羅斯福時代的亞洲移民政策變化及其影響（1933—1945）

[摘 要]1933—1945年羅斯福時代的美國移民政策是美國移民制度史、移民體系發展史上的一個重要階段，羅斯福政府在歐洲猶太難民、亞洲移民、拉美移民以及猶太知識難民等問題上都出臺了一些新的移民政策，為20世紀50、60年代美國新移民體系的建立奠定了基礎。其中，亞洲移民政策的變化與調整使排斥亞洲人的種族主義移民原則被打破，使亞洲移民由禁止時期進入限額時期，為亞洲人進入美國打開了缺口。

[關鍵詞]羅斯福時代；亞洲移民政策；影響

1933—1945年羅斯福時代的美國移民政策是美國移民制度史、移民體系發展史上的一個重要階段，羅斯福政府在歐洲猶太難民、亞洲移民、拉美移民以及猶太知識難民等問題上都出臺一些新的移民政策，這些為20世紀50、60年代美國新移民體系的建立奠定了基礎。其中，亞洲移民政策的變化與調整使排斥亞洲人的種族主義移民原則被打破，亞洲移民由禁止時期進入到限額時期，為亞洲人進入美國打開了缺口。目前，我國學者對1933—1945年亞洲移民政策的整體研究還較少，這就為本文的研究提供了可行的空間。本文作者擬研究羅斯福時代亞洲移民政策的變化以及影響，以揭示這一時代移民政策對后羅斯福時代美國移民體系的作用。

一、1933年前美國亞洲移民政策的形成

羅斯福上臺前，美國政府就已經制定了非常嚴密的移民限額體系，把亞洲移民劃入禁區，禁止其進入美國。美國的移民限額體系的形成，以及美國對除菲律賓外整個亞洲移民的政策形成，經歷了較長的過程。

1783年，喬治？華盛頓總統對愛爾蘭移民的演說，指出“美國敞開胸懷，不但歡迎富有而體面的陌生人，而且也歡迎世界各國的和各宗教的受壓迫、受迫害人士，如果他們行為正派得體，值得享有我們的權利與特權，我們將歡迎他們前來分享?！保?）這一演說，奠定了美國長期實行自由移民政策的基調，也成為美國“庇護所”觀念的淵源。此后近一個世紀的時間里，受美國的自由遷移觀念、聯邦政府權力的受限制、國家發展嚴重依賴外來移民等因素影響，聯邦政府對移民事務的管理相當松懈，對大規模的移民潮基本上采取的是聽之任之的容忍態度。

1882年《排華法案》的頒布和實施，是美國移民史上的一個重要轉折點。國會制定通過的該法案規定：法案在頒布90天內生效，在此之前入境的華人均可居留美國，此案有效期為十年，在這期間華人移民不得入境。私人運載華工入境將面臨罰款和監禁。這是美國歷史上第一次以國家法令的形式宣布華人作為一個群體不得進入，“是美國歷史上第一次、也是惟一一次以國家法律的形式限制和禁止一個特定的民族集團的成員入境”。（2）此案后來被無限期延長，對于美國華人社團是一個摧毀性的打擊。

《排華法》宣布了“華盛頓理想”已經過時，標志著美國自由移民時代的終結，也打破了美國的庇護所觀念。與此同時，該法案也為限制其他地區的移民提供了法理依據，它是美國限制和選擇移民的第一個步驟。

由《排華法》開始，美國進入了移民的限制和選擇時期?！跋拗凭鸵馕吨拗埔泼袢刖?，減少入境移民的數量；選擇就是挑選美國所需要的移民，拒絕它所不需要的人?！保?）美國國會在移民限制主義的呼聲中，加強了移民立法，逐步建立起了完整而嚴密的移民限額體系。但這一時期，對移民的限制和選擇“不是以一視同仁的態度考察各國移民的素質，而主要考慮移民的宗教信仰、膚色和種族?！保?），種族主義和排外主義才是這一時期移民立法最突出的特征，而東南歐人和亞洲人才是移民限制和排斥的重要對象。

移民限額體系的形成過程中，針對亞洲移民的一系列政策和法令出臺，排斥和禁止亞洲移民入境日益成為美國亞洲移民政策與立法的基本目的和原則。

1892年，美國政府宣布《排華法》延長10年；1902年，《排華法》被無限期延長。印度、東南亞等地區的移民，也先后遭到排斥。1917年文化測驗法中同時設立了“亞洲禁區”，它包括俄國的中亞地區，阿拉伯國家、巴基斯坦、印度、東南亞、中國等，日本和菲律賓除外。規定該禁區內各國民族不得移民美國。這一規定是《排華法》在亞洲的延伸，它限制了幾乎所有亞洲移民入境。國會提供的理由是，亞洲各民族均屬劣等種族，不能融入美國社會，加劇了美國社會的犯罪率，因此，種族歧視在對待亞洲移民問題上尤其突出。

考慮到日本在國際上的地位和實力，美國沒有明確立法禁止日本移民，但是總體上還是傾向于限制日本移民。1907年美國總統西奧多？羅斯福與日本協商，達成所謂的“君子協議”。根據協議，日本政府不再向意欲遷入美國的日本勞工發放護照，美國則不頒布禁止日本移民入境的排斥性法案。同時允許已入境的日本僑民的父母、妻子及子女遷入美國。美國通過行政協議的方式限制了日本移民的數量。

加州在1913年通過《外籍人土地法》，1920年通過《外僑土地法》及修正案，禁止日裔擁有土地。1920年，兩國協商后，限制日本女性入境。到1924年，限額法案通過后，日本移民事實上被禁止了。

1924年，國會通過了新的移民限額法《約翰遜-里德法案》。規定每年入境的各國移民人數不得超過1890年美國人口統計中該國僑居美國人數的2%，每年移民總限額為16.4萬。它更有效的控制了歐洲移民總量，體現了美國移民政策的限制性原則；在移民總量的分配上，仍舊偏袒西北歐人，最大限度地減少了東南歐移民數量。

法案將世界分為三類地區：一是歐洲限額區，二是亞洲禁區，三是拉丁美洲自由移民區。為禁止亞洲以外出生的亞裔移民入境，規定任何具有亞洲族裔血統的移民，不管出生地是歐洲或拉丁美洲，只要有二分之一或四分之一地亞洲族裔的血統，均不得移民美國。美國公民的亞洲裔家屬不得入境，凡與亞洲裔通婚的美國公民將失去其美國公民資格。其中日本移民沒有給予限額，他們實際上也被禁止入境。這樣，除美國屬地菲律賓外，美國的大門對亞裔移民完全關閉了。對于申請移民美國和已僑居美國的亞洲人來說，1924年開始了他們的黑暗時期。亞洲人作為一個群體被拒于美國國門之外。

二、羅斯福時代美國亞洲移民政策的變化及影響

羅斯福時代的亞洲移民政策有著明顯的階段性。以1943年為界，可以分為前后兩個階段，這兩個階段里亞洲移民政策體現出矛盾性，但仍然可以看出這一時代針對亞洲移民的某些政策傾向。

1943年前，羅斯福執導的行政部門把主要精力放在應付歐洲難民局勢上，亞洲移民政策不是它決策的重點。因而這一階段基本上繼承了原來的禁止亞洲移民的政策。與此同時，國會繼續壟斷亞洲移民政策的制定權，它進一步制定了嚴格的立法來禁止亞洲移民入境。由于其他亞洲地區被列入禁區而被禁止移民，作為自由移民區域的菲律賓就成為了移民限制主義者最想填上的一道缺口。

美國禁止亞洲移民最重要的依據是膚色與種族的不同，“對待東方種族的態度是對待黑人態度的延續，許多美國人無視東方文明的悠遠和輝煌，他們因為膚色的差異而相信亞洲人是落后低劣的種族”（5）而拒絕亞洲人入境。限制主義所持有的種族方面的理由同樣在菲律賓問題上發揮著作用。菲律賓是美國的屬地，全體菲律賓人都是美國公民，他們有權利在美國境內自由遷徙。菲律賓移民在20、30年代增長較快，1930年大約有6萬人遷往美國本土，7.5萬人遷往夏威夷。（6）移民限制主義者對這些“棕色兄弟”一直抱歧視態度，他們把菲律賓移民稱作是又一次“東方種族的入侵”。從1930年開始，他們就試圖利用國會取消菲律賓人的自由移民權，將其納入限額甚至完全禁止入境。

但是，1924年移民法是針對美國之外的地區移民而制定的，它并不適用于菲律賓這一殖民地，要將菲律賓移民加以限制，惟一的方法是讓菲律賓獨立，使舊移民法同樣適用于菲律賓地位。1932年，美國國會通過了一項法案，同意菲律賓獨立，但以10年為過渡期，這一期間每年只享有50名移民限額。該法案由于不能協調一致沒能夠加以實施。羅斯福執政初期，國會進一步尋求新的立法。1934年，國會通過了《泰丁斯-麥克達菲法案》，規定菲律賓10年后完全獨立，每年限額為50名，移居夏威夷根據當地需要而定，但是移居那里的菲律賓人不得到美國本土，菲律賓人屬于僑民之列。1935年國會通過的《遣返法》規定，向返回菲律賓的移民提供交通費，但他們不得重返美國，許多人因此被遣返回國。1936年《商船法》又規定，美國商船上90%的雇工必須是美國公民，又進一步限制了菲律賓移民的就業機會。這樣，美國以承認菲律賓獨立的代價，換取了對菲律賓移民的限制，填上了亞洲人入境的最后一道缺口。

羅斯福執導的行政部門沒有干預針對菲律賓移民的立法，除它的決策重點不在亞洲移民問題上這一原因外，還有兩個其他因素。一是從總體上來看，直到1936年行政部門在移民問題上受制于國會的情形還沒有得到改變，二是受傳統的種族觀念和移民限制主義的影響，羅斯福也存在著“排亞”的思想傾向，這促使他在排斥菲律賓移民問題上采取了默認態度。

從羅斯福政府前期對待菲律賓的政策可以看出，亞洲移民的“黑暗時期”并沒有結束。而在特殊的戰爭形勢下，羅斯福為首的行政部門采取的對日僑的拘留政策更能表明，傳統的種族觀念和移民限制思想仍是羅斯福時代移民政策制定的一個影響因素。

1941年12月珍珠港事件爆發后，美國掀起了一場反對日本僑民的運動。日裔美國人被認為是日本安插在美國的“第五縱隊”，他們的忠誠受到懷疑。1942年2月19日，羅斯福簽署第9066號行政命令，授權陸軍部在指定區域內有權控制有關人員的進出、決定遷移等事宜。遵照這一行政令，居住在美國本土的西海岸和阿拉斯加島的約11.2萬日本人被強制遷移到內陸地區，其中包括7萬名在美國出生日本人。（7）他們被安置在拘留營內，過著簡陋的集體生活。

由于日本是美國的交戰國，居住在美國的日本人的忠誠與否，對美國的安全利益確實很重要，為防止日僑出賣美國的利益，適當加強對這一族群的管理是必要的。但是，拘留政策只針對日僑，而沒有用于對待德國等敵國僑民，卻完全是出于種族的偏見。美國參戰后，意大利移民和德國移民也被界定為“敵僑”，但是他們被認為是容易控制和監督的。因此，盡管遷徙令針對所有的“敵僑”，但是首先遷移的卻是日本人，而實際上其他國的僑民后來并沒有受到這種待遇。這表明種族觀念是美國采取區別政策的原因，“既然我們對待來自德國和意大利的敵僑比對待這些土生的美國公民要好得多，既然其他僑居在美國的種族和民族在二戰期間既沒有遭到相同的侮辱，也沒有被以如此傲慢和露骨的方式加以對待，那么種族偏見顯然是這一政策的真正解釋?！保?）

拘留政策是羅斯福時期移民政策的一個污點，它侵害了入境日本移民的公民權利，并以國家的名義宣布了對這一族群的不信任，正如一位美國憲法學家所評價的：“這是我國歷史上出現的由國家政府對本國公民實施的最嚴重的權利侵犯”。（9）同時，由于它是一種國家行為而不是次國家行為（地方政府行為），因而給整個日裔群體帶來了很大的影響，這包括大約4億美元（以1942年價格計算）的經濟損失和給這一族群帶來的嚴重精神傷害。

拘留政策的事實也同時表明了在變幻的國內外形勢下美國移民政策的矛盾性與復雜性。羅斯福執政時期的移民政策總體傾向于改革，實行相對合理和寬松的政策，但也不排除羅斯福政府（尤其是它的行政部門）出于特殊的考慮，對某些國家的移民采取嚴格的控制措施。在戰爭勝負形勢尚未明朗前，加強對敵僑的監控就是這種矛盾性的反應。不過，受種族觀念和戰爭激發出的民族主義的影響，它在對待日本僑民時走入了一個極端。

拘留政策沒有持續多久，1943年初，羈押在拘留營的日本僑民被陸續允許離開拘留營，由此，羅斯福時代的亞洲移民政策開始了一個新階段，即由原來的嚴密的禁止政策開始過渡到相對寬松的限額政策。

1942年底，由于戰時缺少勞力和兵源，羅斯福政府開始考慮改變拘留政策。1943年，美國軍方對日本移民進行了忠誠測驗，確定出絕大多數日本人是忠于美國的。于是，美國開始招募日本人入伍，并陸續允許拘留營的人們離開。1944年底，美國最高法院宣布，拘留具有美國公民資格的日僑屬于違憲行為，必須結束這一歷史。這樣，日裔美國人獲得了重新融入美國社會的機會。

拘留政策的結束，一方面與美國國內同情日僑的輿論、羅斯福領導的行政部門的自我反省有關，另一方面也與日僑的努力分不開。也許正因為美國的不信任，更讓日本移民覺得必須表達自己對僑居國的忠誠。應征入伍的日本人在太平洋戰場、德國戰場上都英勇奮戰，由他們組成的422步兵團是美國軍事史上獲得榮譽勛章最多的部隊，因此，日僑贏得了美國社會的一致肯定。美國歷史學家索威爾在評價這段歷史時指出，“移居美國的眾多種族中，很少有像日本人那樣堅定而執著地爭取充當模范公民的”。（10）由此，美國逐漸取消了對日僑的歧視政策。日裔美國人的努力，贏得了美國社會的對日本移民的好感，同時也為美國政府修改對日本移民的排斥政策創造了條件，這是美國對日本移民政策的一個轉折點。

羅斯福政府后期亞洲移民政策的最重大的變化是《排華法案》的廢除。1943年，經過近半年的辯論，美國國會兩院以口頭表決的形式通過了《廢除排華法、規定移民限額及其他事項的法令》。法令規定廢除1882年以來所有的排華法律和其他法律中涉及到的排斥中國移民的條款；按1924年移民法第11條計算，中國移民限額每年為105名；對1940年國籍法第303款加以修正，允許華人和華人后裔入籍成為美國公民。

促使美國取消排華法的主要原因之一是反法西斯戰爭使中國的國際地位得到了提高。美國選擇在戰爭時期通過這一法案，一方面是因為美國移民體系的種族主義思想基礎與羅斯福政府堅持的反法西斯戰爭、反種族主義宣傳是完全背離的，不加以改變就極易成為軸心國的口實。另一方面，是因為中國在反法西斯戰爭中扮演著重要角色，中國軍隊和中國人民在抗日中表現頑強的精神，引起了羅斯福政府上下包括國會的欽佩，“他們對榮譽和自由事業所做出的偉大貢獻，使他們理應得到這種優惠”。（11）同時，美國還有一個實用主義的目的，就是通過這一措施給予中國人民一種信任，鼓勵其繼續堅持抗戰。

同時，排華法得以廢除也是立法與行政部門在移民權力上力量對比發生變化的結果，與羅斯福政府的努力以及美國行政部門的權力擴張分不開。1936年以來，在移民問題上，美國國會制定移民政策的權力逐漸讓渡給了行政部門，羅斯?？偨y已經能夠影響國會制定有利于美國整體利益的移民法律了。1943年10月11日，也就是在國會召開廢除排華法的聽證會之時，羅斯福向國會發出咨文，要求廢除排華法，并指出美國必須“清除我們法典中那些不合時宜的東西，即禁止中國人移居我國和不準華僑取得美國國籍”。他同時還指出，“國家和個人一樣，也會犯錯誤。我們要有足夠的勇氣承認過去的錯誤，并加以改正?！保?2）這一咨文引起了廣泛的反響。羅斯福的坦誠和敢于承認錯誤的態度，引起了美國社會的對華人的同情和好感，國會未經周折就通過了這一法案。

“美國對待華人的歷史，是美國人不能引以為榮的事情”。（13）取消排華法標志著美國政府以立法形式推翻以前針對華人的不公正法律，同時它也是美國政府第一次解除對一個東方民族的不公正待遇。因而，改正這一個歷史性的錯誤，本身意味著美國移民政策和移民體系的一次大突破，它是對“長期確立起來的非常健全的移民法的基本原則”的反叛。1924年移民體系中，禁止亞洲移民是其中一個最基本的原則，但是1943年打破了這一原則，將適用于歐洲的限額原則用于華人移民。該法案給予華人申請歸化和取得國籍的權利，是對1921年以來華人和華裔不得申請歸化入籍的法律原則的更改。限制主義者在討論該法案所持的擔憂成為了現實，即“這一運動很明顯地將成為一個前奏，即毀敗已經實行了20年的限制移民的努力。而且會將1924年移民法的條款于極其危險的境地?！保?4）

取消排華法同時也是對美國長期存在著的傳統種族觀念和移民限制主義發起的挑戰。長期以來美國社會都認為“亞洲人難以同化，無法融入美國社會”，支持禁止亞洲移民入境、不給予亞洲移民歸化入籍權利的移民法令?！稄U除排華法法令》放松了對華人入境的限制，給予華人歸化入籍權利無疑是對“亞洲人難以同化的意識”的反叛，移民限制主義者禁止亞洲移民的種族理由被拋棄了。由此，《廢除排華法法令》實現了由禁止亞洲移民向限制亞洲移民的大跨越，對限額體系天生缺陷和不合現代做法進行了彌補。

《泰丁斯-麥克達菲法案》、總統第9066號行政令、《廢除排華法法令》等法令構成了羅斯福時代亞洲移民政策的主要內容。羅斯福時代的亞洲移民政策呈現出階段性和矛盾性，但是仍可以從中看出羅斯福政府對亞洲移民政策的新取向，即逐步地將整個亞洲地區納入限額區域?！短┒∷?麥克達菲法案》取消了菲律賓人的自由移民權利，第一次將菲律賓這一特殊的亞洲國家納入限額，已經顯出了這一變化的征兆。而日僑走出拘留營，也正是針對日本移民的新政策的開始?！稄U除排華法法令》是美國首次將限額給予一般的亞洲國家，這是美國重新審視其對亞洲整體的移民政策的第一步，預示著美國移民政策導向正在和將要發生的變化。其后不久，印度、新加坡、日本等亞洲國家相繼獲得了移民限額，美國針對亞洲的移民政策由禁止時代走向了限額時代。

注釋：

（1）Michael C. LeMay， From open door to Dutch door： an analysis of U.S. immigration policy since 1820. New Jork： Praeger Publishers，1987，pp.7-9.

（2）戴超武：《美國移民政策與亞洲移民》（1849-1996），中國社會科學出版社1999年版，前言第1頁。

（3）丁則民：《美國建國以來移民政策的發展變化》，《湖北大學學報》（哲社版），1997年第2期。

（4）丁則民：《美國移民史中的排外主義》，《世界歷史》，2001年第1期。

（5）Robert A. Divine， American Immigration Policy， 1924-1952， New York： Da Capo Press，1972，p.19.

（6）同上，p.68.

（7）Michael C. LeMay， From open door to Dutch door， p.97.

（8）同上，p.96.

（9）Thomas Sowell， American Ethic Groups， the Urban Institue， 1978， p.82.

（10）[美]托馬斯·索威爾著、沈宗美譯：《美國種族簡史》，南京大學出版社1993年版，第200頁。

（11）[美]富蘭克林·德·羅斯福著、關在漢編譯：《羅斯福選集》，商務印書館1982年版，第445頁。

（12）同上，第444-445頁。

（13）William L Tung， The Chinese in America，1820-1933， New York，1974，P.25.

（14）Roger Daniels， Asian America： Chinese and Japanese in the United States since 1850，Seattle： University of Washington Press， 1992， p.195.

作者簡介：胡小芬，女，歷史學博士，講師，仲愷農業工程學院思想政治理論課教學部。