淺談城市規劃中的公眾參與問題

閆軍

摘要：隨著社會的發展，作為體現公共政策價值取向和城市規劃合法性合理性基礎的公眾參與城市規劃制度，越來越得到各級政府和規劃管理部門的重視，并逐漸被納入到各項規劃工作當中。然而，現階段我國城市規劃中的公眾參與還處于初級階段。本文首先說明了公眾參與的概念，然后分析了我國城市規劃中公眾參與存在的問題，最后詳細闡述了公眾參與城市規劃的實現路徑。

關鍵詞：城市規劃；公眾參與；法律；技術支持；反饋

中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A

一、公眾參與的概念

公眾參與簡單的說就是城市居民參與政策的形成和實施。公眾通過合法的手段，參與到城市規劃的各個階段，充分表達自己的意愿，對城市的規劃施加影響的過程。公眾參與城鄉規劃，要通過公眾對規劃制定和實施的全過程進行參與，更好地保證規劃行為的公平性，使規劃能夠切實體現公眾的利益要求，真正做到以人為本，提升規劃的科學性和合理性，保證規劃工作的順利進行。

公眾參與這一概念起源于美國，具體是指公眾對涉及自身及公共利益的事務享有一定知情權和決策權，參與到行政決策中去，反應民眾聲音。它是經濟發展一定程度的一種表現，廣泛存在于涉及公共事務管理中，是一種自上而下管理模式，在國外發達國家城鄉規劃中有廣泛運用，是一種實踐證明較為有效減少爭議的管理方法。

二、我國城市規劃公眾參與中存在的問題

（一）缺乏法律制度的保障

目前我國城市規劃的公眾參與不僅在參與管理上缺乏合理的機制，在法律上和制度上也缺乏必要的支持與保障。在我國現行的城市規劃法律法規中，對公眾參與的具體方法和形式尚未明確，使整個規劃實施過程的公眾參與效率和效果降低。因此在城市規劃法中確立公眾參與的法律地位是支撐城市規劃中的公眾參與制度有效運作的基礎。我國城市規劃中的公眾參與相關的法律法規非常抽象,對具體的內容都沒有做出詳細的法律說明，存在著明顯的不足和差距。城市規劃中的公眾參與具體程序和形式等問題有待進一步完善和明確。

（二）多元利益群體的博弈

公眾參與最開始被運用就是為了解決社會公眾與開發商、政府之間的利益問題。城市是由這些多元共同體所組成的，因此城市規劃的過程也是為了平衡政府、開發商和與城市規劃相關的受益群眾之間的利益問題。在以往的“自上而下”的規劃方法中，社會公眾的利益一般是被忽視的；但自從轉向“自下而上”的規劃方法后，社會公眾的利益在規劃領域就越來越受到重視了。

在這個過程中，政府作為城市規劃編制的主導機構，負責編制總體規劃和審議控制性詳細規劃，同時他又要全面地考慮城市的社會、政治、經濟、文化的綜合發展，希望通過城市規劃來促進城市的經濟和社會的發展。所以在實踐中，地方政府往往為了經濟和社會的發展而進行城市用地的擴張或城市的開發，這與中央政府的保護耕地和合理節約用地的精神相悖，也不一定符合社會公眾的需求；而具有大量資本的開發商對于商業利益的追求是非常明顯的，往往會為了過度追求商業利益而違背政府的意志和社會公眾的需求；社會公眾在三者利益的博弈過程中，永遠是處于弱勢的一方，但他們作為城市的所有者，希望能更多的參與到城市規劃的編制過程中，表達自己的價值傾向，與政府及開發商達成共識，使城市規劃更符合公眾利益。所以說，不同的利益群體在參與到城市規劃中都有著不同的立場和需求。

（三）公眾參與程度不足

從我國城市規劃各規劃階段中對應的公眾參與形式可以看出，社會公眾對于城市規劃的參與只是某些環節的，而且普遍還只是被動的聽下看下，然后接受它，其參與的深度和廣度都不足，往往形式大于意義。再加上長期處于這種被動的地步，使得城市規劃在公眾心里是政府和開發商等的事，而且相關部門對有關的規劃信息對外公布和宣傳力度也不足，導致社會公眾對城市規劃的參與意識就更薄

弱了。

公眾參與在我國還處于摸索階段，在我國的規劃體制中也缺少一套完整的信息反饋和監督制度，使得社會公眾在遇到問題的時候也沒有地方提出自己的觀點和意見，久而久之就對城市規劃的實施就更失去關注度。同時，由于社會公眾對相關專業知識的認知具有局限性，使得他們的意見在城市規劃實施過程中被采納或接受的比較少，特別對一些技術含量比較大的項目，他們的分析力一般無法應對，受到很大的限制。

三、公眾參與城市規劃的實現路徑

（一）完善公眾參與的法律保障

確立公眾參與城市規劃的法律地位，制定在城市規劃制定與決策過程中有關公眾參與的程序性規定，可以在地方城市規劃條例中加強聽證會制度的具體規定，使中國在現階段公眾參與水平較低的情況下，通過法律的保障引導和促進公眾參與機制的發育與成長。

（二）增強公眾的參與意識與能力

城市規劃的編制與決策工作政策性、法律性、技術性很強，導致一般公眾沒有積極參與規劃的意識。對此，可通過加大規劃制定前的宣傳力度，調動公眾的

積極性和主動性。如在社區、公園、廣場等公共場所定期舉辦規劃知識及公眾參與先進案例的宣傳和介紹，提高公眾參與城市規劃的興趣及能力。多渠道建立提

供規劃信息的平臺，能與公眾交換意見、接受建議。這樣，政府可以通過適時了解公眾的需求和意見，在溝通交流中調整公共利益與個人利益的平衡關系。

（三）加強公眾參與的技術支持

社會公眾對相關規劃知識的缺乏和規劃信息的不透明，嚴重影響了公眾參與到城市規劃的過程。要減小技術對公眾參與城市規劃的影響，首先要提高規劃師的素質，并強化其協調溝通的職能。傳統意義上的規劃師是為政府服務的，他們的方案基本是依照政府的意愿來進行的，很少有機會聽取接納公眾的意見和建議。但規劃師作為城市的管理者，應把公眾參與上升到城市規劃決策或者是一切決策的最初出發點及最高目的來考慮。這就要求規劃師除了作為方案的制定者與社會公眾在城市規劃的各環節加強交流的同時，還必須成為社會公眾的代言人，在公眾參與的過程中給他們以專業知識的支撐，比如告訴他們規劃會對他們的生活帶來什么影響，哪些利益會受損，又會得到怎樣的賠償等，來彌補公眾在專業知識方面的局限。

其次，要讓規劃信息更加透明，可以讓相關部門通過更多的渠道給公眾一個了解規劃的機會，比如可以通過召開咨詢會、廣播電視節目等定期向公眾宣傳規劃的相關信息；還可以經常組織城市規劃的展示會、座談會等，邀請公眾參加；在網絡或報刊雜志里開辟專欄，請相關部門負責人定期回答公眾提出的各種疑問或意見等。

（四）加強公眾監督機制

在社會主義市場經濟條件下，政府必須要懂得簡政放權，把所有的社會管理權最終還要歸還給社會。我們的城鄉規劃起步比較晚，因此要循序漸進地進行。公眾在參與的過程中不僅僅是被動地參與，也不能讓公眾提出的意見而不問結果，更重要的是真正實現公共參與的效力，建立相應的監督機制，避免公眾參與成為一種形式。另外將實行信息公開的制度，更好的實現監督，保證公眾參與的效果，同時減少城市規劃著在制定相應過程中的重復性工作，從而有效減低行政的成本。

（五）建立公眾意見的反饋機制

在城市規劃建設的過程中，要將建立公眾意見的反饋機制作為城市規劃公眾參與制度的重點內容。即指政府要加強貴公眾意見的收集、整理和備案工作，并且要組織相關的專家對公眾提出的意見進行科學有效的分析。這其中需要注意的是，對于一些重大項目的重要意見，要優先進行集中會審，并出示采納與否的結果。除此之外，公眾對城市規劃提出的意見不論采納與否都應給出書面答復，若是公眾的意見并采納，那就可以要求公眾進一步參與到規劃之中，比如可以提供進一步的相關資料；若是公眾的意見沒有被采納，則要求政府出示不予采納的理由。

參考文獻

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