淺析少數民族自治地區檔案法規的特點

李思藝

[摘 要]通過對全國各少數民族分布集中的5個自治區、30個自治州、120個自治縣的檔案法規及其相關文件進行對比研究，定量分析與定性分析相結合，得出少數民族自治地區檔案法規的特點即法規體現了什么，立法堅持的原則，法規形式的多樣性。

[關鍵詞]少數民族檔案法規；檔案法規；檔案法規特點

一、法規體現了少數民族地區檔案事業發展的不平衡

根據我國的行政區劃的劃分，我國共有5個自治區，30個自治州，120個自治縣，這些地區都是少數民族密集分布的地區。由調查可知，截止至2013年底，我國少數民族自治地區的檔案法規及其規范性文件共有38部，其中有10部為自治區、自治州進行立法并頒布實施的檔案法規，另外的28部均為各地檔案館制定的與當地的檔案法規相配套的實施細則等規范性文件。

（一）五個自治區的檔案法規體系較為完善

從檔案法規數量上來看，五個自治區的檔案法規數量較多，且都是由自治區的人民代表大會及其常務委員會進行的立法。其中廣西壯族自治區檔案法規名稱以“檔案管理條例”命名，寧夏回族自治區和內蒙古自治區法規名稱以“檔案條例”命名，而新疆維吾爾族自治區和西藏自治區則是實施《中華人民共和國檔案法》辦法。值得一提的是，新疆自治區根據地方檔案事業的發展情況和民族特色又頒布并實施了一部《重大活動檔案管理規定》以保證當地檔案工作的順利開展。這在一定程度上體現了少數民族地區對檔案事業和工作的重視。廣西壯族自治區的法規的制定緊跟時代的潮流，在檔案數字化的背景下，當地檔案局出臺了一系列的電子檔案和電子文件數據光盤的整理規則和工作標準，是少數民族自治地區檔案事業的發展較為先進的地區。

（二）三十個自治州的檔案法規民族特色較為凸顯

我國少數民族自治地區30個自治州中，僅有5個自治州頒布實施的5部檔案法規，其余自治州均使用所屬的省級行政區的檔案法規或《中華人民共和國檔案法》及其實施辦法。雖然自治州的法規數量不多，但每部檔案法規都凸顯了該地區的民族特色。如《延邊朝鮮族自治州朝文檔朝文檔案管理辦法》中規定了以朝鮮語為表達方式的檔案的管理辦法；另外《海北藏族自治州》和《黔西南布依族苗族檔案管理條例中》均提到建立名特檔案：“州、縣（自治縣）國家綜合檔案館，應當按有關規定收集、征集下列檔案資料，建立名特檔案：海北籍（黔西南）和在海北（黔西南）工作或者生活過的知名人士、有突出貢獻的科技人才、?。ú浚┘壱陨蟿趧幽７?、先進工作者的檔案資料；重要的名勝古跡、民族民間文化、歷史事件和特殊地質地貌等不同載體檔案資料；有保存價值的史志、古籍、家（族）譜、契約等文獻材料；其它的珍貴、特色檔案資料?！泵貦n案的建立在一定程度上保證了少數民族檔案在歷史傳承中的重要作用，凸顯了少數民族自治州的民族特色。

（三）一百二十個自治縣的檔案法規制定較為落后

我國共有120個自治縣，但檔案法規及其相關文件的數量僅有8部，來自6個自治州且都由地方檔案局制定。這120個自治縣均實施其所屬行政區的檔案條例或《中華人民共和國檔案法》及其實施辦法，由于所使用的檔案法規原則性太強，規定只對檔案工作的大方面進行原則性的指導，造成檔案工作中的標準不統一，從而給檔案工作帶來一定的阻礙。這與當地的檔案事業的發展的落后密不可分，要完善自治縣的檔案法規，就要發展檔案事業，并引起政府部門的重視，同時檔案相關部門的工作人員的努力工作也是推動檔案法規完善的重要動力。不僅從法規數量上來看檔案法規的制定較為落后，從法規的內容也看出少數民族自治縣的檔案法規具有一定的滯后性。這些檔案法規及其規范性文件僅針檔案的接受與征集、利用與保管、鑒定與開放等常規性的檔案工作。在檔案信息化的今天，電子檔案的出現給檔案工作帶來了全新的挑戰，各少數民族自治區也要跟上時代的步伐，制定相關的電子檔案或檔案工作數字化的相關檔案法規及其規范性文件。

二、立法堅持原則性和變通性相結合原則

根據民族區域自治法第2條規定，民族自治地方權力機關在制定條例時，對國家有關法律和行政法規，可以根據當地具體情況和實際需要，做出必要的變通性規定。不因民族區域大小、民族人口多少而在法律變通上有差別。當然，在變通的同時也要受到一些原則性的限制，即從檔案立法角度來看，民族地區制定檔案法規時，可以對《檔案法》及其《實施辦法》作適當的變通。

（一）立法堅持地方性法規、規章和其他規范性文件相結合

我國少數民族地區在制定檔案法規的同時也頒布了一些地方政府規章和規范性文件以輔助這些檔案法規得以落實。當地人大及其常委會所制定的檔案法規指明了檔案管理工作的大方向，而具體的法規執行則需要更為細化的規則、標準和裁量權的說明。如寧夏回族自治區在頒布《寧夏回族自治區檔案條例》的同時，還出臺了一部《寧夏回族自治區紙質檔案數字化操作規范》來規定將紙質檔案轉化為數字檔案的一系列工作環節和步驟。又如湘西自治州在實施當地檔案法規的同時還制定了《湘西自治州檔案行政處罰裁量權基準》，對于檔案法規中的獎懲措施細化分類，使獎懲工作落到實處。

（二）綜合性檔案立法和專業性檔案立法相結合

民族自治區地方立法實現了綜合性檔案立法和專業性檔案立法的有機結合。隨著國家經濟和科技的不斷進步，檔案概念的外延的不斷擴展。為更好的發展檔案事業，使其與國家和社會的發展相適應，各少數民族自治地方也適應檔案事業發展的新趨勢，將一些新興的專業檔案納入歸檔范圍，同時制定一系列的專業性檔案法規以保證檔案工作的順利開展。如廣西壯族自治區在實行《廣西壯族自治區檔案管理條例》的同時，也在專業性的檔案方面實施地方立法機關頒布的法規《廣西壯族自治區錄音錄像檔案歸檔整理規則（試行）》、《科學技術檔案工作條例》和國家檔案局頒布的專業性檔案法規，其中包括《建設項目（工程）檔案驗收辦法》、《開發利用科學技術檔案信息資源暫行辦法》、《基本建設項目檔案資料管理暫行規定》。

三、少數民族地區檔案法規形式的多樣性

法律形式，又稱法律的淵源是指那些來源不同（制定法與非制定法、立法機關制定與政府制定，等等）、因而具有法的不同效力意義和作用的法的外在表現形式，可以從以下語義進行理解。首先是歷史淵源，即指引起特定法律規范產生的過去的行為、事件和法律。換句話說，法律的歷史淵源是指特定法律規范與歷史上出現過的行為、事件有什么聯系，或從歷史上某種法律中汲取了什么內容或受到什么樣的影響。其次是理論淵源，即指特定法律規范（包括法律原則）的理論源泉。這些理論提出并論證了某種社會行為或法律原則的合理性，并得到掌握政權的階級的普遍認同，成為特定法律規范（包括法律原則）的理論基礎。

（一）理論淵源的多樣性

少數民族自治地區檔案法規理論淵源的多樣性主要體現在法規名稱多樣化，地方性法規名稱主要包括條例，規定，辦法，規范性文件包括標準，細則，規范，裁量權基準等。各自治區檔案法規的理論源泉主要來自《中華人民共和國檔案法》及其《實施辦法》。各自治州的檔案法規的理論來源除《中華人民共和國檔案法》及其《實施辦法》外還包括自治州所在的省所頒布的地方性檔案法規。各自治縣檔案法規的理論源泉包括《中華人民共和國檔案法》及其《實施辦法》、各自治縣所在的市、省所頒布的地方性檔案法規。

（二）歷史淵源的多樣性

各自治地方的立法均根據《中華人民共和國檔案法》并結合當地的實際制定具有少數民族特色的法律，突出了少數民族地區檔案部門的工作重點。我國自古以來就是一個統一的多民族的社會主義國家。從歷史上看，許多少數民族，由于所處地區不同，生產力的發展水平不同，因而在不同時期，形成了載體形式繁多的檔案文件，這些少數民族的檔案文件，是《中華人民共和國檔案法》規定的檔案范圍的一部分，是我們中華人民共和國整個檔案的重要組成部分。每個少數民族形成的檔案，都反映著該民族的歷史活動情況，在國家和地方的檔案立法中基于多種因素進行考量，從而形成的少數民族的檔案法規不僅反映了少數民族的發展歷史也突出了各少數民族自治區生產發展的方方面面。

參考文獻：

[1]楊立人：《論地方檔案立法中的地方特色》，載《四川檔案》2001年第4期。