水利水電工程建設征地土地補償政策調整研究——以四川省為例

徐 靜 ，劉煥永 ，向偉益 ，翟洪光 ，黃 劍

（1.中國電建集團成都勘測設計研究院，610072，成都；2.四川省扶貧和移民工作局，610017，成都）

我國目前涉及土地征收的建設項目主要包括水電、火電等能源建設項目，水利建設項目，城市新建和擴建等城市建設項目，工業園區、獨立工礦企業等工業建設項目，高速公路、鐵路、機場、水運碼頭等交通建設項目等。從我國大部分?。ㄗ灾螀^、直轄市）的土地征收政策看，大中型水利水電工程建設征地與城市建設、工業、交通等其他行業建設征地的土地補償政策，在政策規定和各地具體執行情況等方面存在較大差異。近年，多數大中型水利水電工程按現行政策規定計列的土地補償費用，已經不能滿足移民安置的需要；加上其他行業建設征地直接計列的土地補償費用較水利水電行業建設征地高，移民攀比心理嚴重，已經影響移民安置工作順利推進和社會穩定。

為使水利水電行業建設征地土地補償政策更加合理，縮小與其他行業征地的差異，本文以四川省為例，分析水利水電行業與其他行業建設征地土地補償政策的差異，結合目前大中型水利水電行業建設征地在土地補償標準方面存在的問題，研究提出我國及四川省大中型水利水電行業建設征地土地補償政策的調整建議。

一、水利水電行業與其他行業建設征地土地補償政策差異分析

目前，由于經濟社會發展水平和水利水電行業發展情況不同，全國各?。ㄗ灾螀^、直轄市）水利水電行業建設征地土地補償政策不完全相同，與其他行業建設征地土地補償政策之間的銜接程度不完全一致。從全國范圍來看，基本可以分為兩類，一是兩項政策銜接一致，即水利水電行業征地執行與其他行業征地一致的土地補償政策，直接采用土地的區片綜合價或者執行一致的畝產值和土地倍數計算標準，如東部沿海的浙江、福建、廣東等地和西部青海省等少部分地區；二是政策不一致，即水利水電行業征地主要執行移民條例，與其他行業征地政策部分相銜接的政策，如四川、貴州、重慶、云南、湖北、湖南、河南、西藏等大部分地區。

我國大部分?。ㄗ灾螀^、直轄市）水利水電行業執行的土地補償政策與其他行業是不一致的，存在較大差異，下面以四川省為例分析兩項政策在土地補償標準和用途方面的差異。

1.土地補償標準

（1）耕地年產值

水利水電行業與其他行業征收耕地年產值執行政策有差異，水利水電行業基本按全庫統一平衡、就高不就低的原則執行，其他行業嚴格按分鄉產值執行。比如，2010年1月1日四川省實施統一年產值后，全省大中型水利水電工程建設征地耕地年產值是以頒布產值為基礎，采用“同庫同價、流域平衡、就高不就低”等原則確定采用的耕地年產值，實行“一個工程采用一個產值標準”，只是具體操作中在不同工程項目之間有差異。其他行業建設征地耕地年產值完全按照頒布的統一年產值分區域執行，“一個工程采用多個產值標準”，同一項目征地涉及的各鄉鎮補償標準差異明顯。

（2）土地補償倍數

水利水電行業條例規定土地補償倍數與其他行業有差異。水利水電行業征收耕（園）地的補償倍數是按國務院第471號令規定的16倍執行。其他行業土地補償倍數主要執行土地管理法、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）及各地方政府的相關規定執行，明確最高補償倍數可達30倍。如四川省執行的《省政府辦公廳轉發省廳關于調整征地補償安置標準等有關問題的意見的通知》（川辦函〔2008〕73號），土地補償費按 10倍計，安置補助費按照被征地集體經濟組織人均耕地面積的差異進行計算，總補償倍數最高可達30倍。

（3）不足部分的解決措施

水利水電行業是按安置需要、通過計列生產措施補助費解決；其他行業通過直接提高補償倍數解決。水利水電工程征收土地“兩費”不足以安置移民時，通過計列生產安置措施補助費，由項目法人兜底解決，實際投資往往超過按16倍計算的土地費用。從四川省21個市（州）和32個縣（區）的典型調查統計，典型水利水電工程折算后的實際補償倍數為16～49.52倍，其中大部分在16～30倍之間，少部分項目超過30倍。如瀑布溝水電站達到35.13倍，溪洛渡（四川）水電站達到32.85倍，黃金坪水電站為49.52倍，亭子口水利樞紐工程24.92倍。其他行業征收土地“兩費”不足以安置被征地農民時，主要采用直接提高補償倍數解決，其費用由政府和業主兜底解決。如征收土地“兩費”不足以為被征地農民購買社保的，明確由政府或者業主兜底購買社保；計入城市建設政府或者業主兜底的費用后，其補償費用可達耕地年產值的 18.33～62.72倍。

2.土地補償費用的用途

（1）主要用途基本一致，使用方向有差異

水利水電行業和其他行業征地的土地補償費用主要都是用來安置被征地的農民，但是主要使用方向有所不同。水利水電行業征地的土地補償費用是用于集體經濟組織的生產安置人口的安置，主要用在調劑土地、生產開發等工程投資中；而其他行業征地的土地補償費用無論農業安置還是貨幣安置方式，基本上均將土地補償費用兌付給集體組織，一般情況會按照承包土地面積分配給被征地農戶。由此，形成了水利水電行業征地移民個人直接獲得的補償資金較其他行業低的表象。

（2）資金平衡單元不一致，與土地承包經營權的關聯度不同

按目前的傳統安置方式，水利水電行業的生產安置投資平衡的單元是最小集體經濟組織，沒有跟每戶的土地承包權掛鉤；而從實際操作情況看，其他行業征地大部分地區是將資金兌付給被征地的農戶，與土地的承包權掛鉤。

綜上所述，從四川省各地區的執行情況看，水利水電行業耕地畝產值的取值一般高于其他行業，政策規定的土地補償倍數低于其他行業，實際的土地補償倍數與其他行業相比有高有低，總體相當；但在使用方式上存在差異，其他行業被征地農民直接獲得的經濟效益較水利水電行業高，特別是參加社會養老保險方式安置的農民。

二、水利水電行業土地補償政策調整研究

分析可以看出，全國大部分?。ㄗ灾螀^、直轄市）水利水電行業建設征地與其他行業建設征地土地補償政策是不一致的，從土地補償標準、不足部分的解決措施、土地補償費的使用方式等方面都存在差異；同時，東部經濟發達地區和部分西部地區將水利水電與其他行業建設征地土地補償政策銜接一致，減少了因政策差異造成的征地矛盾。為緩解矛盾，同時解決目前存在的問題，有必要從國家層面進行水利水電行業建設征地土地補償政策調整研究。

1.研究背景

我國東部沿海以及部分西部地區的水利水電行業建設征地直接采用與其他行業統一的征地政策，要么直接采用土地的區片綜合價，要么耕地和其他土地的土地補償費和安置補助費的計算原則都與其他行業一致。如浙江省直接采用區片綜合地價測算土地的征收補償費用；青海省執行的耕地土地補償費和安置補助費為統一年產值的20倍；福建省執行統一年產值區域的耕地土地補償費和安置補助費為統一年產值的25倍，執行區片綜合地價的區域則采用區片綜合地價測算土地補償費用。

①青海省政策銜接實踐。對大中型水利水電建設征地土地補償，青海省2007年以 《青海省人民政府辦公廳轉發省國土資源廳關于青海省黃河上游大中型水電站工程建設征地補償暫行標準的通知》（青政辦〔2007〕46號）； 對其他行業的征地土地補償政策，青海省2010年出臺了《青海省征地統一年產值標準和區片綜合地 價 （試 行）》（青政〔2010〕26號）?？傮w來講，青海省大中型水利水電工程基本與其他行業征地土地補償政策銜接一致，牧草地的補償倍數有調整外，其他地類的產值和補償倍數均一致。在執行過程中，隨著2010年《青海省征地統一年產值標準和區片綜合地價（試行）》的頒布實施，大中型水利水電工程建設征地在執行統一年產值和牧草地補償政策上也逐步調整并執行“青政〔2010〕26號”文件。這種處理方式緩解了水利水電工程與其他行業征地土地補償政策差異造成的矛盾，耕地完全沒有執行移民條例規定的按產值的16倍進行補償的規定，其他土地的補償政策符合移民條例的要求。

②浙江省政策銜接實踐。浙江省于2014年5月發布了 《浙江省人民政府關于調整完善征地補償安置政策的通知》（浙政發 〔2014〕19 號），文件要求自2014年7月1日起，全省征收農村集體土地全面實行區片綜合價補償，全省范圍內的所有建設項目征收農村集體土地的，均執行此文件和文件規定的土地補償政策，包括大中型水利水電工程建設征地。由此可見，浙江省的大中型水利水電工程與其他行業建設征地土地補償政策完全一致，直接采用區片綜合地價測算土地的征收補償費用。浙江省沒有單獨制定大中型水利水電建設征地土地補償政策和標準，在耕地補償標準方面與移民條例有差異。這種處理方式緩解了水利水電工程與其他行業征地土地補償政策差異造成的矛盾，在東部沿海經濟較發達區域將兩項政策完全銜接是完全適應當地經濟社會發展特點的，有利于促進水利水電建設征地移民工作的開展和其他行業建設征地的順利推進。

此外，東部沿海的福建、廣東等地大中型水利水電工程基本上與其他行業的建設征地土地補償政策相銜接。從全國范圍看，部分?。ㄗ灾螀^、直轄市）已經完全與其他行業建設征地土地補償政策銜接，且執行效果較好；部分地區已經逐步與其他行業建設征地土地補償政策銜接。因此，水利水電建設征地和其他行業建設征地的土地補償政策的銜接是有實踐基礎和經驗的。

③相關研究工作。2013年8月，水利部水庫移民開發局為做好移民條例修訂的前期研究工作，為移民條例的修訂提供技術支撐，開展了大中型水利水電工程建設征收耕地補償標準及稅費測算研究工作——在全國范圍內選取了43個大中型水庫、水電站和河道堤防、中小河流治理等在建工程和列入水利、水電“十二五”規劃的擬建工程，對大中型水利水電工程建設征地補償補助標準和耕地開墾費、耕地占用稅、社會保障費、森林植被恢復開展深入細致的調查研究和分析測算工作，進行不同方案的對比測算。該研究擬定了3種方案進行測算，第一是按國務院第471號令規定的標準 （16倍）測算，第二是按統一年產值或區片地價根據地方政策測算，第三是按統一年產值或區片地價“就高不就低”的標準根據地方政策分別測算征地補償補助費用。根據目前測算成果，按統一年產值或區片地價、統一年產值或區片地價（就高不就低）的標準測算的土地補償補助費用與按國務院第471號令相比，移民總投資增長分別約6%、13%，總體來說增幅并不大。

經分析后，該研究建議各地應堅持以土地管理法為依據，結合實際情況制定統一的年產值、補償標準政策和繳費項目政策；國家在修改完善土地管理法的前提下，制定統一的耕地年產值或區片綜合地價的政策，使同一地區、不同類型工程征地的土地補償政策和標準基本一致，達到“同地同價”的目的。

2.調整必要性和可行性

（1）調整的必要性

①緩解水利水電建設征地土地補償政策與其他行業不一致造成的矛盾。目前，全國大部分?。ㄗ灾螀^、直轄市）水利水電行業與其他行業建設征地土地補償政策是不一致的，土地補償標準、不足部分的處理方式、土地補償費的使用方式等方面都存在差異。隨著經濟社會的發展，同一個地區涉及水利水電、城市建設和交通等多種建設項目的情況越來越多，各類項目執行的政策不同，農民獲得的利益有差異，特別是移民個人直接獲得的土地補償費用較其他行業失地農民的低，這引起了征地矛盾突出，影響移民安置工作的順利推進和社會穩定。

②現行移民條例規定的土地補償倍數已不滿足實際需要。根據移民條例的規定，我國大中型水利水電工程建設征地補償征收耕地的土地補償費和安置補助費之和為該耕地前3年平均畝產值的16倍。在實際執行過程中，大部分水利水電項目按16倍計算的土地補償費用已不能滿足移民安置工作的需要，基本上都需要通過增列生產安置措施補助費來解決；實際的土地補償倍數超過16倍。例如，四川省選取的典型工程的實際土地補償倍數在16.2～32.85之間，甚至有的達到49.52倍。

③響應國家土地政策改革精神，推行“同地同價”。土地征收制度改革的主要途徑是對必須征收為國有的土地參照市場價協商補償標準和補償方式，對可以不征收的農村集體建設用地，則按同地同價原則，執行與國有土地同等的價格。在土地征收過程中，也堅持要執行“同地同價”的原則，相同區域、相同性質和條件的土地應該具有同等價值；對被征地農民來說，同一區域、同樣性質的土地獲得的補償費用和經濟效益應該基本相同。但是，目前由于水利水電行業建設征地土地補償政策與其他行業不同，土地補償標準和個人獲得的直接經濟效益的差異客觀存在。為響應國家土地政策改革精神，推行“同地同價”政策，應進一步研究水利水電行業建設征地土地補償政策與其他行業征地土地補償政策的有機銜接。

（2）調整的可行性

①具有政策依據?！兑泼駰l例》規定“土地補償費和安置補助費不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標準的，由項目法人或者項目主管部門報項目審批或者核準部門批準，因此根據實際安置需要提高補償補助標準符合條例要求”。同時，黨的十八屆三中全會提出“賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”，國家且正在從提高土地征收標準、保障農民公平收益等方面推進土地征收制度的全面改革。因此，提出水利水電行業與其他行業建設征地土地補償政策相互銜接、逐步并軌的調整思路是具有政策依據的。

②符合移民意愿，有利于緩解矛盾。調整土地補償補助標準，與其他建設征地政策銜接，符合廣大移民群眾訴求和多數地方政府意愿，切合客觀工作實際，利于移民工作推行，也有利于緩解兩項政策差異引起的矛盾。

③部分地方已有實踐，具有可鑒經驗。對土地補償費用不能使移民保持原有生活水平，或明顯低于被征耕地相鄰地段國家或市級其他重點建設項目標準的，重慶市允許適當提高土地兩費標準，與其他行業征地補償標準靠近；青海、浙江、福建等地已經基本將水利水電與其他行業征地政策相銜接，直接執行統一土地補償政策。

④國家相關改革正在推進，《移民條例》修訂工作已啟動。國家能源局、水利部已經安排對條例實施情況進行評估，正組織有關方面和專家開展相關調整論證工作；同時，專題開展了大中型水利水電工程建設征收耕地補償標準及稅費測算研究工作，提出了調整大中型水利水電工程建設征收耕地補償標準與其他行業相銜接的思路。

3.調整方案的研究

依據現有國土政策和移民政策，在部分?。ㄗ灾螀^、直轄市）兩項政策銜接實踐以及相關研究成果基礎上，提出水利水電行業與其他行業建設征地土地補償政策相互銜接、逐步并軌的調整思路。以下以四川省為例，研究提出具體的調整方案。

（1）調整范圍

對新建工程的土地補償政策進行調整，在建和已建工程仍按原批準和實施的政策執行。

（2）耕地年產值

將目前大部分水利水電工程采用的按“就高不就低”原則執行國土部門公布產值的方式，調整為與城市建設、交通工程等其他行業完全銜接，直接采用公布產值的方式。省國土資源廳根據經濟發展狀況和物價上漲情況，會定期動態調整各地的統一年產值標準，或者對部分城市周邊區域實施區片綜合地價。這種完全銜接的操作方式已經有實踐的案例，例如重慶、浙江、青海、福建、廣東等地的水利水電行業和其他行業政策土地補償政策已經完全銜接，采用的統一年產值或者區片綜合地價已經協調一致；四川省內近年審批的毗河、小井溝等大型水利工程，以及大部分中型水利水電工程的耕地年產值采用公布的各鄉標準。同時，完全與其他行業銜接的方式也有政策依據，也更有利于各行業的統一，也有利于緩解因水利水電行業與其他行業的建設征地土地補償政策差異造成的矛盾。

（3）土地補償倍數

對于土地補償倍數的確定，建議與其他行業建設征地政策完全銜接，即按現行的《四川省人民政府辦公廳轉發省國土資源廳關于調整征地補償安置標準等有關問題的意見的通知》（川辦函〔2008〕73 號）要求執行；同時，若省內統一的征地補償政策進行調整，那么水利水電工程建設征地土地補償倍數或者計算方法進行相應的銜接和調整。從四川省現行的政策看，土地補償倍數是確定與各個集體經濟組織的人均耕地標準掛鉤的，征收耕地的土地補償費按10倍計算，安置補助費人均耕地1畝及以上的按6倍計算，1畝以下的，按每個安置人口6倍計算；征用非耕地的土地補償費和安置補助費按上述標準減半計算。

（4）土地補償費用的用途

水利水電工程建設征地土地補償費用的主要用途是對移民進行生產安置，生產安置資金平衡后，不足部分足額納入概算，剩余部分由集體經濟組織按相關程序使用。①對于資金平衡單元，建議新建大中型水利水電工程建設征地生產安置投資平衡分析以最小集體經濟組織為單元進行平衡，對有參加社會養老保險方式的集體經濟組織其參保人員的生產安置資金需平衡到個人。②對于資金平衡范圍，建議新建大中型水利水電工程建設征地參與生產安置投資平衡的土地補償費用范圍，應以土地承包經營和使用權為基礎，根據各項目計算生產安置移民任務采用的基礎和移民安置標準綜合確定。例如，對于以耕（園）地為主要收入來源、生產安置任務和安置標準均以人均耕（園）地為基礎的項目，將集體所有的耕地、園地的土地補償費和安置補助費納入生產安置規劃投資平衡范圍，對于林地、草地等其他農用地的土地補償費和安置補助費應支付給集體經濟組織，由集體經濟組織按規定使用。③對于不足部分的處理方式，經生產安置平衡分析后，對不足部分資金建議通過提高相應集體經濟組織的土地補償倍數解決，對超過國土法規定倍數上限的，則通過計列生產安置措施補助費納入概算解決。

（5）剩余資金的使用

對生產安置資金平衡后剩余部分資金，建議按相關程序兌付給集體經濟組織，由集體經濟組織按相關程序確定資金使用和分配方案，報經縣人民政府批準后使用（包括以貨幣形式兌付到戶）。

4.利弊分析

（1）有利方面

有利于縮小水利水電行業與其他行業建設征地土地補償政策的差異，緩解因政策不一致造成的矛盾；有利于解決現行移民條例規定的土地補償倍數不滿足實際需要的問題；有利于“同地同價”政策的執行，推動我國土地制度改革。

（2）不利方面

較現行政策調整大，各方接受難度較大。將水利水電行業建設征地土地補償政策與其他行業銜接一致，將庫區耕地年產值由 “庫區執行統一產值”調整為 “庫區各鄉執行不同產值”，土地補償倍數由“耕地全庫統一16倍”調整為“各集體經濟組織以16倍為基礎，倍數不同”。此調整方案與現行政策相比，耕地年產值和土地補償倍數差異較大；而現行政策執行多年，各方已經適應現有政策的操作方式；對調整較大的新政策，各方均需要較長一段時間的適應，接受和適應難度可能較大。

從庫區執行“統一標準”調整為“多個標準”，可能引起本工程移民之間的攀比。將庫區耕地年產值由“庫區執行統一產值”調整為“庫區各鄉執行不同產值”，土地補償倍數由“耕地全庫統一16倍”調整為“各集體經濟組織以16倍為基礎，倍數不同”。從土地補償標準看，實質上是從庫區執行“統一標準”調整為“多個標準”，可能會引起本工程移民之間的攀比，需要地方政府加強政策宣傳和解釋工作。

三、結論與建議

結合上述研究成果，提出如下建議：

①建議從國家層面對全國水利水電工程建設征地土地補償政策進行調整，與其他行業建設征地土地補償政策相互銜接、逐步并軌。

②建議四川省新建的大中型水利水電實施與其他行業一致的建設征地土地補償政策，在建和已建工程按原政策執行。

在耕地年產值方面，采用《四川省國土資源廳關于公布執行征地統一年產值標準的函》公布標準，涉及各鄉分別采用各鄉公布的標準，與文件規定完全一致；且隨著省國土資源廳對公布標準和政策的調整相應調整采用標準。

在土地補償倍數方面，與其他行業完全銜接一致，按現行的《四川省人民政府辦公廳轉發省國土資源廳關于調整征地補償安置標準等有關問題的意見的通知》要求執行，且隨著省內政策相應調整。

在土地補償費用的主要用途方面，將其用于移民的生產安置，并進行生產安置資金平衡，新建大中型水利水電工程建設征地生產安置投資平衡分析以最小集體經濟組織為單元進行平衡，實施社會養老保險安置方式后，對有參加社會養老保險方式的集體經濟，組織其參保人員的生產安置資金需平衡到個人；參與生產安置投資平衡的土地補償費用的范圍，根據各項目計算生產安置移民任務采用的基礎和移民安置標準綜合確定。生產安置平衡后，對不足部分資金通過提高相應集體經濟組織的土地補償倍數解決，對超過國家規定倍數上限的，則通過計列生產安置措施補助費納入概算解決，剩余部分由集體經濟組織按相關程序使用。

［1］四川省扶貧和移民工作局，中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司.水利水電工程征地移民政策改革思路研究報告[R].2014.

［2］黃河勘測規劃設計有限公司.大中型水利水電工程建設征收耕地補償標準及稅費測算成果報告[R].2013.