一致，其他重要的實質性問題均未得到解決。經過兩次東蒙王公會議，蒙漢封建統治階級最終達成協議，內蒙古東部地區的局勢逐漸平靜下來。

雖然兩次東蒙古王公會議并沒有對解決呼倫貝爾“獨立”做出一個明確的決議，但首先將內蒙古東部地區的局勢穩定下來，這對相鄰的呼倫貝爾地區十分有利。中央政府控制了內蒙古的局勢，可以重點解決呼倫貝爾地區的問題，而不必擔心有更大的聯合動亂發生。

三、關于北洋政府應對呼倫貝爾“獨立”、“自治”舉措的評價

關于北洋政府針對呼倫貝爾“獨立”事件所做出的應對舉措及該事件發生的背景來看，在整個過程中，北洋政府表現出自身兩大基本特點：新政權的不穩定及局限性；肩負承上啟下的歷史任務。

（一）新政權的不穩定及局限性

北洋軍閥集團在封建專制政權中崛起，以“共和國”的形式執掌統治大權，且需要帝國主義勢力的支持。這樣的統治集團看起來十分矛盾，也正是由于其自身的矛盾性，決定了北洋軍閥集團以封建地主階級為其主要的社會基礎。尤其在統治初期，中央政府制定的一系列對蒙政策都是在危機重重的情況下作為應急措施而做出的臨時反應，沒有全面的、系統的政策體系，其目的是穩定邊疆局勢，爭取帝國主義勢力的支持，保護新政府的執政權力。所以北洋政府針對呼倫貝爾“獨立”所做出的應對舉措，無論是出臺對蒙政策還是與俄國進行外交交涉，并沒有顯示出新政權的優勢，外交上也節節敗退，將呼倫貝爾地區變為實際上由俄國控制的“特別區域”，使得沙俄長驅直入，掌握在呼倫貝爾地區的實際霸權，攫取資源。中國政府只是在形式上擁有呼倫貝爾地區的主權。而且由于北洋政府的妥協退讓，不但使得呼倫貝爾地區長時間獨立、自治，而且帶動了周邊盟旗局勢的混亂。

北洋軍閥統治集團在中國社會局勢發生開天辟地的大變動之時誕生，其自身的不穩定及局限性是無法避免的，這種不穩定性給覬覦中國領土的帝國主義勢力帶來先機，民眾對北洋政府的不信任更是可以大做文章之處。

（二）承上啟下

1、處理歷史遺留問題與解決現狀并重

從古至今，呼倫貝爾都是歷屆中央政府予以大力關注的地域，列強侵占該地區的企圖由來已久。1847年9月，俄國土拉省長官穆拉維約夫出任東西伯利亞總督后即制定了《穆拉維約夫計劃》，以侵略我國黑龍江流域為目標，割占黑龍江以北60多萬平方公里領土。1860年11月，俄國在庫倫設領事館，后設呼倫設領事館。這些機構成為俄國侵略我國蒙古地區和呼倫貝爾地區的指揮機關。1900年，俄國以“保護鐵路”為名侵入東北，鎮壓東北的義和團運動，其中一路侵入呼倫貝爾，占領滿洲里、海拉爾、扎賚諾爾、富拉爾基等地長達八年。1905年，俄國敗于日俄戰爭，開始在我國外蒙古、內蒙古和呼倫貝爾地區的蒙古王公官員中收買籠絡，培植親俄勢力。直到辛亥革命爆發，策動呼倫貝爾地區“獨立”的陰謀成功。因此，呼倫貝爾地區局勢的長期不穩為后來的“獨立”埋下了導火索，該地區與沙俄的矛盾并非只在北洋政府統治時期才出現，北洋軍閥政府實際上肩負了處理歷史遺留問題和解決現狀的雙重責任。

2、內部政策的承襲與微變

北洋政府是在新舊制度相互沖擊中建立起來的，因此它占據著中國傳統社會向近代社會過渡的重要地位。北洋政府在執政初期面臨的最大難題是政局動蕩和國內派系斗爭激烈。各種派系間政治勢力矛盾尖銳，這種局勢大大分散了北洋政府的精力。辛亥革命爆發后，帝國主義列強趁中國時局混亂，紛紛趁火打劫，并相互勾結。北洋政府面臨中國將被肢解的險惡局勢，并非坐以待斃，而是在內政外交上做出了反應。

據北洋政府的民族政策而言，大部分繼承了清朝的民族政策，因此有很多負面的評論，認為“北洋軍閥代表了帝國主義的侵華利益，代表了中國地主買辦階級的利益，代表著行將滅亡的陳舊的生產關系?！钡彤敃r的局勢來講，因襲清朝民族政策，還是取得了一些成績。在蒙古地區，部分蒙古上層王公回歸祖國，承認北洋政府的統治。這對穩定蒙古地區混亂的局勢無疑起了很大的作用。而且，北洋政府的民族政策也增添了一些與時代相適應的新內容，如“承認中華民族各族人民一律平等”，雖然只是形式上的，但相對于以前的統治者歧視少數民族，甚至將民族分等級的做法來說，還是有一定進步意義的。還有第一次調整民族關系作為國家根本大法內容之一，約法規定，中華民國領土為二十二行省、內外蒙古、西藏和青海。這點規定肯定了蒙古、西藏、青海是中華民國領土不可分割的一部分，也承認它們與一般行省不同的地位。

北洋政府的內部政策的目的是盡可能拉攏蒙古人民，在當時的條件下是很實際的目標，也是最有可能實現的目標。畢竟，在沒有過硬的軍事實力，也沒有自由、平等的國際地位，又沒有可靠的支持者和同盟者的綜合因素下，除了首先在內政上盡力平息混亂，讓蒙古族人民認同自己的統治，別無他法。

3、外交政策的承上啟下

內部實行積極籠絡的政策，在與俄國分裂蒙古，分裂中國的交涉中，北洋政府從未放棄過外交努力，試圖通過和平的方式保護中國領土完整，這在當時的環境中是可取的。若武力鎮壓，一是無多余的兵力；二是綜合國力弱，沒有強大的軍事實力與俄國抗衡；三是可能會起到反作用，加強當地人民離心傾向。因為蒙古“獨立”的背景是較為復雜的，面對俄國拋出的維護蒙古族人民的利益，免受新政府欺凌的論調，蒙古族人民不了解在政權更迭后自己的命運如何，不了解新政府，不了解所謂的“驅除韃虜”是不是要驅除蒙古族，所謂的“平均地權”是否要掠奪自己生存生活的地域，在矛盾的情緒中，俄國又在蒙古地區選出傀儡來替自己施行瓜分中國領土的丑惡目的，而扶持的傀儡政權也沒有完全明白俄國的目的，急急地附和過去，以為能為本民族的未來找到一條絕好的出路。

北洋時期在近代中國對外關系史上處于以一個十分重要的階段，它上接疲于應付的晚清外交，下連國民政府的外交改革。但在此階段，國內政局的動蕩大大分散了北洋政府的外交活動能力，“至于外交，棘手尤甚”。[7]因為國內政局的不穩定，國家利權容易分散，無法集中有效地運用權力，國內嚴峻的政治局面決定了北洋政府初期無法采取新式的外交策略，只能承襲晚清外交格局，也沒有太多的自主權，只能是在自己能力所能支配的范圍內盡力將損失減到最小，委曲求全。

所以，在俄國與中國政府就呼倫貝爾問題進行談判中，北洋政府節節敗退，幾乎是一步步地拱手將呼倫貝爾地區讓了出去。但北洋政府在與俄國交涉呼倫貝爾的問題上，仍然取得了一些成績。如在中俄簽訂《會訂呼倫貝爾條件》中，規定呼倫貝爾為“特別區域”，雖然北洋政府只是在名義上擁有呼倫貝爾地區的主權，實際利益仍由俄國獲得，但至少承認了呼倫貝爾地區是中國政府的管轄區域，是中國領土的一部分。

4、統治政權更迭與問題的接續解決

從1912年呼倫貝爾宣告“獨立”到1920年取消“獨立”，北洋軍閥政權更迭頻仍：1912—1916年，為袁世凱政府統治時期；1916—1920年，為皖系軍閥掌權。從時間跨度上來看，蒙古獨立風波牽制了北洋政府的大部分精力，尤其為袁世凱及后來皖系軍閥的核心人物徐樹錚最為關注的問題。呼倫貝爾“獨立”事件在兩大統治勢力接替下，最終得到解決。

雖然統治政權發生變化，但撤銷蒙古獨立并沒有因此擱置。袁世凱政府制定的方針政策為后來統治政權所繼承，并且在蒙古王公貴族中引起較大反響，此后，即使統治政權有所更換，蒙古封建王公們總要強調北洋政府初期所制定的政策。所以，即使政權發生變動，但對蒙古王公們的政策是沒有變化的。對于呼倫貝爾地區來說，在長達八年的“獨立”“自治”中，內蒙古的大局勢較為平靜，這對呼倫貝爾地區是十分重要的，民眾的情緒也漸趨穩定。在內憂外患的情況下，北洋政府為保衛國家主權，維護中國國際地位做出了一定的努力，這點應該被認可。

參考文獻：

[1]徐曦：《東三省紀略》[M]，沈陽：遼海叢書續編本，第205頁。

[2]東三省都督趙爾巽咨報呼倫地方俄人蒙人舉動情形（1912年6月7日）。田志和、馮學忠：《民國初年蒙旗“獨立”事件研究》[M]，呼和浩特：內蒙古人民出版社，1991年，第124頁。

[3]中國社科院近代史研究所編：《沙俄侵華史》（第4卷下冊）[M]，北京：人民出版社，1990年，第875—879頁。

[4]故宮檔案館：《蒙古起義清方檔案》，《辛亥革命》（第七冊）[M]。白拉都其格等編：《蒙古民族通史》（第五卷上）[M]，呼和浩特：內蒙古大學出版社，2002年，第210頁。

[5]軍事科學院編：《中國近代戰爭史》（第三冊）[M]，北京：軍事科學出版社，2008年，第184頁。

[6]民立報（1912年2月9日）[N]。田志和、馮學忠：《民國初年蒙旗“獨立”事件研究》[M]，呼和浩特：內蒙古人民出版社，1991年，第123頁。

[7]徐有朋編：《袁大總統書牘匯編（卷首）》[M]，上海：上海廣益書局，1914年，第31頁。