邊界河道采砂治理研究——以河北省石家莊市河道采砂治理為例

孟 祺

（河北省石家莊市水政監察支隊，050000，石家莊）

河北省會石家莊市管轄區域內有滹沱河、磁河（木刀溝）、沙河等 7條骨干行洪河道，全長652.3 km，總儲砂量約1.12億m3，砂資源儲備豐富。1990年以前，河道內采砂活動較少，基本為小規模人力開采。至20世紀90年代，特別是1998年國家實施投資拉動政策，建筑市場陡然活躍，砂石料需求猛增，砂價越來越高，在社會需求和經濟利益的雙重驅動下，河道非法采砂逐漸進入公眾視野。特別是邊界河段由于行政劃界不清、利益關系復雜、采砂規劃滯后、水利執法軟弱等多種因素存在，出現了無證偷采、越界亂挖、超深作業、棄料亂堆濫積等亂象，不僅嚴重削弱了河道行洪能力，而且引發了邊界糾紛，聚眾械斗、群體上訪等一系列社會不穩定現象時有發生，成為社會大眾關心關注的熱點和焦點。本文以石家莊市治理河道采砂為例，分析邊界河道采砂管理中存在問題及原因，并總結經驗，以期對今后實踐有所裨益。

一、存在問題及原因分析

1.行政邊界劃分不清

由于河道的特殊性，河勢的變化以及流量的大小導致河中心線不斷演變，而河中心線往往是行政區域圖中的縣域分界線，這條線雖然在地圖中容易劃定，但一旦落到實地，僅憑肉眼是無法準確識別的，即使是民政部門的勘界人員到了現場也難下定論，對于河道采砂管理部門，其難度可想而知。

2.各方利益紛爭復雜

在邊界河道，特別是砂石資源豐富的河段，水事糾紛經常發生的癥結在于兩岸對砂源的爭執。有的是同市不同縣，有的是同縣不同村，兩岸采砂人員往往“以河為壑”，視砂場為戰場，視對方為對手，寸“砂”必爭，長期對峙，加上部分沿河鄉村集體法制觀念淡薄，非法發包河道砂石資源，社會黑惡勢力借勢滲透，給社會秩序帶來極大的不安定因素。2003年石家莊市河道采砂專項整治以前，磁河行唐靈壽交界段就發生多起因搶占砂資源而釀成的刑事案件，導致群眾投訴、上訪不斷，占用了政府極大的人力、物力、財力。

3.缺乏統一采砂規劃

邊界河道采砂規劃不統一，是產生邊界河道采砂亂象的另一個重要原因。在2008年《河北省河道采砂管理規定》出臺前，由于法律法規對河道采砂規劃的規定不健全，河北省許多市、縣沒有規劃或規劃不統一，特別是在邊界河道，規劃編制單位僅考慮本行政區域內的利益和因素，往往忽視河對岸情況，不僅會使雙方采砂者產生糾紛，更會對河勢穩定帶來不利影響，增加了水行政主管部門管理難度。

4.行政執法力量薄弱

邊界河道的特點使違法者與執法者“打游擊”，因受執法權限制，特定水政執法部門只能對本行政區域內的河道采砂進行巡查和執法，否則將承擔“越界執法”的后果。而在邊界河道，當某個縣（市）開展打擊活動時，違法者經常利用采砂機械轉移快的特點，迅速逃逸到河道另一側，給水政執法造成極大困難。同時，由于專職執法隊伍偏少、執法人員業務素質偏低、執法裝備及交通工具落后等因素的存在，使得這種困難程度成倍增加。

二、管理模式探討及對策

1.確權劃界，明晰河道管理范圍

在河道確權劃界方面，河北省走在了全國前列。按照《河北省人民政府關于加快河道現代化體系建設的意見》要求，到2014年年底前，完成匯水面積200 km2以上的河道管理范圍劃定和豎樁標界工作，明確河道的管理范圍。主要行洪河道、跨設區市河道重要河段和設區市之間邊界河道的管理范圍，由省水行政主管部門會同省相關部門組織劃定，報省政府審批；其他河道管理范圍由市、縣水行政主管部門劃定，報同級政府審批，并報省水行政主管部門備案。目前省屬的滹沱河、沙河的劃界豎樁方案以及市屬的6條主要行洪河道的劃界豎樁方案已編制完畢并經政府審批，其中市屬6條河道的劃界豎樁已進入實施階段，預計2015年10月底前完成。通過確權劃界，使廣大群眾了解河道執法范圍和堤防保護范圍，斷絕了非法采砂者“打擦邊球”的念頭，為依法治水、依法行政打下了堅實基礎。

2.統一規劃，化解邊界河道矛盾

按照 《河北省河道采砂管理規定》要求，主要行洪河道的采砂規劃，由省人民政府水行政主管部門編制；一般行洪河道的采砂規劃，由設區市或縣級人民政府水行政主管部門編制；跨設區市的一般行洪河道的采砂規劃，由省人民政府水行政主管部門組織有關設區市編制。在邊界河道，根據具體情況，在省或市水行政主管部門的統一組織下，委托一家有相應資質的水利勘測設計單位編制規劃報告，統籌考慮各方區域經濟發展對砂石料需求，合理確定各方年度采砂控制總量及分配規劃、運砂路線、回填方式等，充分征求各方面意見，最終達到區域平衡、互利共贏的目的。

目前，河北省水利廳負責的滹沱河、沙河（石家莊、保定交界河段）河道采砂規劃均已委托省級水利勘測設計院編制完成，市水務局負責的磁河（木刀溝）、槐河、沙河、泲河也委托擁有甲級資質的水利勘測設計單位編制完成，并經過市政府審批。這對于河北省河道采砂納入正規化、法制化軌道具有里程碑式的意義。

3.通力合作，嚴打河道非法采砂

河道采砂治理，特別是邊界河道采砂，涉及防洪安全、生態環境、社會治安、利益分配等諸多方面，屬于綜合性社會系統工程，因此應嚴格落實地方行政首長負責制，由地方政府出面組織，水務部門牽頭，公安、工商、交通等多部門參與，統一行動，協調配合，對非法采砂采取高壓態勢。同時，聯合執法機制要常態化、制度化，成立聯席會議，定期開展工作。合作的主體既包括橫向的相鄰區域水務部門之間，又包括縱向的水務、公安、工商、交通等職能部門之間，這樣對河道內非法采砂者形成合圍之勢，使他們不敢偷采、不愿偷采、不能偷采，促進規范、有序的河道采砂秩序逐漸形成。

4.友好協商，簽訂邊界管理協議

為有效預防水事糾紛發生，維護邊界河道水事秩序穩定，在上一級主管部門協調下，相鄰河道水行政主管部門通過友好協商，就邊界河道管理有關事項達成協議，并劃定“管理界”，是解決邊界非法采砂的好方法。比如在石家莊市滹沱河正定長安區段，由于區劃調整，行政邊界一直未落到實處。為分清權限，厘清責任，市水務局協調長安、正定兩家水務部門現場踏勘，以長安區、正定縣行政區劃紀要為參考，以滹沱河主河槽中心線為依據，以GPS為技術手段，以有利管理、協商一致為原則，進行“河道管理界”劃分。劃界工作結束后，雙方簽署了《長安區、正定縣河道管理界協議》，并沿定位界樁的線路進行了界樁埋設，該河段的非法采砂活動大大減少。

5.依法許可，理順采砂管理秩序

對于河道采砂，本著疏堵結合的思路，除對兩岸村莊、控導工程、道路橋梁有影響的河段劃為禁采區外，其余河段鼓勵有采砂意向的單位和個人向水行政主管部門辦理采砂證，使采砂活動納入合法、規范、有序之路。比如在磁河行唐靈壽交界河段，從2003年開始，市級水務部門委托設計單位編制了《磁河朔黃鐵路橋至高速公路橋段河道采砂治理規劃》，協調邊界兩縣，嚴格按照規劃—論證—申請—審查的程序進行許可，在許可證上對每一個砂坑具體位置、范圍、深度、恢復方式及時間節點作出明確規定，認真把好每一道工序，審批發放了10個采砂證，該河段采砂秩序發生明顯變化。一是在管理關系上，采砂戶從敵視對立轉變為積極配合，從不服管理轉化為主動協商，從不繳納采砂管理費、清障保證金轉化為兩費齊繳；二是在采砂秩序上，從亂采濫挖走向科學有序作業；三是在采砂形式上，由各自為戰向聯合開發轉變，利益共享，風險共擔，相互監督；四是在治安秩序上，采砂戶之間從持械斗毆向和諧共處轉變，專項治理取得明顯效果。

6.加強宣傳，營造良好輿論氛圍

打擊邊界河道非法采砂，輿論宣傳必須到位。近年，石家莊市所轄市、縣水行政主管部門在沿河鄉村充分利用喇叭廣播、發放明白紙、張貼標語等群眾易懂的方式，宣講河道采砂法律法規以及非法采砂的危害性，并公開舉報電話，發動起沿河群眾與河道內各種非法行為打 “人民戰爭”。同時積極溝通電臺、電視臺、報社等新聞媒體“帶著記者去執法”，對我們的聯合行動、專項打擊追蹤報道，滾動播出，既起到了對不法分子的震懾作用，又增強了廣大干部群眾的法制觀念，還提升了水政執法隊伍的外在形象，實現了基層普法與水利事業雙贏。

三、管理體會

1.站在全局看問題是管好邊界河道采砂的前提

要學會統籌兼顧，在確保河道行洪安全這個大前提下，充分發揮主觀能動性，使各方面的利益得到平衡，實現河道采砂管理的科學、規范、有序。比如在石家莊市與保定市交界的沙河河道，在2008年以前，由于缺乏規劃，兩岸的采砂戶經常攀比開采，甚至越界開采，矛盾隨時可能激化。經過多次現場調查，我們發現保定方面的采砂船只多，并存在越界開采，而石家莊市行唐側僅有兩條采砂船，雖然不存在越界開采，但由于縣水務局尚未審批其采砂申請，因此也屬于無證采砂。如果只站在本市、本部門的角度看問題，必然不利于問題的解決，因此我們在堅決關停行唐砂場后，與保定方面密切溝通，協調聯合執法，同時將沙河非法采砂的情況向省水利廳、市政府做了緊急報告，使上級領導及時了解事態發展進程。經過省市多次協調，該河段采砂逐漸趨于穩定。2012年3月，在省水利廳的組織下，由省級水利水電勘測設計部門對此交界河段編制了河道采砂規劃報告，對河道采砂進行總體規劃，相關兩縣依法依規進行采砂行政許可、管理，和諧、有序的河道采砂局面已然形成。

2.加強團結合作是管好邊界河道采砂的關鍵

邊界河道采砂管理難，既有歷史遺留問題，又有現實矛盾。因此邊界河道的水務部門和其他相關職能部門要協調聯動、積極配合，站在維護群眾共同利益的高度，從團結合作、共同發展的愿望出發，妥善地處理采砂矛盾糾紛，構建和諧的河道采砂秩序。自2003年以來，每逢禁采期石家莊市就啟動河道采砂聯席會議機制，集中開展聯合執法行動。在專項行動中，水務局負責行政執法，嚴格做到處罰程序合法、適用條款準確、制作筆錄清晰；公安局負責維護執法人員人身安全，并對水事違法涉嫌犯罪案件進行查處；安監局與交管局負責對危及橋梁、堤壩等基礎設施的采砂行為進行技術鑒定，紀檢委負責對采砂管理中公職人員涉嫌職務犯罪展開調查。各部門各負其責，各司其職，形成執法合力。

3.注重創新是管好邊界河道采砂的動力

要注重通過管理方式的創新搞好采砂管理。只有不斷研究新情況，想出解決問題的新方法才能破解邊界河道管理這個難題。比如行政區劃調整以來，原正定縣的許多沿河村莊現劃歸長安區管理，但地圖上的區劃邊界很難落到實地，即使是主管區劃的民政部門也很難說清楚，導致該河段非法采砂涌現。經過市、縣河道管理人員多次下現場、做調研，逐漸形成了這樣的思路，劃定一條管理界，只要雙方水行政主管部門沒有意見，就按照這條邊界行使管理權；同時，管理界與行政界沒有關系，僅為河道管理的方便設定，不需要民政部門確定，也避免了對原有邊界矛盾的激化。劃界結束后，兩地水務部門在市水務局的見證下，埋設管理界樁，杜絕了非法采砂者繼續打擦邊球的想法，邊界河道采砂秩序實現了由亂到治。

[1]朱白丹.中小河流河道采砂管理問題探討[J]. 中國水利，2009（10）.

[2]郭強，楊立波，李學鐵.河道采砂治理適用法律法規探析[J].中國水利，2006(22).