淺論公共政策執行過程中目標群體的政策遵從

劉 宇 軒

(吉林大學，長春 吉林 130012)

公共政策的執行效能取決于目標群體對該項政策的遵從程度，“目標群體理解、接受、遵從政策的程度是衡量政策有效性的關鍵性要素”。［1］但是，身處轉型社會的公眾有著多重的利益訴求，異質性特征明顯，政策遵從度較之同質化利益訴求時代發生了巨大的改變。目標群體對政策的理解程度、新的社會環境的影響以及社會心理要素等都在某種程度上影響著政策遵從度，從而影響了公共政策執行的效能。因此，需要對目標群體政策遵從的影響要素進行分析，從不同層面去消解目標群體政策遵從的阻力，從而提出處于轉型期的中國在公共政策執行過程中目標群體政策遵從度提升的對策。

1 目標群體政策遵從的影響要素分析

公共政策執行過程中政策作用的對象即為目標群體，目標群體的政策遵從是指目標群體遵照和服從某一公共政策的行為，它不僅指目標群體對公共政策的行為服從，還強調目標群體在心理態度和評價基礎上形成的政策認同，即目標群體能夠接受政策，并“對社會公共權威產生遵從的習慣”。［2］對目標群體政策遵從度產生影響的主要因素有:政策文本的合理性理解、政治社會化過程、傳統觀念行為及習慣、遵從成本計算、政策環境的變化等(見圖1)。

圖1 目標群體政策遵從影響要素模型

首先，對政策文本的合理性理解決定了目標群體政策遵從的內在動機。公共政策一經制定，經過合法化過程之后便進入政策執行階段。公共政策自身的特性就是對整個社會的價值和利益進行重新分配，在這個過程中有些人會獲益，而另一些人勢必利益受損，這些人都屬于目標群體的范疇，他們對于政策的理解決定了他們自己對利益得失的理解，也決定了他們是否會采取順從性執行行為，即政策遵從。這里的邏輯是:利益受損的人并不一定遵從度低、獲利者也不一定遵從度高，真正影響他們的政策遵從度的是他們對出臺的政策文本的理解，他們對政策文本的解讀以及根據自己的理解做出的利益得失的衡量。

其次，政治社會化的過程影響著目標群體的政策認同水平。政治社會化過程是公民獲得公共政策相關知識的過程，它主要的手段是學校教育、大眾傳媒、公共論壇、電影電視等。通過潛移默化的過程，目標群體的政策認知受到影響，進而決定他們是否會形成政策認同，達成共識，順從性地執行公共政策。只有形成一定的政策認同，才能使目標群體的行為發生變化。政治社會化的過程就是將政策理念內化于目標群體之心，并體現在其行動上的過程。

再者，傳統觀念習俗對目標群體的行為具有一定的慣性作用。任何的政策執行過程都是建立在目標群體的遵從行為之上的，傳統的觀念習俗往往使目標群體在行為選擇上呈現出群集性和從眾性。一定的社會群體中，人的遵從行為會受到群體中其他成員的影響，此為從眾性;一定群體中的人由于相處時間較長，形成了相對穩定的觀念和習俗，從而顯現出相類似的行為取向，此為群集性。因此，傳統觀念習俗成為影響目標群體政策遵從的重要變量。

第四，對于長期效用與短期效用、成本效益等的計算可能影響遵從行為。目標群體在執行公共政策之前通常會進行相關的計算，如執行后的長期效用與短期效用，并對之進行對比;順從性執行需要的成本和效益之間的計算。目標群體通過能夠轉化成一定值的量比的計算做出自己的行為選擇。如政策執行中常見的目標群體的鄰避效應顯示出，目標群體并不反對垃圾焚燒、環境治理等政策的執行，但是那些相關物理設施不能建在他們的后院，也就是只要不觸動他們自己的眼前的利益，或不需要他們投入成本，他們總是會采取順從性的執行行為的。

第五，政策環境是影響目標群體政策遵從的外部要素。目標群體是否執行公共政策不僅取決于目標群體自身，還受到目標群體所處的政策環境的影響。政策環境決定了政策方案是否合理、政策執行機構的組織構成、政策資源配置情況、政策執行人員的行為規范、政策問題的可解決性等相關要素的基本狀況。政策環境是產生不同群體政策訴求的原初動力，也是目標群體執行政策時的考量依據。當政策環境較為穩定的時候，目標群體更愿意順從性地執行公共政策;當政策環境難以把握的時候，目標群體政策遵從的動力明顯不足。

2 影響要素降低目標群體政策遵從度的誘因

上述的諸多因素極有可能提升目標群體的政策遵從度，也可能降低之，需要梳理清楚哪些原因會決定它們最終的推動性或阻滯性，從而導致目標群體的政策遵從度提升或降低。

其一，政策制定過程目標群體的參與缺位。我國目前的政策制定過程中并沒有相關的程序規定目標群體一定要參加政策論辯和政策規劃，這就使得目標群體對于政策文本的理解程度不高，他們往往會從自己的角度去考慮執行某項公共政策會給自己帶來的得益，而不會換位思考，無法真正理解公共政策從公共政策問題到公共政策輸出政策制定系統的緣由始終，增強政策共識的形成，從而難以理解政策文本的合理性所在。我國公民參與政策制定的方式主要局限于聽證會，雖然也存在網絡參與和民主懇談會等其他形式，但是實施效果并不令人滿意，因此，我國“真正具有公共政策意義上的行政聽證會僅只價格聽證會”，［3］并沒有確定重大公共事務的決策聽證。此外，目標群體參與的缺位影響他們認識公共政策系統的整體目標取向，即公共利益的內涵，也無法將作為子目標的發展、穩定、效率、公平理念與具體公共政策結合加以理解。

其二，政策理念傳播缺乏指向政策目標群體的針對性。在現行的政策傳播體系中采用的是大范圍、全覆蓋式、無差異的模式，一項公共政策出臺往往通過正式渠道頒布，線上與線下媒體混合報道。但是，這種似乎無縫式的傳播方式只是在闡述政策的內容，而很少有相關主體將政策文本的內容與政策理念相結合加以闡釋，也很少對社會公眾詳細解釋誰是某項政策執行后的最終受益或受損者。此外，政策理念傳播的針對性導致目標群體常常游離其外，因為他們覺得自己只要按字面執行就好，殊不知，理念的改變才能真正改變執行的效能。

其三，從眾性行為選擇策略嵌入中國傳統文化。我國具有比較典型的東方族群特質，其中有一點就是較為濃厚的社會從眾心理，這種心理是個體感知團體的力量和壓力而表現出趨同的行為選擇。也就是說，社會從眾心理對傳統的觀念習俗產生影響，而傳統的觀念習俗構成趨同性的政策執行文化，進而影響目標群體的政策遵從度。通常，從眾心理是中立的、沒有價值傾向的一種心理，但是在政策執行中意味著，目標群體所生存的群體特質直接影響個體的行為選擇，我國轉型期利益訴求的多樣性決定了利益群體的差異性，社會主義核心價值觀尚未成熟建構，群體中存在著形成阻滯政策遵從度的潛在因素。因為“在任何高度復雜的組織中，想要使任何決策得以貫徹執行，必須調動各個層次的人員。只有他們的決心、他們的積極性和他們的認可(總之，避免他們的消極抵抗)才能決定一項政策能否及時得以貫徹”。［4］

其四，功利主義色彩影響利益計算過程。處于轉型社會的人們在對利益得失進行計算的時候總是會選擇功利主義作為衡量標準，但是功利主義倡導的最大幸福計算需要將任何人類行為進行量的轉換，這是一個難題，不是所有的人類選擇都可以進行量的轉化。且人類社會迄今為止對何為最大幸福并沒有最優答案，質和量的爭辯一直存在，這就意味著作為計算依據的成本效益觀本身存在爭議。在計算過程中可能出現三種可能的情況。第一種情況是遵從成本與遵從收益相同;第二種情況是遵從成本小于遵從收益;第三種情況是遵從成本大于遵從收益。在第一種情況下，由于遵從凈收益為零，因此目標群體對于公共政策會表現出冷漠的態度，甚至也可能出現不遵從的行為;在第二種情況下，由于存在遵從凈收益，目標群體會選擇遵從公共政策;在第三種情況下，由于不存在遵從凈收益并且需要額外付出遵從成本，目標群體在對成本收益進行衡量之后就會做出不遵從的行為選擇。［5］

3 提升目標群體政策遵從度的策略思考

如果要提升目標群體的政策遵從度，增加公共政策執行的效能，就需要從程序、心理和文化等不同角度思考如何改變產生阻滯作用的誘因，讓目標群體政策遵從的影響要素從正面發揮作用。

第一，從程序正義的角度出發，規范目標群體的政策參與流程。在依法治國的政治社會生態中，以法律的形式確定公民參與的合法地位已經進入議事日程，《重大公共事務的決策聽證法規》等相關政策文本應盡快出臺，來保障公民的有序政策參與，其中，應不僅局限于政策決策，而需延伸至執行過程，即從決策開始就應當有針對性地將未來政策的目標群體涵蓋其中，真正體驗到政策討論中的利益取向，了解政策執行者和政策制定過程的目標導向，利益得失的真實原因。聽證會也不應該只是一次性的，應該有多次多層級的、包含執行初期政策反饋的再次聽證。實際上，這是從程序正義出發的追求結果正義的一種嘗試，首先通過法律制度的設計保證程序正義，再通過程序正義的實現改變目標群體的被動或消極參與狀態，提升政策遵從度，達到政策最初的目標，進而實現結果正義。

第二，從遵從動機的角度出發，強化目標群體的公共理性建構。公共理性是“公民的一種政治思維能力，它位于最深層的基本道德和政治價值層面，深藏于公共政治文化中并通過長期的民主生活形成”。［6］67具有公共理性的目標群體會尊重并包容他人關于公共問題的觀點，并在追求公共利益的基礎上與他人進行協商妥協、修正自己的觀點，最終形成關于政策以及如何執行政策的共識，避免“許多政策建議只是自利動機下的自我擴張伎倆”，［6］69政策遵從度也就相應提升了。因此，要提升目標群體的政策遵從度，要從公民教育著手，通過“有意識的公民教育設計”［6］70以學校和公共論壇、鄰里中心為載體，通過知識獲取和實踐養成目標群體的公共精神，增強其公共理性，形成他們辯證思維和邏輯分析的能力以及表達自身意見的能力。目標群體一旦具備了較強的公共理性，就會將內化于心的政策理念表現在行為之中，他們的利他主義精神、利益得失的計算、換位思考能力、以及群體中的行為等都會多了理性的度量。

第三，從執行環境的角度出發，營造目標群體的遵從文化。首先，要建構目標群體之間的信任以及目標群體對政策主體的信任。亨廷頓指出“社會文化中缺乏信任將給公共制度的建立帶來極大的障礙”。［7］對于公共信任衰退的中國社會而言，信任的重構是不可小覷的事情。在政府與公民、公民與公民之間相互信任的環境里，目標群體會更愿意順從性地執行相關政策。其次，要針對目標群體進行政策宣傳。政府必須完善政策執行的信息溝通機制，讓目標群體全面了解政策的內容及執行方式，在宣傳過程中要做到“多層次、多梯度、多形態、多媒體”［8］地進行宣傳，既要保證宣傳內容的準確性和深入性，還要注意運用多元化的宣傳方式，讓不同層次的目標群體了解到政策內容并能夠產生政策認同感。最后，嘗試營造合作性的執行文化。未來的公共政策執行模式將會與政府治理模式呈現相同的結構，政策主體、政策執行機構、政策執行人員、目標群體之間也應該是政策執行系統中的合作伙伴。目標群體在合作性的執行文化中會受到潛移默化的熏陶，找到自己的定位。當然，合作性的政策執行文化也需要執行過程中各合作方的即時溝通，使不同的群體、主體之間形成競合關系，實現共贏。目標群體就會重新審視自己的利益得失，在合作中看到各方的利益取向，并在執行反饋中重新調整利益分配，進而提升他們的政策遵從水平。

［1］ 謝明.政策分析概論［M］.北京:中國人民大學出版社，2004.

［2］ 陶學榮，崔運武.公共政策分析［M］.武漢:華中科技大學出版社，2008.

［3］ 黃大熹.公共政策合法化過程中的公民參與必要性分析［J］.求索，2007(8):54 -56.

［4］ 菲利克斯·A·尼格羅，勞埃德·G·尼格羅. 公共行政學簡明教程［M］. 郭曉來，等譯. 北京:中共中央黨校出版社，1997.

［5］ 朱光喜.公共政策執行:目標群體的遵從收益與成本視角——以一項農村公共產品政策在三個村的執行為例［J］. 云南行政學院學報，2011(2):41 -46.

［6］ 張宇.公共理性:公民政策參與的條件［J］. 社會科學研究，2011(2):67 -71.

［7］ 美廷頓. 變化社會中的政治秩序［M］. 北京:三聯書店，1996.

［8］ 謝國明.以改革創新提升政策宣傳影響力——人民日報做好政策解讀宣傳的體會與思考［J］. 新聞戰線，2014(12):3 -6.