加快體制機制創新 提升農業科技對現代農業發展的支撐能力

陳萌山

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加快體制機制創新 提升農業科技對現代農業發展的支撐能力

陳萌山

一、我國農業科技體制改革取得重大成效

改革開放以來，為了解決科技與經濟的結合，大幅度提升我國農業科研機構的創新能力和活力，我國農業科技體制經歷了三次大的改革。

1985年的第一次改革，目標是打破僵化的計劃經濟管理體制和機制，改革撥款制度，調整科研方向，支持科研機構以多種形式發展科技實體，多渠道創收，改革科研單位人事分配制度，調動科技人員積極性，促進了農業科技成果的有效轉化。

1992年的第二次改革，目標是“穩住一頭，放開一片”，引導科技人員進入科技主戰場，促進科技與經濟的結合。支持和鼓勵部分科技人員以調離、停薪留職、辭職等方式，到農村搞技術承包或領辦鄉鎮企業，興辦技術開發、技術服務、技術貿易機構，允許他們在為社會創造財富的同時取得合法收入。在研究力量部署上形成了“三三制”的格局，即三分之一進行科學研究，三分之一進行農業科技承包和開發經營，三分之一實行內外結合，在農村結合科研任務進行技術推廣。各級政府和有關部門在工資福利、技術職務、產籍管理等方面實行了寬松政策，大大調動了科技人員的積極性。

1999年的第三次改革，目標是對科研機構進行分類改革。對有面向市場能力的科研機構，要轉為科技企業、整體或部分進入企業，或轉為中介服務機構; 對面向社會提供公共服務、無法獲得相應經濟回報的科研機構，要在調整結構、分流人員的基礎上，按非營利機構運行并管理。但到目前為止，除去大幅度增加了科研經費以外，農業科研院所改革沒有真正到位。

經過改革，我國農業科技事業快速發展，對農業的支撐作用不斷增強。據不完全統計，近30年來培育的主要農作物新品種及新組合已超過1萬個，改良并育成具有自主知識產權的優良畜禽品種40余個、水產新品種50余個。一大批鹽堿化、澇漬化、酸化等中低產田的改造，使黃淮海地區、松嫩—三江平原以及南方紅黃壤地區已成為我國重要的糧食生產基地。小麥生產基本實現全程機械化，水稻機插、機收和玉米收獲機械化快速推進，我國耕種收綜合機械化率超過59%，推進農業生產方式實現了人畜力為主向機械作業為主的歷史性跨越。一大批深加工關鍵技術難題被攻克并得到大規模應用，主要農產品深加工或二次以上加工的比例達到30%以上，有效提高了農產品附加值，延伸了產業鏈條?？萍紝r業增長的貢獻率，由“一五”時期的19.9%提高到目前的55.2%，農業科技成為推動農業農村經濟發展的主要力量。

二、新形勢下推進農業科技創新要解決的問題

黨的十八屆三中全會明確了科技體制改革的重點，十分重要、十分緊迫，需要細化方案，出臺配套政策，加快實施。目前，社會上對科研經費使用問題高度關注，對科研部門的腐敗現象反響強烈，究其原因，既有管理問題也有體制機制問題。體制機制問題主要表現在以下幾點。

1．管理尚不健全

(1)管理體制缺乏頂層設計。農業科技管理涉及多個部門，農業產業主管部門缺乏主導性，缺少農業科技管理“最高指揮者”，導致農業科技管理的“國家意志”不清晰，不同部門的管理業務缺少整合，部門為政、單位為政和各自為政十分普遍。

(2)項目課題制管理存在缺陷。項目課題管理覆蓋了整個科研過程和全部細節，科研機構的管理積極性難以發揮。在實際科研工作中，存在院長管不了所長、所長管不了課題組長的局面。同時，項目課題制容易形成小團隊，不利于大協作、大聯合、出大成果，難以滿足國家重大需求，難以解決重大科學問題和生產問題。

(3)科研機構分工不明確?？蒲袡C構與大學分工不明確，很多大學紛紛仿效國外模式轉為研究型大學，與科研機構業務重復。新中國成立初期，中央政府在接管原日本侵華和國民黨時所建的中央農業實驗所和東北、華北兩個農事試驗場以及有些省份農業試驗場的基礎上，分別成立了東北、華北、華東、華南、中南、西北、西南等 7 個大區級綜合性農業科研機構，但后來全部變為以行政主導的省級農科院，國家級、省級和地市級科研機構存在嚴重的業務分工不明確問題。

(4)缺乏有針對性的農業科技政策。忽視農業科研的基本規律，科研項目照搬工程領域的“項目化”管理模式，財務預算按照行政機關標準支出，過于強調創新進度、速度和指標?？蒲袉挝缓涂萍既藛T出國交流按照“三公”經費管理。大量的科研經費在使用上由于不合理的財務制度造成了低效率甚至極大浪費。

2．科技促進產業發展的機制尚不健全

(1)農業科技成果轉化率仍然偏低。2010年中國農業科學院農業經濟與發展研究所，通過對865家涉農科研教學單位和1 220家涉農企業進行問卷調研發現，涉農科研教學單位農業科技成果轉化率為41%，正在轉化的成果為23%，仍有36%的成果未轉化，主要原因是缺乏中間試驗與工程化的能力條件和科技成果宣傳，與國外相比仍有很大差距。

(2)農科教、產學研沒有形成合力。從科技創新環節上看，科研、教育和推廣是三個體系，分屬于不同的管理部門，執行不同的工作計劃; 從中央各部委到各省都對科技工作進行管理，缺少分工。缺乏科學的科研立項和考核機制，科研立項與產業需求結合不夠緊密，生產、推廣等一線用戶的參與少;科研考核過于強調論文發表的數量、級別，忽視轉化推廣應用效果。

(3)農業企業創新主體地位尚未確立。農業科技型企業在農業科技成果轉化過程中處于主體地位，相比科研機構和高等院校而言，農業科技型企業跟市場聯系更為緊密，更加熟悉市場環境和需求情況，具有更強的抗風險和參與競爭的能力，在農業科技成果轉化中效率也更高、效益更顯著。但是，我國農業企業無論在資金規模、人才團隊、知識儲備以及運營機制等方面都還不具備科技成果自主創新和轉化的能力和條件。

(4)創新激勵政策不到位。雖然國家采取了技術轉移免征營業稅、減免所得稅、企業研發費用加計扣除等一系列鼓勵企業自主創新的稅收優惠政策，但因為審查程序繁瑣、標準不一，再加上政策本身與客觀現實相脫節等原因，導致門檻太高，實際兌現率不高。

(5)技術市場不完善，信息渠道不暢。農業科技推廣轉化仍然由政府主導，對農業科技的宣傳缺乏力度，市場化的農業科技成果交易體制沒有完全形成，農業科技信息與技術需求相互反饋的良性機制尚未形成。

(6)基層農技推廣人力不足，科研成果落地轉化慢?；鶎愚r業技術人員數量不足，生活待遇還需進一步改善，職業農民培訓還不能適應需求，科技成果推廣點面不協調，科技成果產業化水平低。

3．創新能力和技術儲備不足

(1)自主原始性重大科技成果少。我國農業科研自主創新實力不強，重大技術創新缺乏，高水平學術論文和重大國際專利偏少，一些生產應用的優良品種尤其是飼養動物品種和重大技術裝備仍要依賴進口。據有關資料顯示，除大宗糧棉油等主要農作物育種外，50%以上的生豬、蛋肉雞、奶牛良種以及部分蔬菜花卉品種依賴進口。

(2)基礎性科研能力不強。具有國際影響力的高水平科學家不多，農業基礎研究、前沿高技術和科技基礎性工作研究投入占農業R&D經費的比例只有5.5%左右，農業生物種質資源、自然資源、基礎數據等積累和開發不足，嚴重影響了農業科技的發展后勁。

(3)產業發展的一些迫切問題急需解決。目前，我國農產品供需形勢發展了巨大變化，我國農產品價格普遍高于國際市場，進口量持續增加。進一步提升農產品國際競爭力，對節本增效、農業機械化、提升農產品質量和生態環境保護等方面的技術提出更高更迫切的要求。

4．投入結構不合理

(1)人員經費財政撥款不足?？蒲袡C構“有錢打仗，無錢養兵”，人員費缺口較大。創新編制遠遠低于實際在職科研人員數量，財政撥款按創新編制核定的人員經費實際被“攤薄”。中國農科院人員經費支出中來源于財政經費的比例只有41%。由于人員經費的嚴重不足，科研人員在實際工作中首先考慮創收，其次爭取發表論文，最后才考慮科技項目的任務完成，對科技成果的質量形成負面影響，這也與國外人員工資占科研投入50%的慣例形成很大反差。

(2)行業和產業科研經費投入結構不合理。農業科研經費大多集中在農作物上，這是必要的，但畜牧業、產前和產后投入很少。近年來，種植業領域研究經費基本占了科研經費總預算的67.72%，畜牧業、服務業領域科研經費只占總經費的11.77%、12.72%，而且比例還在繼續下降，與該行業產值占總產值的比重相差甚遠。

(3)科研與轉化推廣投入結構不合理。發達國家的經驗表明，科學研究、成果轉化、商業化生產三個階段費用的投入比例大致為1∶10∶100，而我國僅為1∶0.7∶100。近年來，國家農業科研經費投入和中國農科院農業科研經費雖然逐年大幅增加，但主要集中在基礎研究和應用研究領域，對科技成果轉化的資金投入特別是中試和推廣服務階段的資金投入相對不足，這就導致了科技成果大多數缺乏中試環節，加大了科技成果的技術風險，科研成果轉化的不確定因素增多，也就限制了農業科技成果的轉化。

(4)穩定支持和競爭性投入失衡。近年來中央財政逐步加大了項目經費投入力度，但主要是競爭性的短期科研計劃專項經費。農業科研院所穩定支持經費不足40%，競爭性經費高達60%以上。

科研經費過度競爭，直接導致科研人員大量時間用于經費申報和檢查，非研究活動成本居高不下，嚴重影響到正常的科技創新。

三、加快農業科技體制機制創新的政策建議

根據黨的十八屆三中全會精神的要求，深化農業科技體制改革，目標和重點應是解決農業科技創新與產業需求脫節的問題，形成農業科技發展的總布局，建立有效的農業科技發展組織體系、全產業鏈技術創新體系以及農業科技服務體系，加快農業科技成果產業化，實現創新驅動發展現代農業。

1.健全國家農業科技創新體系。瞄準國家戰略需求和重大科學技術問題，以國家級科研機構為主體，以農業生態區優勢農業科研單位和科研試驗站為基礎，構建布局科學、分工合理、職能明確、運行高效、研究與轉化銜接的國家農業科技創新體系。加強頂層設計，進一步強化大專院校和中央級科研單位的基礎研究能力，省級農科院的技術及產品創新能力，以及企業的技術創新與技術推廣能力。

加快推進農業科技創新工程建設和實施，重點加強農業領域的原始創新、農業生物自主品種培育、耕作栽培技術創新、農業機械裝備制造、農業資源環境技術創新，提升生物防災減災、農產品加工與質量安全保障能力，促進農業持續發展。

以具有明顯優勢的省級農業科研機構和高等院校為主體，按照生態原則，依據全國農業綜合一級區劃，通過配套基礎設施建設與管理制度創新，盡快建立東北、黃淮海、長江中游、長江下游、華南、西南、黃土高原、內蒙古及長城沿線區、青藏高原以及西北綠洲等國家農業科技創新區域中心。

2.加強農業科技重大命題協同機制。建議國家盡快組織全國范圍內，為期到2020年的農業科技重大命題協同攻關行動，并納入國家重點科技攻關項目加以支持。比如糧食高產高效技術體系、主要畜產品良種繁育、高端蔬菜品種國產化、旱作節水農業、農業生物全基因組變異等協同攻關項目。這些項目都是國家重大需求，帶有很強的公共性、基礎性、社會性、長周期性，攸關國家利益和安全，需按科技創新驅動發展戰略的要求，調動全國農業科研力量，整合相關資源，實施協同攻關，給予持續穩定支持，不斷取得重大突破、產生重大科技成果，為我國糧食安全和重要農產品有效供給提供長期有力支撐。

3.建立激發科技人員創新的政策體系。一要建立符合農業科研特點的經費預算與使用制度，提高投入強度，平衡投入結構，調整投入方式，逐步提高穩定投入的經費比重。樹立經費使用和財務管理服從并服務于科技創新的理念，遵循農業科技創新規律，加快修改完善相關科研經費預算與使用的管理制度和辦法，適度增加農業科研項目的預算管理彈性，確定合理的梯度閾值。提高野外調查、農業調查等一線工作者的生活補助，鼓勵科技人員深入農業一線加強調查研究。將國際交流費用從“三公”經費中剝離出來，鼓勵科技人員加強國際交流與合作。避免突擊花錢，建立經費使用節約激勵制度，在保證完成科研任務的前提下，允許科研經費結余用于開展其他項目的研究、探索性項目的研究或作為未來項目的自籌經費。二要建立科學的考核評價與激勵機制，充分發揮用人單位的主體作用，根據基礎研究、應用研究和開發研究等不同科研創新活動，分別采用不同的指標體系，實施分類考核。如基礎研究和前沿技術探索以科學意義和學術價值為評價重點，面向市場的科研創新活動以獲得自主知識產權及其對產業的貢獻為評價重點，公益性科研活動以滿足社會需求和生產的社會效益為評價重點?？己嗽u價與績效獎勵相結合，充分調動科技人員積極性和創造性。

4.建立科技創新促進產業發展的機制。圍繞農業農村經濟發展中帶有全局性、前沿性、方向性的重大科技問題，深入開展綜合研究和協同攻關，推動農業科技創新與生產應用緊密結合，鼓勵科研院所與企業緊密協作，實現技術創新要素逐步向企業轉移，全面提升企業技術開發、產品熟化和產業化能力。鼓勵科研單位、企業等利用專利保護知識產權，完善利益分配機制，大力推進專利技術產業化進程。加強技術市場建設，充分發揮行業協會、中介機構等組織的作用，大力推進成熟適用的農業技術成果走向大規模市場開發和應用。

(陳萌山，中國農業科學院黨組書記；論文來源：《農業經濟問題》2014年第10期)