中國污染物總量減排數據核算體系研究

宋修霖+張凌云+龔夢潔+王曉+齊曄

摘要

“十一五”期間，中國對COD和SO2兩種污染物開展總量減排工作，預期指標超額完成?！笆晃濉逼陂g構建起來的總量減排數據核算體系為中央政府提供了相對準確的減排數據，是減排取得成功的基礎。本文通過研究減排數據核算體系來對總量減排的成功進行制度性解釋。本文采用文本分析和實地調研的方法，描述了中國減排數據核算體系的組織機構及其基本職責，整理出了自下而上的數據生成、流動機制和自上而下的數據核查、反饋機制，歸納出總量減排數據核算體系相較于傳統環境統計的基本特征：一是設立了區域督查中心和各級總量控制部門等專門的組織機構;二是數據的雙向流動機制，中央擁有對減排數據的審核權和最終確定權，并且會將正式確定后的數據逐級反饋給地方政府并應用于上級政府對下級政府的行政考核當中去;三是在數據核算中采用環境監測數據，并因此進行了全國范圍的環境監測能力建設;四是減排工作全過程數據核算。這些新特征使得中國減排數據核算體系得以提升減排數據質量，對地方政府可能的違規行為進行約束;將減排績效與地方政府考核相結合，通過政治激勵促進地方政府開展減排工作;加強地方政府環境監管能力，保障減排工作的開展和完成。但現有數據核算體系仍然存在監測數據利用不到位而導致行政成本較高、減排量核算細則“一刀切”導致政策公平性缺失等亟需改進完善的問題。

關鍵詞總量控制;污染減排;環境監管;地方政府

中圖分類號F062.3;X24文獻標識碼A文章編號1002-2104（2015）01-0046-09

doi：103969/jissn1002-2104201501007

總量控制是通過在一定時間內，控制地域或空間內特定污染物排放總量，從而實現環境目標的一種治理方式[1]。中國于“九五”時期將總量控制作為基本制度納入全國性環保政策體系，至今每個五年規劃（計劃）都會設定總量控制目標。但從歷史上看，總量控制曾長期處于執行困境中。

“九五”時期提出的排放控制目標雖然完成，但主要得益于中央執法檢查組主導的、短期內大量投入人力物力的“運動式執法”[2]，并未形成任何長效管理機制?！笆濉睍r期弊病凸顯，雖仍投入大量執法資源，但“十五”計劃制訂的總量減排目標（5項主要污染物和5項工業污染物）并未完成，2006年全國主要污染物排放量不降反升[3]。

轉變出現在2007年，全國COD和SO2排放量開始逐年下降?！笆晃濉睍r期，中央提出COD和SO2到2010年排放量相對于2005年削減10%的目標。在新增污染物排放量高于預期的情況下，這一目標仍然超額完成（COD減排12.45%，SO2減排14.29%）[4]?！笆濉睖p排至今，2011、2012年4種主要污染物排放量的持續下降（僅2011年NOX排放量上升）[5]。

我們不禁要問：總量控制的執行困境是如何破解的？如何在制度層面上解釋這種轉變？

總量減排績效的轉變，其背后是管理制度的轉變。2007年國務院頒布了總量減排的統計、監測、考核辦法（統稱為減排的“三個辦法”），開始建立總量減排的長效管理制度，制度的核心是減排數據的核算。環保部總量司將“十一五”減排管理制度總結為“4個三”工程[6]，即堅持三大原則（淡化基數、算清增量、核實減量），建立三大體系（統計、監測、考核體系），推進三大措施（工程減排、結構減排、管理減排），把握三大環節（計劃備案、階段核查、督察預警）。其中除推進三大措施外，其余“3個三”與如何做好減排數據核算有關。

本文以“十一五”期間建立的總量減排數據核算體系為研究對象，描述和分析這一體系如何提供有效減排數據，進而探討其如何影響和推動地方政府有效減排。在實踐層面，對總量減排工作的解釋和分析可以為我國環保政策執行提供有益的經驗;在理論層面，可以更好地理解中國政府行為及其內在機理。

宋修霖等：中國污染物總量減排數據核算體系研究

中國人口·資源與環境2015年第1期

1文獻綜述與理論分析

在已有的文獻中，針對總量控制的研究有限，而對中國環保困境的解釋主要聚焦在地方政府身上。在理論界，中國地方行政單元的獨立性與自主性早在80年代就受到關注，M型組織（經濟功能獨立性）[7]、蜂窩狀結構（政治功能自主性）[8]等概念受到廣泛認可;在實踐中，中國早在1989年就提出環保目標責任制，《環境保護法》也明確規定地方政府對所轄區域的環境質量負責。在這種現實背景下，中央想要實現全國性的環保政策目標，就要把環保任務分解并承包給地方政府，這就在中央與地方之間形成了一種委托-代理關系[9]。所以中央政府（委托方）和地方政府（代理方）之間就必然要解決利益不一致和信息不對稱問題[10]。

地方政府在環境監管上卻一直面臨著“無動力、無能力”的普遍困境[11]?！盁o動力”即缺乏環境監管的激勵，長期以來以GDP為地方黨政領導晉升考核指標使得地方政府對于環境監管缺乏興趣，過于嚴格的環境監管甚至會影響到轄區內的GDP增長。學術界普遍認為，地方政府出于經濟利益的考慮，會掣肘轄區內環保政策的執行[12-14]?！盁o能力”即在環境監管方面缺少必要的組織支持、財政資源、技術設備及人力資源[15-16]。

從地方利益的角度來看，轄區內企業為地方政府提供財政收入、貢獻GDP增長、解決就業問題，地方政府成為企業的庇護者[17]。為解決這一問題，中央在“十一五”規劃綱要中將減排目標列為約束性指標，從政治考核的高度上實施了減排目標責任制。針對“十一五”節能的研究表明，目標責任制是促使地方政府完成約束性指標的有效手段[18-19]。

綜上所述，現有文獻傾向于從地方經濟利益和政治壓力這兩個角度來解釋中國環保政策的執行困境，即地方政府與中央在環保政策上的“利益不一致”問題，而“信息不對稱”問題則被忽略了。

從實踐上看，減排目標責任制在“十一五”初期并沒有發揮出應有的效用，因為責任制考核本身必須有減排數據作為支持。中國在環境治理中對信息的采集、發布、利用問題很多[20]，環境信息不對稱現象嚴重[21]。2006年，各地方的減排責任難以落實，甚至想以“數字”減排完成任務[22]，一些地區甚至宣稱1年時間就完成了5年的減排任務，作為監管層的中央對于地方在數據上的弄虛作假一籌莫展[23]。國際經驗也表明，掌握準確的排放數據是控制污染物排放總量的基礎[24]?？梢哉f，在沒有解決數據核算的前提下，“十一五”初期的減排目標責任制是不完善的。

所以，要通過完善減排目標責任制來破解地方政府的環境監管困境，關鍵在于中央如何獲取相對準確的減排數據。本文從總量減排的數據核算體系出發，解釋中國如何在“十一五”總量減排中，解決了“信息不對稱”問題。

2研究方法

本文采取定性研究的方法，文本分析和實地訪談結合，梳理、歸納出“十一五”總量減排核算體系的組織結構和數據流動機制，并在此基礎之上總結其主要特征。

本文搜集、整理、分析了“十一五”主要污染物減排的大量政策文本，和近年來有關總量減排的媒體報道，構建關于“十一五”總量減排數據核算體系基本結構和運作機制的整體框架。本研究還進行了大量實地調研，先后走訪了北京、河北、遼寧等7省市，訪談中央、省、市、縣各級的環保部門負責人和總量減排的相關部門一線工作人員。實地調研訪談是為了了解減排數據核算體系運行的現實情況，補充政策文本所不能提供的細節。

對“十一五”總量減排核算體系的組織結構和機構職能總結性描述的文本依據主要有：環境保護部官方網站、全國各省環保廳（局）官方網站、主要污染物減排工作簡報第36期;對減排數據流動機制總結性描述的文本依據主要有：《節能減排綜合工作方案》（國發〔2007〕15號）、《主要污染物總量減排統計/監測/考核辦法》（國發〔2007〕36號）、《主要污染物總量減排核查辦法（試行）》（環發〔2007〕124號）、《主要污染物總量減排核算細則（試行）》（環發〔2007〕183號）、《關于實施“十一五”主要污染物總量減排措施季度報告制度的通知》 （環辦〔2007〕131號）等。此外，還搜集河南、海南、遼寧等各級地方政府文件檔案，更細致地了解數據核算體系的運作機制。

實地調研方面，本研究調研了環保部總量司、華東區域督查中心、西北區域督查中心等中央單位，遼寧、江蘇、江西省/市/縣三級，河北某市及下轄區縣、河南某市及下轄區縣兩級，海南省及下轄市/縣級環保局（廳）及環境監測站，河南省某市分管環保副市長和江西省某市市委書記。

3“十一五”減排數據核算體系：結構、過程與特征

3.1“十一五”減排數據核算的組織機構

自“十一五”污染減排工作正式開展以來，各級環保部門紛紛成立總量控制相關機構，擔負核算減排數據的職責。起初多為臨時性機構，人員基本由各業務部門（如污防、監測）抽調。2008年7月環保部總量司正式成立后，各級政府紛紛成立正式的總量控制部門。此外，在中央一級，環保部還設立了七個區域環境督查中心。

在“十一五”減排數據核算過程中，主要涉及的組織機構包括環境保護部總量司、各區域環境督查中心、地方各級環境保護系統內的總量控制處（辦）、各市縣環境保護局內的總量控制部門、直接執行重點源監測任務的環境監測站等（見表1）。

匯總省內減排計劃、數據，統一接受中央審核搜集轄區內減排項目，計算減排量，整理相關歷史記錄、數據、資料提供重點污染源和減排項目相關監測數據

環境保護部總量司的主要職責是“承擔落實國家減排目標的責任”（見總量司官方網頁），是全國減排工作的信息樞紐。每年年末，各區域督查中心將各省的減排量核算完成后，提交總量司?？偭克驹趯徍诵?，將各省當年減排量對社會發布，并提交給國務院。所有減排信息都要匯總到總量司，再由總量司以環保部名義匯報給國務院。國務院會根據這些信息，做出相關決策。

環保部區域督查中心的具體職責是代表環保部核查各省減排量。在機構性質上，督查中心是環保部的派出機構。由于減排的重要性，減排核查漸漸成為各督查中心日常工作的重中之重，工作量占50%以上（據華東督查中心主任高振寧2007年在清華大學環境監管研討會上的發言記錄）。

在地方層面上，省、市、縣各級總量部門是污染減排工作的主要承擔者，其核心職責包括：制訂年度污染減排計劃并上報，匯集整理減排項目相關信息并核算減排量，以及進行環境統計等與減排相關的工作。

在省一級，總量部門是減排信息上傳下達的中樞，也是核查各地市減排量的主體。每年各地市的減排計劃等信息均匯總到省總量處（辦），整理后統一上報總量司;年中和年底的減排量核查，也是由各地市將項目上報后，統一由省里接受區域督查中心的審查核算。除此之外，省總量部門還會核算轄區內各地市當年的減排量，并將結果提交給省政府，由省政府按規定向地市級政府問責。

在地市和縣一級，總量部門是減排的直接執行者，落實減排政策、制訂減排計劃、匯總減排項目并核算減排數據等都由這兩級總量部門完成，是減排數據生成的起點。根據《主要污染物總量減排考核辦法》和《主要污染物總量減排核查辦法》，地方人民政府需向環保部以及各區域督查中心定期上交減排工作報告，總結匯報一定時期內的減排工作情況，減排項目的明細和數量由市縣一級總量部門完成，同時還需要提供各種歷史記錄、數據、資料。

環境監測部門是減排數據生成的另一個數據起點。根據《主要污染物總量減排監測辦法》，實際的項目核算中需要大量的監測數據，主要包括：污水處理廠新建或擴建項目進出水濃度和處理水量的監測數據，結構關停項目中被關停企業歷史排放量和排放濃度的監測數據，工程治理項目實施前后排放量和排放濃度的監測數據等。在實際減排量核算中，監測數據的全面與否至關重要，監測數據的缺失將可能導致整個項目的減排量不被中央認可。

3.2“十一五”減排的數據流動機制

“十一五”減排數據有“自下而上”和“自上而下”兩條流動渠道。前者是減排數據的生成過程，基層環保部門收集、計算減排數據，經匯總與核查后上報到上級環保部門。后者是減排數據的反饋與應用過程，上級環保部門進行審核后，將最終確認的減排結果反饋給下級環保部門，同時提供給同級人民政府及向社會公布。

“自下而上”是減排數據的生成過程。地市級和縣級的總量控制部門和環境監測站，從各行業部門中采集所需信息和數據，其中環境監測站會將監測記錄與報告提供給總量控制部門，由后者統一計算，得出轄區內減排量與具體減排項目明細。一般而言，縣或縣級市的數據由本級總量控制部門上報到地市級總量控制部門，而地級市市轄區范圍內的減排項目或者由區級或地市級總量控制部門核算——最終轄區范圍內所有減排項目及相關數據均由地市級總量控制部門上報到省級總量控制部門。

省級總量控制部門將各地級市所上報的數據進行整理與匯總，以省為單位，接受中央核查。在實踐中，省級總量控制部門會對各地市上報的數據進行省內自核。

真正對減排數據進行嚴格核查的部門是各區域督查中心。核查方式有兩種：日常督查和定期督查。日常督查由區域督查中心執行，有時與省環保廳進行聯合督查。如在河南省，華北督查中心與省環保廳的日常聯合督查每年不少于4次，監督各種減排工程、措施的落實情況;區域督查中心也會通過暗查的方式了解減排工程的實際情況。具體的督查方式包括現場督查（如實地確認、樣本檢測）和資料審閱。定期督查一年進行兩次，各省環保廳要將減排數據報送給區域督查中心。這種督查過程極為嚴格，按《主要污染物總量減排核算細則》規定，區域督查中心會進行樣本檢測、歷史記錄查閱，若檢測結果與上報結果不同，則會對減排量進行削減校正，若歷史排放記錄出現小范圍的超標，會通過調整監測監察系數來扣除減排量，一旦超標情況嚴重，則完全否認減排量。

區域督查中心會將核查后的結果上報，由總量司進行最后審核，經審核確認后的數據即是各省市最終被認可的減排量，減排結果正式生成。由這一環節開始，減排數據就進入了“自上而下”的反饋與應用過程。環保部會將最終認可的減排項目及各省的減排量反饋給省級環保部門。同時，環保部會將減排數據提供給國務院，成為中央政府對省級人民政府進行減排考核的依據。減排的最終結果將以主要污染物排放量的形式向社會公布。

各省環保廳在拿到最終認可的減排量數據后會反饋給各市、縣級環保部門，同時會將各市、縣的減排狀況提供給省級政府，省政府將以此為依據對市、縣級政府進行考核。

“十一五”減排數據核算體系的數據流動機制見圖1。

3.3“十一五”減排數據核算體系的基本特征

環境統計起步于1980年，主要統計工業企業的污染排放與治理數據[25]。2001年開始制訂并執行“十五”環境統計綜合報表和專業報表制度，現行環境統計制度基本成型[26]?！笆晃濉睖p排數據核算體系正是在“十五”以來環境統計體系上發展而來，具有明顯的改良特征。

一是“十一五”減排數據核算有專門的組織機構負責。環境統計工作一直存在人員職責缺位，在政府內部沒有專門機構負責，在一些地區甚至連專職人員也沒有。調研發現，“十一五”之前類似現象較為普遍，環境統計工作一般是由環保局的規劃財務部門人員兼職從事，或者是在每年上報統計報表時臨時由下屬單位（如監測站）借調人員。環境統計人員更換頻繁[25]，且往往身兼數職，甚至形

成“新人來了先做環境統計”的現象[27]。與此相比，“十一五”以來，從中央到地方各級環保部門紛紛成立專門的總量控制部門，由專職機構和人員負責數據的采集與核算。區域督查中心的設立在中國環保歷史上更是首次。

圖1“十一五”減排數據核算體系

Fig.1Emission data accounting system

of 11th FYP

total emission control

二是減排數據具有雙向流動機制，中央環保部門掌握了地方排放數據的核查權和最終確定權。我國環境統計資料是通過綜合年報制度和專業年報制度來收集的。在實踐中，環保部門向企業發放報表，企業根據實際排污情況填報，然后層層上報、逐級匯總，形成地方、全國的環境統計數據[28]——這是一種“自下而上”的單向數據流動機制，上級環保部門的數據來自下級，基層環保部門的數據來自企業填報，缺乏必要的審核機制?；鶎迎h保部門面對企業填報的數據，只能通過經驗和邏輯進行審核;上級環保部門對基層上報的綜合年報表則只能通過與往年相比是否有較大的波動、是否符合轄區內社會經濟指標變化等方法審核[29]。在實踐中這類審核效果不佳，最終結果是地方的污染排放數據由地方自己說了算，地方政府出于自身利益的考慮，往往對環境統計數據橫加干涉，“以權定數”現象在基層也并不罕見[30-34]。

與環境統計中污染排放數據的“單向流動”相比，“十一五”減排數據在核算體系內是“雙向流動”的。在減排數據經縣、市、省級總量控制部門計算與匯總之后，環境保護部有權對數據進行核查（實際上授權區域督查中心代為執行）。與環境統計中依靠經驗和邏輯進行的簡單核查不同，減排核查有一套專門出臺的核查辦法與核算細則。減排核查制度從根本上改變了以往由地方上報環保數據，再由中央審核匯總的數據獲取模式，而將減排數據最終確認的權力收歸中央政府和環境保護部。在操作層面上，確立了“淡化基數、算清增量、核準減排”的核算原則。具體而言，在排放新增量上，將COD排放量與宏觀經濟、社會數據掛鉤，將SO2排放量與燃煤消耗量掛鉤;在削減量上，將減排量與具體的工程、結構或管理項目掛鉤，并對項目進行嚴格審核。這樣的核查體系既保持了減排數據與原有環境統計數據的邏輯連貫性，又具有極強的可操作性，大大壓縮了地方政府對環境數據進行干擾的空間。在實踐中，區域督查中心對于各省上報減排量的核查非常嚴格。如河南某市在2008，2009年申請認證工業COD減排量6 919 t，而華北督查中心僅認可了1 128 t，其中2008年所申報的近2 000 t COD工程減排中，最終僅被認可5 t。經區域中心核查、環保部最終審核的減排數據最終還會反饋給下級環保部門，最終對減排數據擁有決定權的是中央環境保護主管部門。

三是環境監測數據在減排核算中發揮重要作用。根據《環境統計管理辦法》，計算污染物排放量的主要方法有實測法、物料衡算法和排污系數法，其中優先使用實測法，并且優先采用實時監測數據。但實地調研發現，實測法運用并不多，原因在于：一方面，由于技術困難和可能存在人為干擾等因素，在線監測數據很不穩定;另一方面，人工監測的頻次不高，數據缺乏代表性。因此，實踐中后兩種方法運用較多。物料衡算法和排污系數法由于需要依據企業提供的多項生產數據，且涉及到系數選擇，計算中存在較大的不確定性。類似的困難是環保部門和排污企業所公認的[35]。

與環境統計中的尷尬地位相比，監測數據在“十一五”減排數據核算中發揮重要作用?！吨饕廴疚锟偭繙p排監測辦法》所構建的減排監測體系，在本質上起到了控制和保障數據質量的作用。減排監測體系的構建同時也體現了長遠的政策眼光。國控重點污染源的在線自動監控設備的全面安裝，不僅是“十一五”減排的重要支撐，同時也是我國建立全面污染源自動監控體系的第一步，為將來的環境保護工作奠定了基礎。

四是減排數據核算體系在減排工作中全過程運行。除了最重要的核查減排項目削減量以外，減排數據核算體系還承擔著減排調度、計劃、預警等功能。減排調度制度要求省級環保部門按季調度減排工作進展情況，上報具體數據給環保部，這一數據除提供給國務院作為經濟決策參考外，還幫助環保部掌握地方減排完成進度，也有助于在邏輯上校驗年度減排量的核查結果。減排計劃備案制度要求各地方政府按統一要求制定減排計劃并上報，幫助地方更為科學地推進減排工作。

計劃中的項目和數據將作為考核參考。減排預警制度要求環保部在發現不利于減排目標實施的問題時，需以書面形式告知有關地方政府，同時將相關情況報送國務院，以圖將問題解決在初始階段。與之相比，以環境統計為代表的傳統環境數據流動機制只注重最終數據結果，缺乏對環境保護工作的全過程控制。

4數據核算推動地方政府減排行動

“十一五”減排的關鍵在于如何落實地方政府的減排責任。在實踐中，“十一五”減排措施大體可分為三類：興建城鎮污水處理廠，淘汰落后產能，排污企業實施技術改造（如火電廠脫硫工程、工業污水治理工程等）。其中興建污水處理廠屬于城鎮基本設施建設，淘汰落后產能需要屬地政府的行政權，實施主體都是地方政府;而排污企業是否實施環保技術改造很大程度上也取決于地方政府的環境監管力度。推動地方政府的關鍵在于解決“動力”和“能力”問題?！笆晃濉睖p排數據核算體系，從約束和激勵兩方面解決“動力”，從環境監管基礎建設上解決“能力”，推動減排工作開展。

4.1保障減排數據質量，約束地方政府

減排數據是核算體系的最終產出，中央通過減排數據了解地方政府實施減排工作的具體情況，才有可能做出相應的政策措施調整。作為理性主體的地方政府，往往更關注自身的經濟和政治利益，對中央往往“上有政策，下有對策”，而“對策”最重要的一個來源就是對相關信息進行主觀干擾[36]。提高減排數據質量，可以化解中央的信息劣勢，約束地方政府，促使其認真實施減排措施。

中央政府擁有對減排數據的審核權及最終確定權，從根本上壓縮了地方政府干擾減排數據的空間。如前所述，環保部區域督查中心會對各省上報數據進行審核，對于不符合核查細則規定的減排項目和減排量將不予認可——這實際上形成了一種針對減排的行政審計，審計執行主體是各區域督查中心，審計對象是地方政府[37]。各區域督查中心是環保部的派出機構，人事權與財權盡歸中央，自然站在中央政府的立場來核查數據，比地方政府自行上報更能保證減排數據的真實性。中央核查的標準是統一明確的，減排量的最終認可權也在中央手中，地方政府只能拿出符合標準的減排項目來通過考核，而無法通過干擾數據來應付考核。

采用監測數據及全過程核算，從技術上提升了數據質量。與環境統計規定不同，減排中需要采用的監測數據是強制性的。如果監測數據可以由計算數據代替，則在制度上為數據偽造提供了空間。環境監測從布點、采樣、運輸、化驗、分析到最終結果發布，全過程中均有嚴格的質量控制體系，自動監測平臺的實時數據還能夠通過網絡實時查驗調用。雖然采用監測數據不能完全杜絕地方政府干擾減排數據，但最低限度也增加了干擾的成本。除正式核查外，減排計劃上報備案、減排進度監測暗訪等全過程核算，能夠從邏輯上確保減排數據的真實性和可靠性。

綜上所述，“十一五”減排數據核算體系從組織管理和技術兩方面保障了數據質量，壓縮了地方政府主觀干擾減排數據的空間，約束了地方政府環境監管的隨意性，推動地方政府實施減排措施。

4.2數據反饋用于考核，激勵地方政府

政府官員需要政治晉升激勵。曾有研究列出政府官員的目標函數，其中大部分變量與政治權力和職位晉升有關[38]。在當今中國，政治激勵對地方政府官員起到了特

別重要的作用，各地方政府以政治晉升為目標展開地區間競爭，甚至成為一種“晉升錦標賽”[39]。以往在環境監管中，地方政府之所以“無動力”，是因為環境保護并不直接影響其政治晉升，甚至單純就GDP來論，還會對其政績產生負面影響。但是“十一五”減排改變了這種情況，問責制和“一票否決”直接關系到地方政府官員的政治晉升。這樣的考核制度產生減排數據“自上而下”的流動。中央政府會依照這一數據考核省級政府，對年度目標沒完成者發出問責和警示，或是訓誡談話。省級政府也會依據這一數據對市縣級政府進行考核，并根據省內政策確定黨政領導的績效考核成績，甚至撤任調崗。2007年和2008年，重慶分別有2個區縣因未能完成市政府下達的總量減排任務，黨政一把手考核被評定為實績較差，取消了評先評優資格（詳見環保部《主要污染物減排工作簡報》第66期）。減排數據反饋后用于行政考核從根本上扭轉了地方政府對環境保護工作的態度，激勵地方政府實施減排措施，由“環保局長見不到市長”轉變為“市長主動找環保局長”，解決了地方政府減排的動力問題。

4.3加強地方政府環境監管能力

地方政府環境監管的另一個問題是監管能力不足。人員不足和財力匱乏一直是困擾中國環境監管的突出性難題[40]，設備和人力上的不足限制了總量減排的有效執行[41]。而“十一五”減排數據核算體系所要求的數據核算方法和運作流程，恰恰要求地方政府有較強的環境監管能力，具體體現為加強各級總量部門和環境監測能力建設。

設立專門的總量控制部門是“十一五”減排數據核算體系的基本特征之一，隨之而來的人員擴編在一定程度上緩解了環保部門人員不足的壓力?！笆晃濉逼陂g，全國環境監測系統人員增加17%，其中縣級監測人員增加25%[42]?？偭坎块T的設立不僅于減排有利，同時還將原先依附于其他部門的環境統計和污染普查工作集中到一起，工作人員也由兼職變為專職，對整個環保系統的工作能力都有所提升。

“十一五”減排數據核算體系的另一個特征是大量采用監測數據，重點污染源還需要實施在線監測，這就需要國家和地方加大相關投入。中央財政于2007年專門設立了主要污染物減排專項資金，重點用于支持減排指標、監測和考核體系的建設，還專門實施了環境監管能力建設規劃，在環境監測和環境執法等領域投入很大，效果顯著[43]。2010年，環境監測經費較2007年增加近1倍，環境質量監測點位較2007年增加35%以上，實施自動監控國家重點企業數量是2007年水平的2倍以上[42]。

綜上所述，“十一五”減排數據核算體系推動主要污染物減排的基本機理見圖2。

圖2數據核算體系推動“十一五”減排的作用機理

Fig.2Mechanism of the 11th FYP emission data

accounting system promoting the total

emission control

5結論及政策建議

“十一五”減排數據核算體系是基于主要污染物減排工作需要所構建的，與以往的環境統計體系相比擁有許多新的特征。一是設立了專門的組織機構（七大區域督查中心和各級總量控制部門）;二是數據的雙向流動機制，中央擁有對減排數據的審核權和最終確定權，并且會將正式確定后的數據逐級反饋給地方政府并應用于上級政府對下級政府的行政考核當中去;三是在數據核算中采用環境監測數據，并因此進行了全國范圍的環境監測能力建設;四是減排工作全過程數據核算。由于這些特征，“十一五”減排數據核算體系得以解決地方政府環境監管中動力不足和能力不足的難題。具體而言，通過提升數據質量約束地方政府，通過反饋數據應用于行政考核來激勵地方政府，從約束和激勵兩方面來為地方政府的減排施加動力;同時通過總量控制部門的設立和環境監測能力建設的投入加強了地方政府環境監管的能力。

但既有的減排數據核算體系并不是完美的，在實踐中也暴露出一些問題和值得改進的地方。一是與發達國家的類似實踐相比，我國對于環境監測數據的使用還有很大缺陷和改進空間。如美國的酸雨計劃和國家氮預算計劃中，對污染源排放量的監控完全依賴于連續排放監測系統（CEMS），在在線系統的幫助下，環保部門的監督管理十分方便。我國目前雖然大規模推廣在線監測設備，但在設備安裝布點和運營管理方面缺乏必要的技術規范和管理制度，這一制度缺失亟需完善。二是全國統一的核算標準在具體實踐中難免出現“一刀切”困境，各省市、各行業、各類污染源的情況很難完全照顧到，有損政策的公平性，如海南省工業企業稀少且規模小、居民分散，當地關停的小企業、興建的生活和農業污水處理設施在中央核查中過程中完全不被認可，地方減排陷入困境。核算細則亟需優化，可以由各省市和行業協會在科學、公平的基礎上結合自身特點起草核算細則，交由中央和環保部審核通過。

（編輯：劉照勝）

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