芻議“新型”檢察院的六項內涵

文◎常本勇呂昊

芻議“新型”檢察院的六項內涵

文◎常本勇*呂昊**

建設“新型”檢察院是時代發展的迫切要求。所謂“新型”就是現代的，是與“傳統型”相比較而言所要具備的新理念、新內容、新內涵。筆者從“服務型”、“責任型”、“法治型”、“人本型”、“創新型”和“效能型”等六個方面予以歸納或詮釋這些新理念、新內容、新內涵。

一、“服務型”檢察院

“服務型”檢察院與“傳統型”檢察院所講“服務”相比，更加注重發揮司法功能服務經濟社會發展，更加注重保障和改善民生，更加注重實現檢察民主，更加注重體現群眾本位。強調建設“服務型”檢察院源于有力回應群眾訴求的時代和形勢發展需要。

（一）“服務型”更加注重發揮司法功能

縱觀我國檢察院建設發展的歷史軌跡，檢察機關功能正體現了向司法功能的回歸，［1］“服務型”以檢察司法職能為重心，重視保障人權，注重程序正義，強化法律監督和維護公平正義。而“傳統型”忽視保障人權，忽視程序正義，強調階級專政，弱化甚至取消法律監督。

（二）“服務型”更加注重保障和改善民生

在“傳統型”時代，黨和國家中心工作是以階級斗爭為綱，以保障革命政權安全為目的；后來又片面強調經濟社會發展，忽視發展過程中對民生的保障和改善?！胺招汀睍r代，人民群眾的公民意識開始覺醒，更加在意公共權力是否增添了自身的社會福祉，自身是否享受到了經濟社會發展帶來的紅利。所以，“服務型”比“傳統型”更加重視服務保障和改善民生。

（三）“服務型”更加注重實行檢察民主

“服務型”是講檢察民主的“服務”，重視人民群眾參與檢察工作，重視通過合作、協商行使檢察權力，重視檢察工作對人民群眾訴求的回應性。而“傳統型”的服務，比較忽視檢察民主，人民群眾參與檢察工作不足，難以形成良性檢民互動，檢察工作對人群眾訴求回應不力。所以，“服務型”和“傳統型”在為人民服務的價值判斷上是一致的，但“服務型”在服務人民群眾、滿足人民群眾訴求的效果上更好。

（四）“服務型”更加注重體現群眾本位

從檢民關系上關系上看，“服務型”和“傳統型”在密切聯系人民群眾的價值判斷上是一致的，但“服務型”體現群眾本位，“傳統型”體現“官本位”或“檢察本位”?！氨疚弧辈煌?，決定了人民群眾所能獲得檢察服務的質量和數量不同。在群眾本位下，檢察機關會更多站在便民利民的立場上，而在檢察本位下，檢察機關更多站在方便檢察權力運行的立場上，謀劃檢察工作、行使檢察權力和提供檢察服務。

二、“責任型”檢察院

“責任型”檢察院與“傳統型”檢察院所講“責任”相比，豐富完善了責任體系，轉變了責任機制，更加注重檢察倫理責任，更加注重建立責任控制機制。強調建設“責任型”檢察院，源于時代和形勢的發展而對行使檢察權力所須承擔責任的強化。

（一）“責任型”的責任體系更加豐富充實

“責任型”較之“傳統型”責任體系的抽象籠統而言更加豐富充實，主要區分三類：1.政治責任。即強調檢察機關和檢察人員要對人民負責，要對黨和國家負責，在法律上主要表現為檢察機關必須向人大及其常委會和同級黨委匯報工作。2.崗位責任。即強調依法履行法律監督職責，必須貫徹執行上級的各項決策部署。違反崗位責任將會導致檢察權力運行失范和檢令梗阻。3.職業倫理責任。即表現為檢察活動的倫理性，強調檢察人員的理想信念和職業道德，違反倫理責任將會受到職業懲戒。

（二）“責任型”轉變了責任機制

“責任型”和“傳統型”都講責任，但卻在責任機制上截然不同?！皞鹘y型”的責任機制欠缺個人倫理責任，承擔的政治責任不足，［2］崗位責任不足，［3］并且政治責任與崗位責任相分離使得傳統檢察責任制實際上是比較脆弱的。但“責任型”的責任機制在這些方面都有所改進，比如，“責任型”的責任機制強調責任與信念相結合，建立檢察人員的倫理責任；要求建立檢察人員與人民群眾直接互動的責任關系，實行績效考核以強化崗位責任，并且要求增強政治責任與崗位責任的聯系性使得即使是普通檢察人員在崗位上只要履職不當就要承擔相應的政治責任。

（三）“責任型”檢察院更加注重檢察職業倫理責任

法律在賦予責任上的局限性在于其對履行檢察職能主要是從程序意義上的責任作出規定，而對于積極意義上的責任（理想信念層面）無法作出規定。所以，法律只能對檢察人員執法辦案做出程序意義上的約束，只能確保依法辦案，而不能對檢察人員履行理想信念層面的義務（諸如：化解社會矛盾、貫徹群眾路線、增強親和力等）作出約束?！皞鹘y型”檢察院只強調全面履行檢察職能，而對履行后一層面的義務有所忽視，所以，“傳統型”檢察院往往是單純地依法辦案、就案辦案。與此不同，“責任型”檢察院既強調全面履行檢察職能，還強調用檢察倫理責任來約束檢察人員履行后一個層面的義務。

（四）“責任型”檢察院更加注重建立責任控制機制

責任控制機制是實現責任的重要保障?！皞鹘y型”和“責任型”雖然都講責任控制，但前者存在明顯不足，比如責任控制合力不足，權利制約不足，檢察權內部分割不科學，有的制衡有余而相互掣肘，有的配合有余而缺乏制衡，責任追究不到位，使監督制約缺乏權威性和恫嚇力。而“責任型”檢察院則特別注重構筑全面的檢察權力運行監督制約控制網絡，并使其充分發揮效能，對于“傳統型”責任控制機制存在的上述不足都有所改進，比如，成立案件管理中心，實施流程管理，實行主辦檢察官責任制和辦案終身責任制，等等。

三、“法治型”檢察院

“法治型”檢察院與“傳統型”檢察院講“法治”相比，更加注重弘揚法治精神，更加注重踐行法治理念，更加注重檢察權力運行的合法規范性，更加注重對檢察權力運行監督制約的科學性和有效性。強調建設“法治型”檢察院源于依法治國的概念推演，源于檢察機關是推動依法治國的重要保障力量。

（一）“法治型”檢察院更加注重弘揚法治精神

“傳統型”只看到了檢察工作的工具性價值。然而，當下中國的法治進程實際上就是一種由國家推進的、自上而下的法治路徑。檢察機關是國家的法律監督機關，理應在這一法治化進程中承擔表率作用，所以其更加重視在弘揚法治精神上的獨立價值。

（二）“法治型”檢察院更加注重踐行法治理念

“傳統型”只關注到了檢察權力的依法運行，但踐行法治理念不足，導致自我約束不足，以權利制約檢察權力的外部約束不夠。然而，“法治型”檢察院更加重視踐行法治理念。依法行使檢察權力是“法治型”檢察院的外部形態與運作形態；而法治理念是“法治型”檢察院的內在精神和價值取向。

（三）“法治型”檢察院更加注重檢察權力運行的合法規范性

“傳統型”在檢察權力運行中忽視程序正義。然而隨著權力運行程序和規范受到重視，“法治型”檢察院更加關注權力運行過程的合法規范性。

（四）“法治型”檢察院更加重視對檢察權力運行監督制約的科學性和有效性

“傳統型”檢察院雖然也講對檢察權力的監督制約，但其科學性和有效性不足?！胺ㄖ涡汀睓z察院立足增加對檢察權力監督制約的科學性和有效性，在設置專門的案件管理中心，實施辦案流程管理，重新整合檢察職能，推行主辦檢察官責任制，推行執法辦案終身負責等方面做出多方努力。

四、“創新型”檢察院

“創新型”檢察院與“傳統型”檢察院講“創新”相比，更加注重以檢察發展理念創新為統攬，以檢察體制機制創新為核心，以檢察工作創新為根基，體現了由檢察工作創新到檢察體制機制創新再到檢察發展理念創新的演變。［4］強調建設“創新型”檢察院源自于中國特色社會主義檢察制度和檢察工作需要不斷完善和發展。

（一）“創新型”檢察院更加注重以檢察發展理念創新為統攬

理念是制度的依據和支撐。有什么樣的檢察發展理念，就有什么樣的檢察體制機制和檢察工作?！皠撔滦汀陛^之“傳統型”首先在檢察發展理念上有創新?？v觀新中國檢察院建設的發展歷程，檢察發展理念經歷了由階級專政、弱化監督、打擊犯罪、實質正義等理念向公平正義、強化監督、保障人權、程序正義等理念的轉變和創新。這一檢察發展理念的轉變和創新，直接反映為檢察體制機制和檢察工作的創新，比如，近年來，廣泛建立了人民監督員制度、執法過錯責任追究制度、訊問犯罪嫌疑人同步錄音錄像，等等。

（二）“創新型”檢察院更加注重以體制機制創新為核心

在中國特色社會主義檢察制度不斷發展與完善的征程中，存在著一些制約檢察工作發展的體制性、機制性障礙?！皠撔滦汀睓z察院較之“傳統型”更加注重并有勇氣突破這些體制性、機制性障礙。結合基層工作實際，“創新型”檢察院主要就是要致力于推動上級院部署的體制性、機制性改革落實。

（三）“創新型”檢察院更加注重以檢察工作創新為根基

“創新型”檢察院較之“傳統型”更加注重發揮檢察工作創新對檢察發展理念創新和檢察體制機制創新的基礎性作用，更加注重以工作創新貫徹落實檢察發展理念和檢察體制機制改革。

五、“人本型”檢察院

“人本型”檢察院在檢察管理中更加注重使用“人本化”的管理方式，更加體現檢察人員的主體性和目的性。而“傳統型”檢察院雖然也關注關愛干警的利益，但是將檢察干警當做檢察工作的客體、工具和手段來對待。強調建設“人本型”檢察院源自“以人為本”的思想在檢察管理領域中的運用。

（一）“人本型”檢察院更加注重檢察隊伍管理的人本化

“人本型”檢察院實行“人本化”的隊伍管理模式，關注干警的個人發展，所以在管理方法上注重素能培養，注重積極搭建平臺，鼓勵干事創業，實現干警個體價值與檢察機關整體價值的統一。而“傳統型”檢察院實行“管制化”的隊伍管理模式，是以檢察工作為本，一切隊伍管理都以檢察工作為導向，以防止出事為目的，忽視干警的個人發展。

（二）“人本型”檢察院更加注重檢察業務管理的人本化

“人本型”檢察院強調以維護干警“職業利益”、減小干警的職業風險為出發點和歸宿點。所以，在管理方式上強調尊重辦案規律、實施規范化過程控制、對涉案矛盾糾紛化解實施綜合調處等等。而“傳統型”檢察業務管理不尊重辦案規律、片面重視辦案數量管理、人為控制辦案質量、不重視矛盾調處、不尊重檢察官的辦案主體地位等等，都給干警的職業利益帶來損害危險。

（三）“人本型”檢察院更加注重機關事務管理的人本化

“傳統型”檢察機關事務管理無論從理念還是具體管理措施上都體現通過機關事務管理加強對干警辦公辦案的控制，造成的結果是“前勤圍繞后勤轉”?！叭吮拘汀睓z察事務管理要求通過機關事務管理為干警辦公辦案提供各種服務，是“機關后勤圍繞前勤轉”。另一方面，“人本型”檢察事務管理偏重客觀管理，講究嚴格執行規章制度，區別于“傳統型”檢察事務管理偏重主觀性，客觀性不足。

（四）“人本型”檢察院更加注重使用文化管理模式

“傳統”的行政化管理模式和規范化管理模式都是“管制”性質的管理模式，容易扼殺積極性和創新?！叭吮拘汀睓z察院注重使用文化管理模式，［5］更加突出自覺性、自發性和自律性?！皞鹘y型”檢察院雖然有的也重視檢察文化建設，但沒有真正將檢察文化作為一種檢察管理模式。

六、“效能型”檢察院

“效能型”檢察院與“傳統型”檢察院關注效益、效率相比，在“效能”內涵上更加科學和豐富，更加關注檢察職能的內部整合并且也更加科學，更加關注建立內部管理機制，更加注重改善檢察機關內部的軟制度因素。強調建設“效能型”檢察院立足于實現檢察權在檢察機關內部的有效運轉，源自于克服官僚主義以尋求更為有效的檢察權運行內部治理模式。

（一）“效能型”檢察院的“效能”內涵更加科學和豐富

“效能型”所講“效能”是目標、能力與效益、效率的統一和整合，［6］比“傳統型”所關注單純的效益、效率更加科學和豐富?！靶苄汀焙汀皞鹘y型”檢察院可能都具有相同的工作效益、效率，但“效能型”檢察院在檢察工作能力和檢察職能的發揮上要明顯優于“傳統型”。

（二）“效能型”檢察院更加關注檢察職能的內部配置并且也更加科學

在檢察機關內部，檢察職能經歷了分分合合，目的是為了形成最佳的職能組合，檢察效能才能充分體現。檢察職能分割是為了實現相互制衡，確保檢察權運行方向正確以保障提升效能；檢察職能整合是為了實現工作規?；?，共享資源，減少成本，提高效率以提升效能?！皞鹘y型”檢察院檢察職能內部配置不科學、不合理，而進行變革重新配置阻力大；而“效能型”檢察院就是在檢察職能配置上強調不斷變革以實現最優配置。

（三）“效能型”檢察院更加關注建立內部管理機制

“效能型”檢察院較之“傳統型”：1.具有較好的組織效能，檢察組織結構扁平化、精簡化、系統化、合理化。并且編制和配置科學合理的檢察人員結構，即職務、職數、專業和文化結構。［7］2.具有較好的執行效能?！靶苄汀睓z察院在執行力建設上采用規范化管理、流程管理和過程控制的方式，并且強調執行力的文化建設。而“傳統型”更多依靠權威、恫嚇等手段打造執行力，在手段上不如上述“效能型”的規范、科學、有效。3.具有較好的決策效能。與“傳統型”依賴于領導個人的經驗決策不同，由于廣泛建立了社情民意反映機制、重大問題集體決策制度、信息公開制度、社會聽證制度，民主決策和決策科學被很好地運用決策中來。

注釋：

［1］1950年8月6日，最高人民檢察署李六如副檢察長在第一屆全國司法會議上報告《人民檢察任務及工作報告大綱》，提出的檢察工作任務、指導方針和檢察工作主題就是“對于檢察機關工作人員和國民是否遵守法律，固然是主要的，同時對于鎮壓各種反動分子以鞏固人民民主專政，在目前更為重要”。此后一直到檢察機關恢復重建，高克林、張鼎丞、黃火青等歷任高檢院主要領導在全國人民代表大會、全國檢察工作會議上所做的工作報告，所提到檢察工作任務、指導方針和檢察工作主題都突出政治功能。改革開放以后，黨和國家的工作重心轉移到推動經濟社會發展上來，檢察工作任務、指導方針和檢察工作主題也轉移到服務社會主義現代化建設上來。2004年3月10日第十屆全國人民代表大會第二次會議上賈春旺做的工作報告確定檢察工作主題是：“強化法律監督，維護公平正義”。至此，檢察功能真正回歸到司法功能上來。參見：閔釤，《中國檢察史資料選編》，中國檢察出版社2008年版，第506頁。

［2］檢察長雖由人大選舉，上級人大常委會任命，副檢察長、專職檢委會委員和檢察員雖由人大常委會任命，從法律規定上看檢察人員承擔政治責任，但從實踐上看，除非檢察人員構成刑事犯罪，否則鮮有因履職不當而遭罷免。

［3］對檢察院和檢察人員的工作缺乏績效衡量，無法確保檢察人員盡職盡責。

［4］1998年3月19日第九屆全國人民代表大會第一次會議張思卿檢察長報告工作開始涉及“積極推進司法改革和檢察制度建設”，2003年3月11日第十屆全國人民代表大會第一次會議韓杼濱檢察長報告工作提出“深化檢察改革，為檢察工作注入生機與活力”。2008年3月10日第十一屆全國人民代表大會第一次會議賈春旺檢察長提出“積極推進檢察改革，完善檢察體制和工作機制”曹建明檢察長提出要創新檢察工作發展理念。

［5］文化管理模式是繼傳統的行政化管理模式、近代的規范化管理（流程管理）模式之后新型的現代化管理模式。文化管理模式源于文化的凝聚功能、引導功能、激勵功能和控制功能。

［6］決定效能的首要因素是目標。如果目標正確，則效能與效率成正相關；如果目標方向不正確，則效能與效率成負相關。

［7］黨的十八屆三中全會提出推進司法人員分類管理、完善檢察人員選任招錄制度、完善檢察官任免、懲戒制度、完善檢察官的職業保障制度等一系列檢察人事制度改革，都是立足于提高檢察人員結構效能。

*湖北省襄陽市人民檢察院檢察長［441021］

**湖北省襄陽市人民檢察院法律政策研究室［441021］