現階段我國保障性住房問題研究

鐘春生

摘要：目前我國住房水平存在區域上的不平衡性，城鄉之間存在較大差距，不同收入水平家庭的住房水平也存在很大的差異性。因此，我國政府需要加快建立和完善我國的住房保障體制，解決中低收入家庭的住房問題，促進住宅與房地產業以及國民經濟的持續、健康發展。

關鍵詞：保障性住房；問題；研究；

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

所謂保障性住房，指政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質的住房，具體包括：一是商品雙限房，是指可以讓城市中低收入家庭有能力購買的商品房，是一種限戶型、限房價的保障性住房；二是經濟適用房，指政府提供政策優惠，限定建設標準、供應對象和銷售價格，具有保障性質的政策性商品住房，具有經濟適用的特點。這類住宅因減免了工程報建中的部分費用，其成本略低于普通商品房； 三是廉租房，指政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房。四是政策性租賃房，是指通過政府或政府委托的機構，按照市場租價向中低收入的住房困難家庭提供可租賃的住房，同時政府對承租家庭按月支付相應標準的租房補貼。

一、我國住房的政策背景

我們需要在對我國現階段社會經濟條件和住房問題深入了解的前提下，制定并不斷調整完善我國的保障性住房政策。我國現階段住房問題的主要特征如下：

1、我國的國民經濟仍相對落后，正處于快速城市化的過程中，大量農村人口向城市遷移，并以農民工的形態進入城市務工，他們微薄的收入使得他們無力在城市中獲得穩定的住所，缺乏必要的住宅保障需要大量的住房。

2、普通居民的收入偏低，貧富差距仍在繼續拉大，購房資本、需求及期望不均問題更加明顯。對于人均收入紡錘形模型的底部，包括一部分中間位置的群體來說，價格高漲的商品房大大超出其承受能力。而處于上部的不斷壯大的中產階級卻對住房在數量和質量上提出了更高的要求。

3、經過多年推行國家福利分配的住房政策，國家不堪重負，于是進行住房改革，減少對住房市場的干預，但這樣加重了對市場調節機制的依賴，再加上房價高漲的沖擊，房改思路漸漸偏離了軌道，出現了“市場甩掉保障遠遠跑在前頭”的局面，中低收入者的住房問題也成了影響社會的民生問題。

4、我國當前保障性住房建設和管理總體上尚帶有探索性質，缺乏系統性的制度體系。因此上至保障性住房供應體系的制度目標、主要機制，下至保障性住房產品的類別、保障范圍、保障方式等都尚不規范和系統，存在碎片化、錯位等各種相互矛盾的問題。如市場中各類保障性住房劃分不規范，中央政府與各級地方政府之間、政府和企業之間在保障性住房建設方面的權責不明晰，分配錯位。

二、政府對住房問題實行必要的干預。

根據西方經濟學的基本理論，市場是配置資源的有效方法，市場只有在完全競爭、信息充分、沒有外部效應的條件下，才能實現帕累托最優。但是由于住房的特性，如不可移動性、土地資源稀缺性、價值量大、使用期限長等，并且住房問題關系到國家社會民生和諧，可見住宅市場是一個不完全競爭的市場，僅靠市場這只無形的手調節和配置資源是缺乏效率的，不能達到最優，這就需要政府的干預。

通過對發達國家住房機制的研究發現，所有發達國家的政府都根據各國的實際情況，通過政治、法律、經濟等力量或資源，對住房的生產、供給和消費實行干預，形成住房政策。這些寶貴的經驗值得我們總結和借鑒。我國正處于城市化的高速進程中，導致了土地供應緊張、住房短缺等問題；另外，近年來房價瘋漲，脫離了多數中低收入家庭的實際購買能力，無法通過商品房市場解決其住房問題。這些情況決定了我國政府需要對住房政策進行實踐和探索，并通過住房制度、政策對住房問題實行干預。

“住房政策是指任何持續的行動過程，旨在對住房狀況發生影響?！睆母旧蠈ⅰ懊裆椭C”的概念融入到房地產調控的全局當中，這對于整個行業以及社會發展來說，都具有十分重要的意義。就本質而言，任何形式的市場經濟健康發展都離不開政府宏觀調控的引導，但政府調控不等于市場問題得到解決，而且即使市場中存在的問題得到解決，也不意味著政府可以收手不再調控。要明確：“市場”和“政策”是社會經濟發展必不可少的“兩條腿”，二者并駕齊驅、缺一不可。

三、保障性住房我國保障性住房建設實施中存在的問題

(一) 在法律制度上存在先天不足

1．法律效力先天不足

統一的住房保障制度法律法規缺失。發達國家建設住房保障的一個重要經驗就是立法先行。在我國只是國務院發布的通知或意見、各部委出臺的管理辦法和條例以及地方政府適用于本地區的管理辦法。法律保障滯后，相關部門和各級政府的權力和義務就缺乏嚴格的界定，對公共權力的限制也無從談起，更不能保證住房保障制度建設和落實過程中的公正性。

2．制度實施先天不足

社會轉型背景下的政府職能缺位與中央和地方政府的權責( 能) 平衡。社會轉型必然要求政府職能的轉變，從全能型的政府轉變為提供公共服務為主的政府。住房體制改革后，在調節住房二次分配的領域、保障居民的基本居住權方面，出現了職能缺位，與住房保障相關的制度設計滯后。

3．政府內部結構先天不足

目前住房保障制度中的部分問題起因于地方政府層面上或明或暗的“軟阻力”，而“軟阻力”則于中央和地方政府間不平衡的權責關系密切有關。在現行的財政分配體制下，中央政府和地方政府的事權與財權存在不對等情況。由于政府執行主體不恰當的利益追求，出現對政策的抵制執行現象，導致政府執行力的喪失。

(二) 在政策制定上不合理

1．政策偏移現象嚴重

在我國保障性住房政策的執行過程中，政策偏移的現象十分嚴重，導致經濟適用房不“經濟”、廉租房不“廉價”的現象，并不能切實解決中低收入者的住房難題。

2．界定標準模糊

在我國保障性住房的界定標準中，由于存在著對適用人群界定不清的空白區間，導致了“夾心層”這一特殊的社會群體的出現，并有日趨擴大的傾向，從而使政府的相關政策效力大打折扣。

3．監督機制缺失

在我國保障性住房的發展歷程中，由于還沒有建立起完善的審查、申請、審批和退出機制，因此在交易過程中還存在諸多的“灰色區域”，使監督機制形同虛設，有時成貪腐和公權尋租的工具。

(三) 在具體操作上存有問題

1．保障對象參與的缺位

政府投入大量資金及土地資源建設保障性住房小區，建成后卻無人問津，造成大量的資源浪費。究其根本原因，在于保障對象參與的缺位，目前保障性住房用地大多為城市邊緣用地，交通不便，配套不全，政府一廂情愿地建設保障性住房，卻不管所提供的是否為保障對象所需要的，最終導致保障對象“用腳投票”。

2．居住空間分異

居住空間分異是指不同職業背景、文化取向、收入狀況的居民在住房選擇上趨于同類相聚，居住空間分布相對集中、相對獨立、相對分化的現象。目前保障性住房大多為集中建設，這樣極易產生居住空間分異現象，低收入群體過度聚集并與其他社會群體隔離，由此會引發大量問題，從歐美等國家經驗來看，居住空間分異不僅會帶來高密度、擁擠、公共設施匱乏等城市環境方面的問題，而且會引發諸如犯罪率提高、失業、嚴重依賴社會福利政策等社會問題。

3．公共財政投入不足

投資比例過小，保障性住房供需嚴重失衡。一個完善的住房保障制度背后必須有強大的公共財政和相應的投資支持，只有如此才能保障相關政策的有效實施，保障中低收入群體的基本居住權。

4．經濟適用房制度存有弊端

經濟適用房自誕生至今，就一直爭議不斷。問題的根源在于它是介于市場經濟體制和計劃經濟體制之間的一個“混血兒”。

(1)經濟適用房制度監管和退出機制不完善

經濟適用房供給政策在緩解住房供需矛盾、抑制房價方面做了一定貢獻，但是因監管不到位、退出機制不完善也遺留了很多問題。比如，經濟適用房面積過大、分配不均、通過經濟適用房操作獲取暴利等問題，政策的實際效果與預期目標相差甚遠。

(2)位置偏遠，配套設施不完善

經濟適用房多是成片開發在城郊地帶，居住環境普遍較差，交通不便，增加了居民的生活成本，因而出現對來之不易的房屋“棄購”現象。因居民全部為低收入家庭，容易在城市邊緣形成新的窮人區， 造成居民的心理壓力，從而造成一系列的社會和環境問題。

5．廉租房制度不健全

(1)廉租房適用對象的范圍有缺陷，收入標準劃分困難

《廉租住房保障辦法》將廉租住房適用對象設定為“城市低收入住房困難家庭”，但仍有一大部分住房弱勢群體不在保障之列。就低收入的標準如何定性、居民的收入狀況如何確定，這是資格審查不可回避的問題，同時還存在一個如何監督收入變化的問題。

(2) 資金的來源不足，渠道有限

從已開展廉租房城市實際運作看，各地都是以住房公積金增值收入和財政撥款為主的。而在一些經濟欠發達的城市，由于經濟發展水平不高，財政實力不足，無法提供足夠的資金用于廉租房建設和租金補貼。住房公積金增值的收益本身就不多，在提取公積金過后，再加一些管理費用已所剩無幾，社會捐贈的資金更是少之又少。

(3)廉租住房的供給量不足

2010年至今，我國所有城市新提供的廉租房占住房總數不到 1% 。此外，廉租住房管理存在漏洞，不少城市沒有負責廉租住房建設的專門機構，資金來源缺乏制度化，有些地方對城鎮低收入家庭的住房困難的底數還不是很清楚，一些地方政府片面追求 GDP 的政績觀沒有根本轉變，這些都成為落實城市廉租住房制度的“攔路虎”。

6．限價房政策實施存有問題

(1)難以對限價房進行準確的定價

在對限價房進行定價時，由于政府、開發商及申購者三方的立場不一，使其對限價房的價格觀點各異。如何制定一個合理的價格，使政府、開發商、申購者三方都能接受和滿意，是實施限價房面臨的關鍵問題之一。

(2)限價房監管難，管理成本過高問題

由于限價房屬于政策保障性商品房，購買者認為限價房就是政府房，由政府負責限價房工程全過程的監管。

1、保障房的內涵不清，任何“非商品房”都可往里裝

從資源配置方式的角度，普遍的觀點認為保障房就是與完全市場化的住房配置產品——商品房相對應的住房產品。

2、低保障范圍目標與現實中擴大化的保障對象矛盾

鑒于我國當前經濟和社會發展水平限制以及將市場作為資源配置基本方式的發展理念，長期以來我國政府一直秉持提供相對較低的住房保障范圍和水平的執政理念。但現實中保障對象界定依據多樣化，各地納入保障房供應的人群多種多樣，現實分配與“20%的城鎮低收入家庭”設計標準嚴重不符，公平性受損。

3、各級政府保障責任分工不清，保障房建設“縮水”

實踐中，由于立法上尚無明確規定各級政府分別應對住房保障的實現途徑如資金投入、質量監管、運營管理等承擔何種具體責任，各地的保障房建設存在各種避重就輕，規避責任的情況。

四、對我國住房政策未來發展的建議

我國目前的住房政策仍然存在著各種問題，如法律保障不健全，缺乏長期的科學發展計劃，操作不透明、不規范，公平性、合理性、經濟性不高，金融保障乏力，等等。

1、我國有必要盡快建立完善與住房政策相關的專門性法律、法規保障體系。政策法規的完善不僅為政策的實施提供法律依據，還為居民享受住房權益提供法律保障。依據這些法律，地方政府應成立專門的機構來保證國家各項政策措施的落實，并且協調各部門的工作，運籌各種資源和分配。

2、規劃住房發展計劃應體現科學性、合理性、經濟性。切實考察當地的經濟發展水平、人口規模及增長速度、居民收入水平、城市擴建速度、建筑成本、戶型結構供求關系等要素，建立相應的數學模型。根據通行的住房五年周期理論，制定當地住房規劃，做到供需平衡、價格合理、戶型合理、經濟適用。

3、具體操作應嚴格按程序，彰顯公平。彰顯公平本來就是公共住房政策的目標。政府在住房的管理和分配中應扮演“主導者”的角色，保證政策真正為中低收入階層服務，操作過程公開、透明、合法。

4、加大住房金融政策支持，實行供給補貼和需求補貼相結合的住房財政政策模式。同時，拓寬經濟適用房資金來源渠道，建立政策性機構和商業機構互為補充的金融體系。

結語：綜上所述，在大力推進保障房建設的初期，由于住房保障制度提出時間較短，政策制度的制定不可避免地存在一些的缺陷，伴隨著住房保障制度的實施，也會不斷涌現出事先無法預料的新問題，這就需要不斷針對新問題進行研究，在實踐中不斷修正提高。

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